摘 要 在設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后，在征集立法建議過(guò)程中暴露出了兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是立法建議征集有形式化的傾向，另一個(gè)是沒(méi)有相應(yīng)的完善的制度保障。因而，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立完善的立法建議征集處理程序以保證立法的民主性，同時(shí)注重對(duì)既有制度的借鑒和運(yùn)用。

關(guān)鍵詞 設(shè)區(qū)市 程序建設(shè) 民主立法

作者簡(jiǎn)介：趙飛虎，河南博同律師事務(wù)所，四級(jí)律師，研究方向：立法理論。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.072

一、設(shè)區(qū)市立法建議征詢現(xiàn)狀及問(wèn)題

新修訂的《立法法》規(guī)定各個(gè)設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)、歷史遺跡保護(hù)和城市管理三個(gè)方面獲得立法權(quán)。本文旨在通過(guò)對(duì)各個(gè)市立法建議征詢現(xiàn)狀進(jìn)行查閱和分析，以期找出問(wèn)題并提出自己的建議。

通過(guò)查詢一些設(shè)區(qū)的市的立法建議情況，我們可以發(fā)現(xiàn)以下一些特點(diǎn)：

第一，在獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市已經(jīng)進(jìn)行的立法中，絕大部分都通過(guò)網(wǎng)上公開(kāi)征集立法建議。同時(shí)在省級(jí)立法條例和設(shè)區(qū)的市新制定的立法條例中，大部分都有相關(guān)要求征集立法建議的條款。

第二，立法建議征詢時(shí)間比較短，有許多立法建議征詢時(shí)間往往只有十幾天。

第三，在征集意見(jiàn)的對(duì)象上，以向社會(huì)公開(kāi)征集為主，有少數(shù)的針對(duì)機(jī)關(guān)單位各團(tuán)體為征集對(duì)象的。

第四，從一些網(wǎng)站立法建議征詢條目的點(diǎn)擊率上看，其點(diǎn)擊率較少，有些有些甚至只有幾次的點(diǎn)擊。同時(shí)少數(shù)的市公開(kāi)的征詢到的立法建議的數(shù)量上來(lái)看，征集到的立法建議較少往往只有十幾條幾十條。

第五，對(duì)征集到的立法建議的處理公布的極少。在征詢立法建議的條目之外，很難再找到關(guān)于立法建議的處理的相關(guān)信息。同時(shí)以什么標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)什么形式（召開(kāi)專家研討會(huì)討論，對(duì)立法建議人的征詢等）對(duì)建議進(jìn)行怎么樣的處理并無(wú)相關(guān)的程序予以詳細(xì)說(shuō)明，且處理方式并未公開(kāi)。

由上，可以看出，征詢立法建議的做法在形式上具有普遍性，且通過(guò)相關(guān)的立法條例等確定下來(lái)。這說(shuō)明立法已經(jīng)具有這種公開(kāi)性思維，希望建立一種公眾的參與與表達(dá)渠道，從而有利于實(shí)現(xiàn)立法的民主性以及當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)立法的權(quán)威的認(rèn)同感。但是應(yīng)當(dāng)看出這僅僅是開(kāi)了一個(gè)頭，期間具體的操作方式還是有很大的問(wèn)題的。首先就是對(duì)立法建議的征集有形式化的取向。民眾對(duì)立法草案的理解思考以及提出相關(guān)建議的時(shí)間較短，很難在短時(shí)間內(nèi)最大限度的征詢到最全面的立法建議。同時(shí)征集意見(jiàn)的條目的點(diǎn)擊率低，從少有幾個(gè)市公開(kāi)的征集到意見(jiàn)的條數(shù)上看，征集到的意見(jiàn)也較少。這種形式化的趨勢(shì)一方面反映出政府不夠重視，未將時(shí)間延長(zhǎng)化，另一方面則反映了政府立法權(quán)僅限于三個(gè)方面的情況立法權(quán)限較窄。同時(shí)在立法初期多是關(guān)于立法條例的制定的建議征詢，這些征詢建議的立法項(xiàng)目還沒(méi)有在內(nèi)容和實(shí)質(zhì)上觸及相關(guān)方面的利益，涉及的利益分配和爭(zhēng)奪的內(nèi)容較少。因而就難以引起民眾的關(guān)注和熱情。

