陳亞軍

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不可忽視特色小城鎮(zhèn)的建設，小城鎮(zhèn)承載著大家的夢想與希望，激發(fā)小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力，既要分類施策、突出特色，又要創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、完善功能、提升質(zhì)量，還要做到綠色引領、主體多元、城鄉(xiāng)聯(lián)動，并在體制機制方面大膽創(chuàng)新，釋放小城鎮(zhèn)的內(nèi)生動力。

“小城鎮(zhèn)，大夢想”是一個很溫馨的話題。

改革開放以來，特別是上世紀80年代末到90年代初曾經(jīng)提出過“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，今天重新倡導這樣一個話題，我們還要做一些理性的思考和探索。為什么現(xiàn)在說小城鎮(zhèn)是大夢想，承載著大家美好的期望？我們在談論這個問題的時候，可能更多是基于對大城市病的厭煩。同時我們對小城市病或小城鎮(zhèn)病問題也應作理性的思考，如果在發(fā)展小城鎮(zhèn)這個問題上處理不好，帶來的問題可能會更大。

因此，討論特色小城鎮(zhèn)化的發(fā)展，離不開當前推進新型城鎮(zhèn)化的大背景。“特色小城鎮(zhèn)建設與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”這個話題包括兩個方面的問題，第一個是特色小鎮(zhèn)的發(fā)展在城鎮(zhèn)化的過程中處于一個什么樣的定位;第二個是我們小城鎮(zhèn)發(fā)展的方向在哪里。

推進新型城鎮(zhèn)化的四大“戰(zhàn)略任務”

2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，這個規(guī)劃應該來說是在對以往30多年走過的城鎮(zhèn)化路徑的反思基礎上提出的新型道路轉(zhuǎn)型，明確了未來一段時間我們新型城鎮(zhèn)化的道路，也就是我們說的5句話、20個字——“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》還提出了四大戰(zhàn)略任務，其中首要的任務是“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步解決長期進城的農(nóng)民落戶問題”，這個目標就是要解決我們現(xiàn)在面臨的兩億多的農(nóng)民不能融入城市，或者說是到“十三五”末的時候有3億左右的農(nóng)民不能在城市真正落戶和融合的問題，這是一個首要的任務。這不僅關系到經(jīng)濟的發(fā)展，更關系到社會的穩(wěn)定。

因此，我們說要兩條路徑同步推進。一是加快推進戶籍制度改革，到2020年努力實現(xiàn)非戶籍人口在城市落戶。二是加快推進基本公共服務均等化，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。

第二個戰(zhàn)略任務是“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”，這是為了解決未來10億左右城鎮(zhèn)人口的布局問題。那么這10億人在哪兒分布？戰(zhàn)略路徑是以城市群為主體形態(tài)來推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這就可以找到小城鎮(zhèn)的定位。

路徑 建設小城鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，必須明確重點和路徑，政府引導，以企業(yè)為主體，進行市場化運作。

第三個戰(zhàn)略任務是“提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，建設和諧宜居城市。戰(zhàn)略舉措是增強城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)、基礎設施、公共服務和資源環(huán)境對人口的承載能力”。

第四個戰(zhàn)略任務是“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，讓廣大農(nóng)民平等分享現(xiàn)代化成果”，就是推動城鄉(xiāng)要素的自由流動，平等交換和公共資源的均衡配置。

與這四個戰(zhàn)略任務相配套提出了五大改革舉措，即人口、土地、資金、住房、生態(tài)環(huán)境的制度保障。

自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》印發(fā)以來，各部門、各地方其實都圍繞四大戰(zhàn)略任務在推進城鎮(zhèn)化的工作。從目前來看，也取得了一系列的成效。首先，農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的政策在不斷完善，中央層面已經(jīng)出臺了一系列的改革政策文件，包括戶籍制度改革意見、居住證暫行條例、1億非戶籍人口在城市落戶方案，以及人地掛鉤政策、人錢掛鉤政策等等。其次，中小城市和城市群建設在有序推進，現(xiàn)在中央在倡導公共資源和基礎設施向小城市傾斜，這個方面進展比較快;就城市群而言，中央層面已經(jīng)出臺了長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群、哈長城市群規(guī)劃，未來很快還會出臺中原城市群規(guī)劃和北部灣規(guī)劃。再次，新型城市的建設也在加快推進，特別是創(chuàng)新城市、智慧城市、人文城市、綠色城市等等，一系列新的城市形態(tài)正在快速形成，同時城市的棚戶區(qū)改造、城市基礎設施的短板的跟進也都在快速推進。另外，為了突破制度和政策的難點，形成共識，已經(jīng)分兩批實施了“135+2”（江蘇、安徽兩省和135個城市）國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，已經(jīng)形成了一系列可復制的經(jīng)驗。

