張煒

“十三五”時期，隨著國家和北京市各項重大改革任務(wù)和建設(shè)事項部署推進，北京市人口規(guī)模調(diào)控將面臨多元化調(diào)節(jié)、多層次控制的新常態(tài)，應(yīng)堅持目標(biāo)導(dǎo)向，強化戰(zhàn)略思維、空間思維和數(shù)據(jù)思維，進一步增強調(diào)控的方向感、平衡力和精準(zhǔn)性。

強化戰(zhàn)略思維，增強調(diào)控的方向感

目標(biāo)指引方向。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》從滿足國家發(fā)展的利益訴求及達(dá)成目的的全局高度，為京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃一個整體同向、時間跨至2030年的發(fā)展目標(biāo)——概括起來就是，要以有序疏解北京非首都功能、北京“大城市病”等突出問題得到緩解、首都核心功能更加優(yōu)化為軸線，率先推進區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)一體化、生態(tài)環(huán)境綠色化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動化，區(qū)域公共服務(wù)水平趨于均衡。尤其是到2020年，北京市常住人口力爭控制在2300萬人以內(nèi)，其中城六區(qū)常住人口爭取下降15%左右，備受關(guān)注。

以功能有序疏解為先導(dǎo)。對北京來說，須從根本上疏解過度集中且日益膨脹的非首都功能，否則，就堵不住人口的涌入和房價的上漲，也難免交通擁擠和資源環(huán)境的不堪重負(fù)。有序疏解北京非首都功能，對于推動京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要先導(dǎo)作用，為人口規(guī)模調(diào)控解決了“出”的問題。

與交通生態(tài)產(chǎn)業(yè)作伴隨。只有遵從“一盤棋”思想，以建設(shè)“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”為定位和載體，以“一核”“雙城”“三軸”“四區(qū)”“多節(jié)點”為骨架和鏈接，率先啟動并充分發(fā)揮區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)一體化、生態(tài)環(huán)境綠色化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動化的輻射和帶動作用，方能破解北京人口發(fā)展之困局。

和公共服務(wù)共建同行動。人口規(guī)模調(diào)控，從“出”的目的看，就是將不符合北京城市戰(zhàn)略定位的部分產(chǎn)業(yè)功能、行政功能和公共服務(wù)功能等，有序引導(dǎo)向周邊地區(qū)疏解，鼓勵人口到疏解地區(qū)居住，實現(xiàn)“職住合一”；就“留”的效果說，在承接功能轉(zhuǎn)移過程中，政府應(yīng)該通過市場經(jīng)濟途徑大力創(chuàng)造就業(yè)機會，同時應(yīng)力求為所有常住人口提供基本的社會福利，這是解決“留”的問題的兩大基本策略。從“出”到“留”中間是“流”，經(jīng)濟因素在其中起首要的決定作用，人口與經(jīng)濟能否有效或高效地集聚不是水到渠成的事，既離不開基本公共服務(wù)共建的粘合，更需要基本公共服務(wù)共享的融合。

強化空間思維，增強調(diào)控的平衡力

目標(biāo)聚焦問題。中心城區(qū)人口高密度集聚增長，是北京發(fā)展越來越“鬧心”的問題。因此，在推進首都功能向外疏解的同時，應(yīng)大力推進內(nèi)部功能重組，以降低中心城區(qū)人口密度為目標(biāo)核心和工作中心，重塑經(jīng)濟地理，重構(gòu)發(fā)展新局，就必須增強調(diào)控平衡區(qū)域發(fā)展的能力。

聚焦中心“治大病”。控制全市人口規(guī)?？偭俊⒔鉀Q北京“大城市病”，降低中心城區(qū)人口存量是基點也是重點。嚴(yán)控增量，主要是加強“人口調(diào)控”，其政策疊加的核心是為“功能疏解”爭取時間；疏解存量，主要是推動“功能疏解”，其項目推進的重點是為“人口調(diào)控”拓展空間；兩者在中心城區(qū)的交叉耦合，可為解決北京“大城市病”營造一個良好的時空環(huán)境。

