彭新鋒，周勇劍，張超喜，王貴平

（1.湖南農業(yè)大學動物醫(yī)學院，湖南長沙 410128；2.湖南省雙峰縣獸醫(yī)局，湖南雙峰 417700）

湖南省雙峰縣新型基層獸醫(yī)社會化服務模式的構建

彭新鋒1，2，周勇劍2，張超喜2，王貴平1

（1.湖南農業(yè)大學動物醫(yī)學院，湖南長沙 410128；2.湖南省雙峰縣獸醫(yī)局，湖南雙峰 417700）

分析基層獸醫(yī)社會化服務模式的構建現(xiàn)況，為優(yōu)化管理政策和提高獸醫(yī)服務能力提供參考。本文闡述了雙峰縣構建新型獸醫(yī)社會化服務模式的出臺背景，系統(tǒng)介紹了當前雙峰縣政府的主要購買服務內容，梳理了企業(yè)依托、公司化運營、合作社運作的三種承接模式，以及實施資質審查、嚴格管理、績效考核三種監(jiān)管方式。分析該模式在轉變獸醫(yī)身份，提高防疫質量、防疫員收入及增強社會效益和經濟效益的積極成效，并針對改革中暴露出的服務基礎薄弱，推進阻力大等難點問題，從加強經費、政策、技術支持等方面提出了發(fā)展建議

獸醫(yī)；社會化服務；模式；政府采購；公司化運作；合作社

當前，畜牧業(yè)發(fā)展面臨的疫病風險、市場風險、質量安全風險日漸加劇，迫切需要高效便捷的專業(yè)化、社會化獸醫(yī)服務。構建新型獸醫(yī)社會化服務體系，是農業(yè)社會化服務體系建設的重要組成部分，是深化獸醫(yī)管理體制改革的重大任務，是適應獸醫(yī)工作新形勢新任務的必然要求[1-3]。但目前基層獸醫(yī)社會化服務體系不健全，獸醫(yī)服務持續(xù)存在且快速增長的需求與供給不匹配等問題日益突出，在獸醫(yī)公共服務的市場化改革浪潮中，如何通過引入市場機制和市場力量來改進獸醫(yī)部門公共服務的提供，無疑是改革的重要著力點，更是難點。通過對湖南省雙峰縣獸醫(yī)服務領域進行調查，以新型基層獸醫(yī)社會化服務模式實踐為視角，研究提出進一步完善該服務模式的對策與思路，為我國基層獸醫(yī)社會化服務改革提供參考。

1 實施背景

1.1 畜禽養(yǎng)殖量大，獸醫(yī)服務要求高

1.1.1 畜禽養(yǎng)殖量大。雙峰縣是全國糧食生產大縣、養(yǎng)豬百強大縣、全國生豬外調獎勵大縣。2015年，全縣出欄生豬202萬頭，牛1.8萬頭、羊1.3萬只、禽682萬羽，年出欄5 000頭以上的規(guī)模豬場34個。雙峰縣以中小規(guī)模養(yǎng)殖為主，規(guī)?；潭燃s80%，牛羊及禽類以散養(yǎng)為主。由于養(yǎng)殖總量大且山地多，農戶住居分散、防疫衛(wèi)生條件差，造成動物疫病防控工作需求大，難度大。

1.1.2 獸醫(yī)服務需求高。一是從生產環(huán)節(jié)看，養(yǎng)殖場對疾病的診斷和檢測需求越來越高，特別是對抗體和病原學檢測等技術性較強的服務需求較高，達到了52%。對獸藥使用、無害化處理、日常防疫管理、免疫程序設計等方面的需求為31%，對傳統(tǒng)的免疫注射服務需求率較低，僅為17%。二是從屠宰加工環(huán)節(jié)看，對全縣2個屠宰場的對消毒、檢疫服務的需求最高，其次是應急處置需求，而對無害化處理、日常防疫管理需求最低。三是從市場監(jiān)管環(huán)節(jié)看，對獸藥飼料生產經營市場進行規(guī)范化管理，提高獸藥質量檢測技術需求較高，占48%；需要加大養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度占36%；認為應在公共服務體系建設、人員教育和培訓等方面給予支持的占16%。

1.2 獸醫(yī)公共服務能力較弱

隨著養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，養(yǎng)殖場、獸醫(yī)服務組織等迫切需要政府提供政策、信息及技術等公共服務。從目前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級雖然設立了動物防疫站，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)站人手少，工作任務繁重，除承擔春秋兩季集中免疫、動物檢疫、生豬保險、畜產品安全、技術推廣等工作外，還需承擔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府分配的維穩(wěn)、征地拆遷等工作，公共服務能力較弱。