其次，我們應(yīng)該看到，這種征集意見(jiàn)的方式未能形成一個(gè)利益博弈的舞臺(tái)，即使今后有更多涉及民眾利益分配的立法要征詢意見(jiàn)，在沒(méi)有完善的制度的保障的情況下，這些意見(jiàn)的去向以及作用力很難被引起重視，因而也就很難將立法建議視為一種爭(zhēng)取自身利益，表達(dá)自己的立法意愿的渠道。因?yàn)闆](méi)有制度保障，根本無(wú)從知道自己的意見(jiàn)是否被重視，被討論，被采納。它對(duì)立法者產(chǎn)生了多大的什么樣的影響。當(dāng)這些操作都是立法者任意而為之的情況下，我們很難想象這種立法建議會(huì)取得什么樣的重大影響，從而也很難想象民眾會(huì)重視立法建議的作用。

二、立法建議的征詢需要合理程序的構(gòu)建

司法不是討價(jià)還價(jià)的平臺(tái)，立法可以是。然而我們的立法之中是缺乏對(duì)相關(guān)各方的利益的注重與協(xié)調(diào)的，更多的是政府相關(guān)部門或者強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的完全主導(dǎo)的立法。柴靜在紀(jì)錄片《穹頂之下》有關(guān)于石油行業(yè)環(huán)評(píng)制定標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)調(diào)查，國(guó)家石油環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)完全是由石化行業(yè)主導(dǎo)的，而中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院等環(huán)保部門竟然連投票權(quán)也沒(méi)有。在這種以斷供來(lái)威脅發(fā)改委、環(huán)保部并取得效果的情況下，很難想象與制定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的弱勢(shì)者能得到相應(yīng)的發(fā)言，表決權(quán)。這種立法只能增加民眾的抵制情緒，降低利益相關(guān)人對(duì)法律制定主體的信任感，從而降低法律的權(quán)威。因而我們需要改變這種態(tài)度，將立法作為一個(gè)討價(jià)還價(jià)的平臺(tái)。而立法建議無(wú)疑是這個(gè)舞臺(tái)上重要的一幕。下面將從立法者和建議提出者兩方面來(lái)談立法建議在立法中的重要作用，以及我們應(yīng)該持有的對(duì)待立法建議的態(tài)度。