政府引導、企業(yè)主體、市場化運作

在推進新型城鎮(zhèn)化的工作中，目前面臨的問題有以下幾個方面。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后，與預期的想法和目標相比還存在一定的差距。主要的原因有兩個方面，一是地方政府積極性不高，因為市民化無論是落戶還是基本公共服務提供，都涉及到城市政府的財力支出問題，中央層面出臺人錢掛鉤政策的目的也是為了提高地方政府的積極性;二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性不高，涉及到農(nóng)村“三權”問題，盡管中央文件中已經(jīng)明確了要維護進城落戶農(nóng)民的“三權”權益，但是農(nóng)民還存在著擔憂，同時他們也擔心落戶后不能與城市居民“同城同待遇”，因此我們說下一步還是要繼續(xù)解決這個問題。

第二，城市建設和城鎮(zhèn)體系也存在短板。對城市建設來說，還存在著很多短板，主要是三個方面：基礎設施、公共服務和生態(tài)環(huán)境，這三塊短板還比較明顯。對城鎮(zhèn)體系來說，我國中小城市偏少，中國現(xiàn)在有660個城市，無論跟日本、美國，還是其他發(fā)達國家相比，數(shù)量都是偏少的，日本有791個城市，美國有一萬多個城市。據(jù)我們測算，人口20萬以下的小城市，在城市體系中占比也就18%左右，這與寶塔型的結(jié)構體系是完全不一致的。

第三，對新農(nóng)村建設的輻射帶動作用不夠強。因此我們對小城鎮(zhèn)的討論，要從城鎮(zhèn)體系的角度來看待這個問題。

針對這些問題，2016年2月，國務院印發(fā)《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，提出了36條實實在在的舉措。其中有四個方面非常關鍵：一是要抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，二是要抓好中小城市的培育和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展問題，三是要抓好城市功能的提升，四是抓好體制機制創(chuàng)新保障。

對小城鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)這個事情的看待，還是要放在新型城鎮(zhèn)化的大背景下進行理性思考，找準了定位和方向，明確了重點和路徑，無論是對于補齊城鎮(zhèn)體系的短板，對于推動供給側(cè)結(jié)構性改革，對于發(fā)展新動能的培育，還是輻射帶動新農(nóng)村建設，都具有十分重大的意義。

現(xiàn)在各地在推的特色鎮(zhèn)建設，其實包括了兩種概念和形態(tài)：一個是特色小鎮(zhèn)的概念，浙江提出并正在實踐的，大家也都在學習的，其實是非鎮(zhèn)非區(qū)的概念，更多的是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺;另外一種就是更多地方在做的，其實還是特色小城鎮(zhèn)的概念，但它是有行政區(qū)單元的，具有鮮明的產(chǎn)業(yè)特色，并且有一定的人口經(jīng)濟規(guī)模。浙江大家看得比較多，云棲小鎮(zhèn)已經(jīng)做得很大了，大家都在學習和交流，它更多的就是用一種新的理念、新的方式和新的途徑，用不同于以往的模式打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺。

其他地方包括江蘇、廣東、貴州等等，其實更多的是一種建制鎮(zhèn)形態(tài)下的概念，也在做特色和產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在全國已經(jīng)有11個省對特色小鎮(zhèn)提出了指導意見，在推進這件事情，因此在這樣的情況下，還是需要首先理清特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的區(qū)別。

為了規(guī)范和指導各地方對特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展，我們最近也出臺了一個指導意見，出臺指導意見的目的，主要是為了明確建設特色小城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的原則、方向和重點，特別是要避免一哄而上、遍地開花，如果這個問題把握不好，今后對水土資源的浪費、對生態(tài)環(huán)境的破壞帶來的治理肯定會更加困難，因為它畢竟有量多面廣的特點。

