王 沖，張秀娟

（1.中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)股份有限公司，北京 100031；2. 中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)的實(shí)施研究

王 沖1，張秀娟2

（1.中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)股份有限公司，北京 100031；2. 中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

動(dòng)物疫情規(guī)模暴發(fā)時(shí)，對(duì)一定范圍內(nèi)的動(dòng)物進(jìn)行強(qiáng)制撲殺是各國(guó)通行的做法。本文梳理了我國(guó)重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺現(xiàn)行政策，針對(duì)政府強(qiáng)制撲殺補(bǔ)貼預(yù)算應(yīng)變性不足的問(wèn)題，提出了政府購(gòu)買強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)的建議，由保險(xiǎn)公司為受損養(yǎng)殖戶提供資金補(bǔ)償，從而保持財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性，放大財(cái)政資金的補(bǔ)償效益及提高財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)系統(tǒng)分析了重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺的可保性條件并優(yōu)化設(shè)計(jì)了重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)方案，為重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺的實(shí)施提供保障。

強(qiáng)制撲殺；重大動(dòng)物疫情； 保險(xiǎn)；公共服務(wù)；財(cái)政預(yù)算

1 當(dāng)前的強(qiáng)制撲殺政策與措施

我國(guó)現(xiàn)行重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺政策主要由國(guó)家立法、相關(guān)部委行政規(guī)章、各省地方法律規(guī)范和相關(guān)制度組成。《動(dòng)物防疫法》第八章第六十六條規(guī)定：“對(duì)在動(dòng)物疫病預(yù)防和控制、撲滅過(guò)程中強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物、銷毀的動(dòng)物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門制定?！痹摋l文是現(xiàn)行各項(xiàng)強(qiáng)制撲殺政策基本的法律依據(jù)。

2016年7月21日，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善動(dòng)物疫病防控支持政策的通知》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2016〕35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），決定從2017年開(kāi)始調(diào)整完善重大動(dòng)物疫病防控支持政策?！锻ㄖ芬?guī)定：“國(guó)家繼續(xù)對(duì)口蹄疫、高致病性禽流感和小反芻獸疫實(shí)施強(qiáng)制免疫和強(qiáng)制撲殺。在布病重疫區(qū)省份（一類地區(qū)）將布病納入強(qiáng)制免疫范圍，將布病、結(jié)核病強(qiáng)制撲殺的畜種范圍由奶牛擴(kuò)大到所有牛和羊。將馬鼻疽、馬傳貧納入強(qiáng)制撲殺范圍。包蟲(chóng)病重疫區(qū)省份將包蟲(chóng)病納入強(qiáng)制免疫和強(qiáng)制撲殺范圍?！薄锻ㄖ访鞔_，“建立撲殺補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。當(dāng)前，根據(jù)養(yǎng)殖成本和畜禽市場(chǎng)價(jià)格變化情況，適當(dāng)提高國(guó)家強(qiáng)制撲殺補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，豬維持800元/頭不變；奶牛為6 000元/頭、肉牛3 000元/頭、羊500元/只、禽15元/羽、馬12 000元/匹，其他畜禽撲殺補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可參照?qǐng)?zhí)行。中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)補(bǔ)助比例分別為40%、60%、80%。各地可根據(jù)畜禽大小、品種等因素細(xì)化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。”

根據(jù)《通知》及以往年度的相關(guān)政策，在實(shí)際操作中，各級(jí)政府的強(qiáng)制撲殺補(bǔ)償補(bǔ)貼一般都能達(dá)到80%，養(yǎng)殖戶自擔(dān)20%。政府補(bǔ)貼一般從防治重大動(dòng)物疫病預(yù)算中列支。以青島市為例，中央財(cái)政補(bǔ)助40%，剩余60%的補(bǔ)助資金由市與區(qū)市共同負(fù)擔(dān)，其中，青島市財(cái)政對(duì)平度、萊西市補(bǔ)助60%，對(duì)即墨、膠州市和黃島區(qū)補(bǔ)助50%，對(duì)其他區(qū)市之補(bǔ)助，其財(cái)政自行負(fù)擔(dān)。