從立法者的層面上來(lái)說(shuō)，（這里的立法者指設(shè)區(qū)的市立法中的法律起草單位一般是相關(guān)的管理局或者政府、人大的法制辦，政府常務(wù)或者全體會(huì)議，市級(jí)人大常委會(huì)及其全體會(huì)議。）“實(shí)現(xiàn)法治民主的關(guān)鍵是，讓立法這樣一種典型的公共事務(wù)的決定充分反映民意，并非把民意直接編制到執(zhí)法活動(dòng)之中，因?yàn)檫@樣做的結(jié)果只能是以局部的民意修改整體的民意?！?我們看到雖然立法時(shí)已經(jīng)在普遍征集立法建議，但是這樣還不夠。重要的是對(duì)待立法建議的態(tài)度。如果只是將其作為一種形式化的面子工程或者帶有應(yīng)付性的對(duì)待顯然是不能很好地發(fā)揮立法建議的作用。在現(xiàn)今我們的法律的權(quán)威面臨著各種挑戰(zhàn)的前提下，在立法上的開(kāi)放性和參與性無(wú)疑會(huì)使得法律的權(quán)威得到一定程度上的強(qiáng)化。政府在制定法律的過(guò)程中應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的強(qiáng)勢(shì)的姿態(tài)和無(wú)視民眾表達(dá)機(jī)制的態(tài)度，盡可能的將法律制定各利益相關(guān)方的訴求加以考慮，進(jìn)行協(xié)商謀求相互之間的理解與妥協(xié)。讓立法盡可能的調(diào)和、反映民意，這樣能使制定出來(lái)的法律是調(diào)動(dòng)各方的主體意識(shí)的結(jié)果。同時(shí)會(huì)使在這一領(lǐng)域制定的法律更加符合實(shí)際，得到各方的主動(dòng)維護(hù)，從而使得法律的權(quán)威得以增強(qiáng)。這一觀念的樹(shù)立和轉(zhuǎn)變無(wú)疑對(duì)于立法建議的進(jìn)一步的制度建設(shè)工作具有重要的意義。季衛(wèi)東在《通往法治的道路——社會(huì)的多元化與權(quán)威體系》一書中指出“現(xiàn)代國(guó)家的法治可以通過(guò)程序正義來(lái)消弭實(shí)質(zhì)性價(jià)值判斷的相異所引起的對(duì)抗，為決定提供各方的承認(rèn)的正當(dāng)性，可以通過(guò)權(quán)利的認(rèn)定和保障，來(lái)防止多數(shù)派對(duì)公民平等自由的傷害?！?在制度的建設(shè)中，無(wú)疑在立法中征集建議階段，對(duì)建議的處理與回復(fù)階段，建議的再征集階段等需要有一個(gè)明確合理的公正的程序來(lái)作出規(guī)定。這樣的程序的制定不但有利于改變政府在立法中完全的主導(dǎo)，對(duì)相關(guān)呼聲漠視的情況，也有利于民眾清楚自己的所擁有的合法的表達(dá)渠道。以此來(lái)消弭民眾對(duì)制定法的不信任感。因而一方面需要政府轉(zhuǎn)變態(tài)度，進(jìn)行相關(guān)的立法建議的制度建設(shè)；另一方面需要制定公開(kāi)透明的處理建議的程序，以此來(lái)對(duì)建議處理方作出程序上的規(guī)制。

對(duì)立法建議提出者來(lái)說(shuō)，在權(quán)利意識(shí)日漸覺(jué)醒的今天，隨著立法的深入進(jìn)行，越來(lái)越多的涉及的相關(guān)公民、法人、團(tuán)體等的利益時(shí)，這些利益相關(guān)人勢(shì)必要以各種手段和方式使立法者聽(tīng)到自己的聲音，而不是一味的服從。提出立法建議無(wú)疑是重要的一個(gè)渠道。而對(duì)于立法者來(lái)說(shuō)，與其讓相關(guān)人通過(guò)其他渠道來(lái)影響立法，倒不如利用立法建議這種公開(kāi)溫和的方式來(lái)作出處理。當(dāng)有一種渠道能夠反映并維護(hù)自己的利益時(shí)，民眾會(huì)充分利用此渠道，將利益表達(dá)。這樣便會(huì)防止民眾在利益受到較大損失以致成本無(wú)法接受時(shí)，采取簡(jiǎn)單直接的對(duì)抗方式。這一方式雖然有時(shí)會(huì)見(jiàn)效，但是風(fēng)險(xiǎn)往往是巨大的。因而民眾更樂(lè)于在不對(duì)抗的情況下謀求利益的表達(dá)和尊重，立一部自己的法。

三、 幾點(diǎn)基于實(shí)踐的思考

首先程序的建設(shè)應(yīng)當(dāng)被重視，“通俗地闡述程序的意義，就是在抓牌和打牌之前先把規(guī)矩說(shuō)清楚、定下來(lái)，只有這樣做，無(wú)論結(jié)果是贏是輸所有玩家都能認(rèn)可和接受。這層道理顯然絕大多數(shù)中國(guó)人都完全可以理解的?！?程序的建設(shè)對(duì)于立法建議的重要性上文已經(jīng)分析過(guò)。難題是如何構(gòu)架這一建議的采納處理程序。這需要在原有的大框架內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化。重點(diǎn)與核心是對(duì)建議的采納與否的理由的以及給建議提出者進(jìn)行相關(guān)論辯的平臺(tái)和最后作出決定的相關(guān)程序的構(gòu)建。這需要進(jìn)一步細(xì)致的構(gòu)建并在實(shí)踐中對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)。從而將程序作為一個(gè)公正的價(jià)值中立的第三者，促進(jìn)立法建議的處理的相關(guān)事務(wù)的發(fā)展。