第一，在推進特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的過程中，一定要遵循創(chuàng)新的原則，也就是說要創(chuàng)新我們的思路、創(chuàng)新我們的方法、創(chuàng)新我們的機制，不要去走老路，要著眼于供給側(cè)的改革，著眼于培育供給側(cè)的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，從這種思路出發(fā)來謀劃小城鎮(zhèn)和小鎮(zhèn)的發(fā)展。

第二，要因地制宜，堅決不能照搬照抄，各地方的條件都不一樣，浙江提出特色小鎮(zhèn)的概念，是基于浙江自己獨到的優(yōu)勢，可以看浙江的發(fā)展歷程，它其實是以塊狀經(jīng)濟為主，提出產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的概念，它不同于其他地方的做法，這個基礎產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)特別明顯，浙江的民營資本很豐厚，浙江本來就敢于冒險，創(chuàng)新的思路也比較多，因此它有它的優(yōu)勢，其他地方是不是具備這樣一種優(yōu)勢，就要從各地方的實際出發(fā)，不能東施效顰。

動力 釋放小城鎮(zhèn)內(nèi)生動力最關鍵的是要靠體制機制來創(chuàng)新，只有這樣才能激發(fā)出小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。

第三，產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，無論是特色小鎮(zhèn)還是特色小城鎮(zhèn)，無論是東部還是西部，都需要共同遵循一個原則，即千萬不能離開了產(chǎn)業(yè)去搞特色小城鎮(zhèn)建設。否則如果我們?nèi)ジ愦蟛鸫蠼ā⒏惴康禺a(chǎn)開發(fā)，就很容易出現(xiàn)空鎮(zhèn)、鬼鎮(zhèn)這種現(xiàn)象。

第四，要堅持以人為本，無論是小城鎮(zhèn)也好、小鎮(zhèn)也好，承擔的使命是一樣的。以人為核心，統(tǒng)籌空間，完善公共服務和基礎設施，使人民群眾有更好的獲得感，這是我們真正的目的。

最后，也是最主要的，要靠市場主導。在小城鎮(zhèn)建設過程中，政府不能大包大攬，一定要發(fā)揮企業(yè)和市場主體的作用。政府引導、企業(yè)主體、市場化運作，這是非常重要的原則，也是浙江省最為認同的三句話。

小城鎮(zhèn)建設不能“一刀切”

在以上“五項原則”的基礎上，有九項任務需要落實。

第一，分類施策。對中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不能搞一刀切，各地方的條件都不一樣，總體上來說，這也是城鎮(zhèn)化規(guī)劃里明確規(guī)定的，分成三類。一類是對大城市周邊的一些重點鎮(zhèn)，這個需要按照城市功能配套的原則，按照衛(wèi)星城的方向去打造，這也是今后小城鎮(zhèn)發(fā)展最有潛力和最有活力的區(qū)塊。第二類是具有特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，要按照專業(yè)化的方向去打造，培育成為專業(yè)特色的魅力鎮(zhèn)。第三類是遠離中心城市的小城鎮(zhèn)，這一類量大面廣，應該按照綜合性的小鎮(zhèn)去打造，也就是說讓它們成為連接城鄉(xiāng)服務農(nóng)村的節(jié)點，完善它們的基礎設施和公共服務建設。

對這三種類型的小城鎮(zhèn)，要在分類施策的同時，兼顧兩個重點。一是浙江推行的特色小鎮(zhèn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部和大城市的郊區(qū)，可以探索、創(chuàng)新、借鑒這類特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗，但是對廣大中西部地區(qū)來說，要學習的不僅僅是它的形態(tài)，更要學習它的創(chuàng)新精神。二是特大鎮(zhèn)，因為它肯定是承載今后農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化的重要載體，特別是東部地區(qū)十萬人以上的特大鎮(zhèn)，中西部地區(qū)三萬人以上的專業(yè)鎮(zhèn)。三至十萬人的鎮(zhèn)，以及五萬人左右的鎮(zhèn)，肯定是今后政策努力的一個方向和重點，因此對小城鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)發(fā)展來說，要采取“3+2”，即三種類型、兩種重點的方式加以推進。