1.2.1 獸醫(yī)隊伍力量有待充實。一是官方獸醫(yī)。2011年，雙峰縣登記備案官方獸醫(yī)總人數(shù)為82人，截至2016年12月，實際在崗從事動物及動物產品檢疫的官方獸醫(yī)為67人；二是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)。雙峰縣共有17人獲得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師資格證，7人獲得助理執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師資格證。三是鄉(xiāng)村獸醫(yī)。2016年，全縣累計登記鄉(xiāng)村獸醫(yī)244人。

1.2.2 村級動物防疫員隊伍隱憂多。村級防疫員隊伍在一段時期以來，為畜牧業(yè)安全做出了很大貢獻，但隨著形勢的發(fā)展，其隱憂增多。一是勞務糾紛，村級動物防疫員與政府形成事實上的聘任勞務關系，“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的初衷逐漸演變成“養(yǎng)人不養(yǎng)事”，因身份和養(yǎng)老問題的上訪、勞務糾紛不斷增多，成為政府新的負擔和不穩(wěn)定因素；二是鄉(xiāng)村獸醫(yī)人力資源減少，村級防疫員老齡化及后備力量不足的矛盾越來越突出；三是隨著養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；潭鹊奶岣撸卟∪遮厪碗s，村級防疫員的專業(yè)素質已不能適應當前防疫工作的需要，防疫質量難以保證。

2 改革模式

雙峰縣主要通過構建“政府采購、社會承接、部門監(jiān)管”的模式，推進政府購買獸醫(yī)服務。

2.1 政府采購

政府支持獸醫(yī)服務公司或合作組織承擔公益性服務職能，以充分調動獸醫(yī)社會化服務主體的積極性。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由開展獸醫(yī)社會化服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將強制免疫、疫情報告、養(yǎng)殖技術推廣及協(xié)助動物檢疫、疫情監(jiān)測及免疫效果評估采樣、病死動物無害化處理監(jiān)管、質量安全監(jiān)管等公益性服務納入購買服務內容，與公司簽訂購買獸醫(yī)承包服務合同，約定各自的責、權、利，并與其簽訂動物防疫工作目標責任書，實行獸醫(yī)服務目標管理。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責動物防疫宣傳督促、勞務補貼發(fā)放，免疫糾紛協(xié)調處理，并在場所開辦、設施設備等方面予以扶持。獸醫(yī)購買服務的經費主要來源是中央、省財政安排的動物防疫勞務補貼經費和縣級防疫專項經費，不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔。

2.2 社會承接

獸醫(yī)服務公司或合作組織按“自愿合作、擇優(yōu)錄用”原則，從原村級動物防疫員中擇優(yōu)選聘獸醫(yī)人員，與其簽訂聘用合同，依合同規(guī)定承擔區(qū)域內的畜禽春秋兩季強制免疫注射、日常申報免疫的補免和耳標佩帶、建立免疫檔案、疫情報告，協(xié)助疫情監(jiān)測及病死豬無害化處理等，同時依法自主開展其他經營性的動物病種收費免疫和養(yǎng)殖技術服務；公司或合作組織內部實行量化考核，按勞付酬，績效管理。對承接公益性獸醫(yī)服務的公司或合作組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其簽訂購買強制免疫等社會化服務合同，公司或合作組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站繳納1萬元保證金，政府將強制免疫勞務費在春秋兩季免疫考核后撥付到公司或合作組織。社會力量的承接主要有以下三種方式：

2.2.1 防疫員自發(fā)組建公司。杏子鋪鎮(zhèn)以原村級防疫員為基礎，聯(lián)合1個獸藥超市、1個生豬人工授精站、2個飼料經營部等組建杏慶獸醫(yī)服務有限責任公司。公司具備獸藥和獸用生物制品經營資格，有執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師2名，鄉(xiāng)村獸醫(yī)11名。

2.2.2 企業(yè)依托模式。梓門橋鎮(zhèn)以原雙峰縣五環(huán)農業(yè)服務公司為基礎，依托國內大型飼料企業(yè)或者疫苗廠家的技術力量，吸收獸藥超市和梓門橋鎮(zhèn)原部分村級防疫員，注冊新的五連環(huán)農牧服務有限公司，轄有1個常年存欄6 000頭豬的養(yǎng)殖場，1個農資經營部，1個獸藥飼料經營部，公司均具備獸藥和獸用生物制品經營資格，有較豐富的農業(yè)社會化服務經驗。

2.2.3 合作社模式。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級動物防疫員通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導，加入當?shù)氐酿B(yǎng)殖專業(yè)合作社，合作社內設獸醫(yī)技術服務部，由村級防疫員負責合作社內的獸醫(yī)技術服務工作和承擔政府購買的強制免疫勞務等，其勞務報酬由合同約定。