引導(dǎo)城鄉(xiāng)“面對面”。在疏解中心城區(qū)功能和人口的強力驅(qū)動下，城和鄉(xiāng)都應(yīng)該認(rèn)真面對橫亙其間的結(jié)合部，轉(zhuǎn)變“背靠背”競爭發(fā)展思維，樹立“面對面”合作共贏理念，聚力破解土地行政分割和城鄉(xiāng)分治這一重點難點問題，為加快城鄉(xiāng)資源要素和人口流動破除隱形壁壘，推進區(qū)域均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)人口融合。

促成區(qū)域“手拉手”。在嚴(yán)控增量、疏解存量的政策管控下，把中心城區(qū)相對豐富的發(fā)展資源與新城相對較強的發(fā)展訴求對接起來，統(tǒng)籌推進城區(qū)之間協(xié)調(diào)互動發(fā)展，為中心城區(qū)功能和人口疏解建好承接地和聚留地，既現(xiàn)實又必要。

強化數(shù)據(jù)思維，增強調(diào)控的精準(zhǔn)性

目標(biāo)檢驗成效。到2020年，北京市常住人口能不能控制在2300萬人以內(nèi)，關(guān)鍵要看城六區(qū)常住人口能不能在2014年基礎(chǔ)上完成每年2至3個百分點的降幅。這關(guān)系總量分解和節(jié)奏調(diào)控兩個重要的執(zhí)行環(huán)節(jié)：總量分解，需要把它作為功能疏解的過程（時段）指標(biāo)，量化到區(qū)、明確到年；節(jié)奏調(diào)控，需要把它作為功能疏解的狀態(tài)（時點）指標(biāo)，責(zé)任到區(qū)、考評到年，其中需要綜合運用人口統(tǒng)計和人口登記這兩種計量方法。這就需要完善制度、拓寬視野，構(gòu)建以統(tǒng)計登記為支點、以空地結(jié)合為形態(tài)的人口動態(tài)監(jiān)測體系。

健全以時間為軸線的外來人口登記系統(tǒng)，補齊總量短板。隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，二元戶籍制度向居住證制度轉(zhuǎn)型成為城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變革的大趨勢，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，對城市常住外來人口進行統(tǒng)一服務(wù)管理，已成為人口管理制度變革的大邏輯。應(yīng)摒棄“暫住”思維、淡化“調(diào)控”觀念，本著居住時間長短一體、居住條件能寬則寬的理念，從時間上掌握量的變化，盡快補齊總量短板。

完善以空間為尺度的常住人口分析系統(tǒng)，追蹤區(qū)域變動?，F(xiàn)階段由于戶籍管理制度與屬地管理政策并存，戶籍、居住和就業(yè)這“三地”，仍是影響我國人口遷移流動的三大因素及支撐人口布局的三根立柱。其影響具體到地、歸結(jié)到人就是，在一個城市里尤其是超大城市，一個人有可能通常會在戶籍人口、常住人口、就業(yè)人口等概念中進行時空穿梭、轉(zhuǎn)換身份，從而又形成了陣容龐大的城市通勤人口，這就是北京人口空間生存的基本狀態(tài)。應(yīng)堅持動靜兼顧、量態(tài)并重，完善以空間為尺度的常住人口分析系統(tǒng)，追蹤區(qū)域變動。

構(gòu)建以地面為載體的實有人口監(jiān)測系統(tǒng)，把握趨勢變化。實有人口通常是指一定地理空間內(nèi)實際活動人口，主要包括實際居住人口和過境流量人口，在常用人口概念集合中，其內(nèi)涵最大也最全。大數(shù)據(jù)時代，實有人口不再是一個空泛的概念，而是基于地空數(shù)據(jù)鏈接并借助大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段去認(rèn)識人口問題的一種思維方式，可讓我們對區(qū)域人口時空變化特點和趨勢有更全面的視角、更精準(zhǔn)的判斷。在推進功能疏解進程中，引入實有人口這一概念，既可填補人口登記與人口統(tǒng)計在方法上存在的先天不足，也可彌補人口登記與人口統(tǒng)計在數(shù)量上存在的后天不一；其運用之要就是，空中發(fā)現(xiàn)、地面追蹤、引導(dǎo)疏解，不失為有序疏解非首都功能、調(diào)控北京市人口規(guī)模的時空“導(dǎo)航儀”。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會人口處）

責(zé)任編輯：沈 聰