其次，我們應(yīng)注意既有制度的探索和利用。如基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建立和專家咨詢制度的在部分設(shè)區(qū)的市的建立。我們可以注意到二者是立法建議的傳達(dá)者，同時(shí)還扮演著立法建議的提出者的角色。從現(xiàn)有的立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，我們可以看到其多為基層有實(shí)力的企事業(yè)單位和區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府，基層立法聯(lián)系點(diǎn)更加貼近基層，能更好的反映處于社會(huì)最基層地位的民眾的建議。同時(shí)當(dāng)立法和立法建議聯(lián)系點(diǎn)所支持的利益以及進(jìn)行管理所面臨的問(wèn)題相關(guān)時(shí)，他們也是立法建議的強(qiáng)力提倡者和維護(hù)者；而專家咨詢制度中建立的專家咨詢團(tuán)體組成人員多為當(dāng)?shù)馗咝５姆上嚓P(guān)教師和各單位與法律相關(guān)的人才。他們?cè)谝欢ǔ潭壬洗砹怂谠O(shè)區(qū)市的法學(xué)研究的水平，這些具有專業(yè)知識(shí)的人才無(wú)疑在立法中具有舉足輕重的地位。他們能夠從專業(yè)的角度對(duì)立法建議的處理作出自己的判斷和說(shuō)明，從而影響立法建議的采納。對(duì)于立法者而言，專家咨詢團(tuán)體是依靠力量同時(shí)也是制約力量。為了保證立法的可接受性和專業(yè)性，這些法學(xué)相關(guān)專家的建議無(wú)疑具有重要的參考價(jià)值。同時(shí)由于專家在立法中所處的利益之外的超然地位，從而保證其能從專業(yè)的角度做出公正客觀的見(jiàn)解，促進(jìn)立法的可接受性、可行性、合理性。同時(shí)對(duì)于政府關(guān)于其他主體相關(guān)的立法建議的處理，專家咨詢制度的建立無(wú)疑具有重大意義。他們可以對(duì)主要的爭(zhēng)議點(diǎn)進(jìn)行歸納，并在決策的過(guò)程之中對(duì)相關(guān)立法建議進(jìn)行詳細(xì)的法律論證，如果能將這些論證形成系統(tǒng)的公開(kāi)的可查詢的文字，無(wú)疑，無(wú)論對(duì)于政府對(duì)立法建議處理的可接受性，以及相關(guān)建議提出者對(duì)法律的可接受性都具有很強(qiáng)的說(shuō)服力。

當(dāng)然制度的建設(shè)不是簡(jiǎn)單的憑借一些理論上的謀劃就能完美的應(yīng)對(duì)社會(huì)需要的。這需要我們的實(shí)踐，在各個(gè)設(shè)區(qū)市立法進(jìn)程之中，必然會(huì)探尋更好的具有適應(yīng)性的合理的制度。同時(shí)這還需要我們不斷的實(shí)踐不斷的反思，對(duì)于立法建議在設(shè)區(qū)市立法之中的作用我們需要有一個(gè)客觀認(rèn)真的認(rèn)識(shí)，從而促進(jìn)立法的權(quán)威以及可接受性，促進(jìn)設(shè)區(qū)市立法朝向程序更加公開(kāi)合理透明，內(nèi)容更加符合實(shí)際，朝向更加維護(hù)廣大人民群體的利益的方向發(fā)展。

注釋：

季衛(wèi)東.通往法治的道路：社會(huì)多元化與權(quán)威體系.法律出版社.2014.8，9，228.