2 存在的問(wèn)題

政府對(duì)強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物給予適當(dāng)補(bǔ)償，是推進(jìn)動(dòng)物重大疫情防治工作的重要舉措，是畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的重要保障。從2014—2016年公布的全國(guó)小反芻獸疫疫情情況看，2014年全國(guó)確診疫情48次，撲殺羊53 886只，推算政府補(bǔ)貼2 694.3萬(wàn)元。2015年全國(guó)確診疫情16起，撲殺羊3 801只，推算政府財(cái)政補(bǔ)貼資金190.05萬(wàn)元；2016年全國(guó)確診疫情8起，撲殺羊2 662只，推算政府財(cái)政補(bǔ)貼資金133.1萬(wàn)元；

強(qiáng)制撲殺補(bǔ)貼預(yù)算一般年初就已確定資金額度，如果沒(méi)有重大疫情發(fā)生，預(yù)算不能動(dòng)支，也不能調(diào)撥使用，這降低了預(yù)算使用效率。如果發(fā)生較大的疫情，實(shí)際補(bǔ)貼金額就有可能超預(yù)算，政府只能申請(qǐng)追加預(yù)算，或干脆降低補(bǔ)貼支出，這難以達(dá)到凈化要求，即存在著政府補(bǔ)貼“無(wú)災(zāi)不能用，有災(zāi)不夠用”的窘境。

3 政府購(gòu)買強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)的可行性

2013年7月31日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求推廣政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)。2015年8月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“新國(guó)十條”），提出“鼓勵(lì)政府通過(guò)多種形式購(gòu)買保險(xiǎn)服務(wù)，充分運(yùn)用市場(chǎng)化體制，降低公共服務(wù)成本”。政府通過(guò)購(gòu)買強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)，由保險(xiǎn)公司為受損養(yǎng)殖戶提供資金補(bǔ)償，是落實(shí)“新國(guó)十條”精神，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”改革目標(biāo)的有益探索。

3.1 有利于保持財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性

政府每年以固定的財(cái)政支出購(gòu)買強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)，將重大動(dòng)物疫情的公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，一旦發(fā)生重大動(dòng)物疫情需要進(jìn)行強(qiáng)制撲殺，補(bǔ)償資金由保險(xiǎn)公司支付，財(cái)政不需要再額外支出，這降低了財(cái)政支出的不可預(yù)見(jiàn)性，也避免了因預(yù)算不足而人為縮小撲殺范圍、減少撲殺數(shù)量的問(wèn)題，可有效保障重大動(dòng)物疫病防控工作的開(kāi)展。

3.2 有利于放大財(cái)政資金的補(bǔ)償效益

政府通過(guò)購(gòu)買保險(xiǎn)來(lái)提供公共服務(wù)，目的是充分利用保險(xiǎn)的“放大器”效應(yīng)，利用財(cái)政小資金撬動(dòng)社會(huì)大資金。假設(shè)政府強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)的費(fèi)率為1%，財(cái)政投入100萬(wàn)元，即可為養(yǎng)殖戶提供1億元的保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障，相當(dāng)于將財(cái)政資金的補(bǔ)償效益放大了100倍，整個(gè)地區(qū)的重大動(dòng)物疫病防控工作也得到了強(qiáng)有力的支撐。

3.3 有利于提高財(cái)政資金的使用效率

政府購(gòu)買保險(xiǎn)服務(wù)有利于節(jié)約服務(wù)成本，提高服務(wù)效率。一旦發(fā)生重大動(dòng)物疫情需要實(shí)施強(qiáng)制撲殺，保險(xiǎn)公司可以充分利用已有的人力資源、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)力量和管理經(jīng)驗(yàn)，迅速完成保險(xiǎn)理賠工作，將補(bǔ)償資金第一時(shí)間支付到養(yǎng)殖戶手上，幫助養(yǎng)殖戶盡快恢復(fù)生產(chǎn)。政府也因?yàn)闇p少了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制，降低了行政經(jīng)費(fèi)投入，節(jié)約了行政成本。

4 重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺的可保性

一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是否可保，需要滿足以下條件：（1）有大量同質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)存在；（2）損失的發(fā)生必須是意外的；（3）已經(jīng)發(fā)生的損失必須是確定的或可以測(cè)定的，即損失發(fā)生的原因、時(shí)間、地點(diǎn)和金額具有確定性（4）被保險(xiǎn)人的大多數(shù)不能同時(shí)遭受損失，否則保險(xiǎn)分擔(dān)損失的職能就會(huì)喪失；（5）保險(xiǎn)費(fèi)率必須合理，使被保險(xiǎn)人在經(jīng)濟(jì)上能承受。