2.3 監(jiān)管方式

2.3.1 資質審查。獸醫(yī)社會化服務公司或合作組織應以種養(yǎng)業(yè)服務為主，具備獸藥和獸用生物制品經營資格，有較強的獸醫(yī)社會化和經營服務經驗與能力。公司或合作組織依《章程》對其開展的免疫注射、獸藥飼料銷售、疾病診療、生豬人工授精、受委托進行養(yǎng)殖保險現(xiàn)場勘查等服務進行整合，對獸藥飼料實行“統(tǒng)一進貨、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一管理”，保證產品質量，并向社會公布服務監(jiān)督電話、服務聯(lián)系卡，有效杜絕假劣獸藥、飼料的流通。

2.3.2 嚴格管理?？h獸醫(yī)局制訂了《雙峰縣創(chuàng)新動物防疫模式試點建設項目實施方案》《雙峰縣重大動物疫病防控考核細則》《獸醫(yī)社會化服務經費使用規(guī)定》《獸醫(yī)服務公司管理暫行辦法》《動物防疫人員考核辦法》《強制免疫工作手冊》等規(guī)章制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站具體負責所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)服務公司或合作組織的日常監(jiān)管、考核和技術指導，指導獸醫(yī)服務公司或合作組織制訂工作崗位職責及日常管理、檔案管理、財務管理、信息平臺管理等內部管理制度。

2.3.3 績效考核?？h獸醫(yī)局按照《雙峰縣重大動物疫病考核辦法（100分）》對獸醫(yī)服務公司或合作組織承接的強制免疫任務分春秋兩季進行考核和免疫效果監(jiān)測，實行目標管理，并按考核結果督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付服務費。上半年考核合格，支付40%；下半年考核合格，支付60%。綜合考核在95分以上，全額支付服務費；90—94分，支付90%；85—89分，支付80%；80—84分，支付70%；80分—60分以下，支付50%；60分以下取消服務費。公司如有重大違反動物防疫法律法規(guī)及技術規(guī)范的行為，取消防疫承包合同，并沒收保證金。

3 成效與問題分析

3.1 成效分析

3.1.1 轉變獸醫(yī)身份。村級防疫員由原來的政府聘用人員轉變?yōu)楣酒赣萌藛T。獸醫(yī)服務人員的身份轉變后，其工作時間、工作內容、福利待遇都相應發(fā)生調整，既減輕了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用造成的“人浮于事、包袱過重”狀況，又增強了獸醫(yī)服務公司或合作組織的公益性服務職能，增加了經營收入，調動了聘用人員工作積極性。

3.1.2 提高防疫質量和防疫員收入。獸醫(yī)服務公司或合作社承接動物防疫公益性服務后，實現(xiàn)待遇與績效掛鉤，其工作責任心明顯增強，免疫效果顯著提高。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過減員增效，制定了多勞多得的機制，獸醫(yī)服務人員的強制免疫勞務報酬由改革前的人均6 196.7元提高到9 848元，加上飼料獸藥等經營性服務服務，人均獸醫(yī)服務收入達到14 791元。

3.1.3 增強社會效益和經濟效益。改革前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有3～4名專職動物防疫員、每村1名村級動物防疫員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫經費投入除上級部門安排動物防疫補助經費外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政每年至少需安排5萬元以上。改革后，通過獸醫(yī)服務公司或合作組織承接強制免疫勞務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減輕了“即掌舵又劃槳”的壓力，節(jié)約了公共資源；醫(yī)公司或合作社借助公益性服務平臺，拓寬了服務領域，擴大了業(yè)務范圍；獸醫(yī)人員穩(wěn)定了工作崗位，增加了勞務收入，達到了“三方共贏”的效果。

3.2 問題分析

3.2.1 獸醫(yī)社會化服務基礎薄弱。基層獸醫(yī)專業(yè)技術人才不足，特別是能承擔疫病監(jiān)測、疫源凈化、健康養(yǎng)殖等服務的技術人員嚴重缺乏。有能力、有實力承接公益性獸醫(yī)服務職能的機構不多，難以滿足政府購買服務的需求。

3.2.2 獸醫(yī)社會化服務推進阻力較大。原來的村級防疫員大多已從事獸醫(yī)工作數(shù)十年，不愿由政府雇員轉為公司雇員，甚至認為實行政府購買服務是政府在“甩包袱”。同時，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔心激發(fā)矛盾，引發(fā)信訪維穩(wěn)事件。

3.2.3 強制免疫制度改革增加了基層獸醫(yī)購買服務的不確定性。強制免疫是獸醫(yī)公益性服務、績效考核的主要內容，從明年起國家對豬瘟和高致病性豬藍耳病暫停強制免疫?；鶎诱F醫(yī)公司和獸醫(yī)人員普遍擔心服務收入減少、疫情風險加大。