第二，突出特色，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺。也就是說要立足于產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)。產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的生命力，特色又是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力，因此無論是小城鎮(zhèn)還是特色鎮(zhèn)，都要加快發(fā)掘它的主導產(chǎn)業(yè)。要按照區(qū)位的優(yōu)勢，按照資源的稟賦來培育最有基礎、最具潛力、最有成長性的主導產(chǎn)業(yè)，圍繞主導產(chǎn)業(yè)來延伸產(chǎn)業(yè)鏈，來促進產(chǎn)業(yè)的跨界融合發(fā)展，這也是一個趨向，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來增加就業(yè)崗位、集聚人口。

第三，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，培育城鎮(zhèn)發(fā)展新動能。小城鎮(zhèn)也好，特色小鎮(zhèn)也好，優(yōu)勢就是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的進入成本低、門檻低，相對來說體制機制的束縛比大城市少，生態(tài)環(huán)境好，因此要利用這樣的優(yōu)勢打造雙創(chuàng)的平臺，特別是大城市周邊的小城鎮(zhèn)，完全有可能通過思路的創(chuàng)新集聚高端的生產(chǎn)要素，像浙江一樣，像云棲小鎮(zhèn)一樣，形成一個很好的發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

第四，完善功能。為什么在歐洲、在美國，很多企業(yè)的總部都在小鎮(zhèn)？關鍵是基礎設施和公共服務比較好，特別是交通基礎設施非常好，物流成本和大城市差不多，這是促進企業(yè)向小城鎮(zhèn)去布局的重點。小城鎮(zhèn)要完善它的基礎設施，包括水電路氣，這是很重要的一個方面，特別是交通網(wǎng)和信息網(wǎng)，信息網(wǎng)是時代的要求，另外就是交通基礎設施，特別是大城市周邊的小城鎮(zhèn)，它完全可以通過軌道交通快捷地跟大城市連接起來。

第五，提升質(zhì)量。人口向小城鎮(zhèn)集聚，要解決就地就近城鎮(zhèn)化的問題，公共服務特別是教育和醫(yī)療資源的配置是非常重要的事情。為什么說現(xiàn)在農(nóng)民工落戶面臨著錯位呢？就是想落的落不了，不想落的讓你落，其實小城市、中小城市、小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工落戶沒有多大的吸引力，關鍵是公共服務跟不上，如果大城市和中小城市在教育資源、醫(yī)療資源配置方面的差距能夠縮小，我覺得對人口的吸引力肯定能夠大大增加。因此從政策趨向來說，今后要推動公共資源配置與行政等級配置的轉(zhuǎn)變，這是一個方面。另外一方面，對鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)要按同等城市的標準配置公共服務，因為這在國外都不是一個特別小的城市，但是我國還是按照行政等級劃分，這就需要公共資源的配置能夠跟得上。

第六，綠色引領。建設美麗宜居新城鎮(zhèn)，要樹立總書記倡導的綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，這是“十三五”期間的一個重點，應該通過倒逼溯源的機制全面改善環(huán)境質(zhì)量，同時保護好文化的傳承脈絡?？吹靡娚?，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁。應該首先在小城鎮(zhèn)實現(xiàn)。

第七，主體多元。發(fā)揮好社會力量的作用，特別是要處理好政府、社會、市場這三大主體同心協(xié)力的問題。城市、城鎮(zhèn)的具體建設、運營等職能可以賦予企業(yè)，讓企業(yè)擔當起來，政府則更多地承擔監(jiān)管和服務的職能。

第八，城鄉(xiāng)聯(lián)動。拓寬要素配置的新通道，輻射帶動新農(nóng)村，更多的是要靠市場化機制。市場化機制里面要素流動和配置非常關鍵，因此要通過在大城市郊區(qū)推動資本下鄉(xiāng)的做法，讓市民農(nóng)莊也在城市郊區(qū)先試點，然后把這個通道打破，這是根本性的環(huán)節(jié)。新農(nóng)村建設特別是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，它需要平臺和載體，載體在哪兒？就在我們這個小城鎮(zhèn)，因此我們說要把這個平臺搭建好。

第九，創(chuàng)新體制機制。這是根本的，因為釋放小城鎮(zhèn)內(nèi)生動力最關鍵的是要靠體制機制來創(chuàng)新，包括人口管理、土地管理、投融資機制、行政管理體制等，這些方面的重點體制的創(chuàng)新要加緊跟上，這樣才能夠激發(fā)出小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。