重大動(dòng)物疫情的發(fā)生即滿足上述五個(gè)條件：一是我國(guó)各省市均有畜禽養(yǎng)殖業(yè)，都有可能暴發(fā)重大動(dòng)物疫情；二是一旦發(fā)生重大動(dòng)物疫情需要強(qiáng)制撲殺，撲殺的時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量都可以確定的；三是我國(guó)幅員遼闊，重大動(dòng)物疫情區(qū)域性暴發(fā)可能性大，蔓延全國(guó)的可能性較低。中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司在全國(guó)各個(gè)省市均開(kāi)辦了涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)有大型保險(xiǎn)企業(yè)，可將風(fēng)險(xiǎn)向全國(guó)分散，保證公司經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性；四是1%的保險(xiǎn)費(fèi)率在政府的可承受范圍內(nèi)，如果政府投入300萬(wàn)元購(gòu)買強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)，可獲得3億元的保險(xiǎn)保障，按照國(guó)家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以滿足37.5萬(wàn)頭生豬、5萬(wàn)頭奶牛、10萬(wàn)頭肉牛、60萬(wàn)只羊、2 000萬(wàn)羽家禽的撲殺需求，足以應(yīng)付一般的重大動(dòng)物疫情。

5 重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)方案設(shè)計(jì)

保險(xiǎn)方案應(yīng)以地方政府重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，從滿足政府實(shí)際需求角度設(shè)計(jì)。

保險(xiǎn)標(biāo)的：無(wú)傷殘、疾病，營(yíng)養(yǎng)良好，飼養(yǎng)管理正常，按免疫程序預(yù)防接種且有記錄的生豬、奶牛、肉牛、羊、家禽、馬。保險(xiǎn)責(zé)任：保險(xiǎn)標(biāo)的因縣級(jí)及其以上政府實(shí)施強(qiáng)制撲殺，保險(xiǎn)人按合同約定負(fù)責(zé)賠償。保險(xiǎn)期間：一年。保險(xiǎn)金額：生豬800元/頭，奶牛6 000元/頭，肉牛3 000元/頭，羊500元/只，禽15元/羽，馬12 000元/匹。保險(xiǎn)費(fèi)率：1%。

政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種新的制度安排和市場(chǎng)化的手段，是實(shí)現(xiàn)政府自身變革、有效回應(yīng)民眾需求的重要手段。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，購(gòu)買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。保險(xiǎn)天然具有社會(huì)管理功能，因此保險(xiǎn)服務(wù)將是政府購(gòu)買服務(wù)的重要組成部分。政府通過(guò)購(gòu)買重大動(dòng)物疫情強(qiáng)制撲殺保險(xiǎn)，可以穩(wěn)定的財(cái)政支出應(yīng)對(duì)不確定的公共風(fēng)險(xiǎn)，并可通過(guò)保險(xiǎn)的放大效應(yīng)大大提高財(cái)政資金的使用效益，打造重大動(dòng)物疫情防控的新模式。

[1]鄭朋樹(shù). 我國(guó)行政撲殺行為的行政法考量——以私權(quán)保護(hù)為視角[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2011，28（3）：7-10.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Real Practice on Purchasing Insurance for Compulsory Culling of Animals during Major Epidemic Outbreaks

Wang Chong1，Zhang Xiujuan2

（1. The People's Insurance Limited Company of China，Beijing 100031；2. China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

During outbreaks of animal diseases，compulsory culling of animals within a certain range is the international common practice. In this article，the existing policies of compulsory culling of animals during major epidemic outbreaks were sorted out. Aiming at the prominent problem that the budget costs of the subsidy program lack sufficient adaptability，specific recommendation was proposed，that is to say， under the scheme of compulsory culling insurance purchased by the government，insurance companies would provided fund compensation for farmers suffering loss，which would help to maintain stability of financial budget，amplify economic benefits and improve the fund utilizing efficiency. Meanwhile，insurable conditions were analyzed systematically and the insurance plan was designed and optimized. This study would provide guarantee for implementation of compulsory culling of major animal diseases.

compulsory culling；major animal epidemic outbreaks；insurance；public services；financial budget

D922.1

A

1005-944X（2017）04-0042-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.012