4 有關思考

4.1 積極培育獸醫(yī)服務社會化力量

獸醫(yī)社會化服務領域長期處于關注盲點，而初創(chuàng)期的基層獸醫(yī)服務企業(yè)、獸醫(yī)服務組織更是面臨著一個共同的難題：即資金的缺乏和能力建設的不足，持續(xù)發(fā)展的力量弱小，這是一個“短板”，需要政府的培育與支持。政府應從經費、政策、技術等方面入手，因地制宜，培育扶持技術力量強、服務范圍寬的養(yǎng)殖業(yè)綜合服務企業(yè)或者服務組織。要進一步加強對獸醫(yī)服務企業(yè)或者組織的引導、管理，規(guī)范其服務行為，以防片面追求經濟利益而損害養(yǎng)殖戶的利益。

4.2 加強培訓，提高獸醫(yī)從業(yè)人員的整體素質

要開辟面向基層獸醫(yī)人員的培訓綠色通道，建立培訓基地，大力開展技術培訓；要創(chuàng)新培訓形式，采取“聯(lián)合辦學”“現(xiàn)場辦學”“送教上門”等獸醫(yī)從業(yè)人員易于接受的方式，組織開展培訓工作；要積極引導鄉(xiāng)村獸醫(yī)向執(zhí)業(yè)獸醫(yī)轉變，努力培育一大批有專業(yè)技能、懂管理、會經營的從業(yè)人員。

4.3 妥善解決村級動物防疫員的待遇及養(yǎng)老問題

村級動物防疫員大部分為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站機構改革中分流的正式在編獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)。一方面獸醫(yī)服務企業(yè)或者組織要盡力保障其身份轉變后的收入只增不減，從而穩(wěn)定人心；另一方面建議國家出臺相關政策，對身份轉變前從事村級動物防疫員工作的并具有一定服務年限的獸醫(yī)人員能夠在年滿六十歲以后享受類似民辦教師相應的待遇，以解決其后顧之憂，也化解基層政府及獸醫(yī)服務企業(yè)的壓力。

4.4 建立和完善考核獎懲機制

動物防疫是政府的一項法定職責，不能以推進獸醫(yī)社會化服務為借口弱化這一職責，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對獸醫(yī)社會化服務組織的扶持、指導和監(jiān)管列為績效考核內容；要調整防疫政策，明確具體購買服務的項目、內容和標準，厘清邊界，堵塞漏洞；要打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域界限，充分整合全縣獸醫(yī)資源，鼓勵和支持有能力、服務優(yōu)的企業(yè)跨區(qū)域承接多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強制免疫工作；對工作表現(xiàn)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站、獸醫(yī)服務企業(yè)或者組織要在項目、經費上給予傾斜，并在年終評先評優(yōu)，并給予獎勵。

[1] 翁崇鵬，毛婭卿.健全完善新型獸醫(yī)社會化服務體系[J].中國動物檢疫，2014，31（3）：1-4.

[2]王彬，高升，高松華.探索獸醫(yī)社會化服務新模式[J]. 中國動物檢疫，2017，34（1）：56-58.

[3]黃勇.村級動物防疫員激勵保障機制的探索與思考[J].中國動物檢疫，2011，28（1）：28-29.

（責任編輯：孫榮釗）

Construction of New Veterinary Socialized Service System at the Grass-roots Level in Shuangfeng County of Hunan Province

Peng Xinfeng1，2，Zhou Yongjian2，Zhang Chaoxi2，Wang Guiping1

（1. College of Veterinary Medicine，Hunan Agricultural University，Changsha，Hunan 410128；2. Shuangfeng Veterinary Bureau，Shuangfeng，Hunan 417700）

In order to analyze the construction situation of veterinary socialized service system at the grass-roots level，so as to optimize the management policy and to enhance the service capability of veterinarians. Recently，a new mode of constructing veterinary socialized service system was adopted in Shuangfeng County. In this article，the background of the mode was expounded，main purchasing contents were introduced，and three operation modes（supported by enterprises，and operated as company or cooperatives）and three supervising patterns（qualification examination，strict supervision，performance assessment）were sorted out. Based on the introduction，some good results were achieved in transforming identities of veterinarians，improving the quality of epidemic prevention，improving the income level of animal health workers and enhancing the social and economic benefits. Besides，aiming at the difficult issues such as weak basis of services and great resistance during implementation，corresponding development proposals were given from aspects of strengthening supports of fund，policy and technique.

veterinarian；socialized service；pattern；government purchasing； operated as company or cooperatives

S851.6

A

1005-944X（2017）04-0050-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.015