●劉元賀

地方人大預算草案初審權探析
——以協(xié)商民主為視角

●劉元賀

創(chuàng)造共識而非制衡，是我國人大預算監(jiān)督制度的價值遵循。顯然，依靠西方的權力制衡理論，人大預算監(jiān)督的制度變遷難以被全面認識。協(xié)商民主，由于以共識形成為歸宿且被中西學界持續(xù)關注，因而成為人大預算監(jiān)督制度的分析框架。就人大預算監(jiān)督實踐而言，協(xié)商主要發(fā)生在預算草案初審環(huán)節(jié)，故預算草案初審權理應成為研究重點。依據協(xié)商民主分析框架對地方人大預算草案初審權進行分析可發(fā)現：它是一項被忽視卻悄然成長的權力。

人大預算草案初審權 協(xié)商民主 預算法

一、引言

推進國家治理體系和治理能力現代化，是中國特色社會主義政治發(fā)展的必然之路。在現代治理體系中，公共預算不僅是重要的經濟政策工具，更是公民權利表達的重要依托。構建現代意義上的公共預算體系，是上個世紀末期以來國家公共預算改革的目標所指。沿著集中統(tǒng)一與預算監(jiān)督兩條路徑向預算國家推進，是我國現代公共預算體系構建的基本路線圖。就預算監(jiān)督而言，強化立法機關預算監(jiān)督，不僅是國際社會的普遍做法，也是完善我國人大制度的內在要求。

強化人大預算監(jiān)督制度，需要在客觀評價制度實踐的基礎上充分利用本土資源。不可否認，與推進國家治理體系的要求相比，人大預算監(jiān)督制度依然存在若干問題，但是，制度成長卻是不爭的事實，多數地方人大在預算監(jiān)督方面取得了諸多本土創(chuàng)新，如提前介入預算編制、民主懇談會、初審權強化等?，F在的問題是，由于長期以來本土分析框架的缺失，我們在依靠西方理論分析人大預算監(jiān)督制度成長時往往忽視了制度的本土性，缺乏對它們的關注，從而不能對人大預算監(jiān)督制度成長進行全面而客觀的評價。另外，對這些本土制度的忽視，也導致我們難以充分挖掘本土資源，在一定程度上制約了人大預算監(jiān)督制度的成長。

所以，隨著研究的深入，我們遇到的最大困境不是人大預算監(jiān)督權的乏力，而是本土分析框架的缺失。這種框架的構建，需要對我國人大預算監(jiān)督制度的價值取向有著清醒的認識。為此，本文首先分析了我國人大預算監(jiān)督制度所內含的價值理念，認為尋求共識是我國人大預算監(jiān)督的價值遵循；在現有的理論體系中，協(xié)商民主可以提供分析框架；依據這種框架，本文分析了地方人大預算草案初審權的成長情況，認為它是一項被學界忽視卻又在不斷強化的權力。

二、創(chuàng)造共識：中國預算監(jiān)督制度的價值遵循

從一般意義上講，宏觀層面的制度設計理念塑造了立法機構預算監(jiān)督制度的價值遵循。然而，現實生活中，我們在分析立法機關預算監(jiān)督制度時，卻往往注重制度表象而忽視了其內在理念。從表面上看，人大預算監(jiān)督制度與西方議會的預算監(jiān)督制度在設計方面具有諸多相似之處：行政機關編制預算并向立法機關報告、立法機關審批等。正因如此，我們在分析我國人大預算監(jiān)督制度時往往陷入西方理論的窠臼而難以全面認識其實踐。因此，拋開制度表象，深入分析其內在理念，是我們正確認識不同政治體制下立法機關預算監(jiān)督制度效能的基本前提。

共識與制衡，分別構成了中西方政治體制設計的基本價值理念。社會主義制度與資本主義制度，構成了中西政治體制差異的顯性制度。分析兩種制度內含的理念就會發(fā)現：基本價值理念的區(qū)分更重要。雖然兩種制度都宣稱“主權在民”的理念，但是前者強調的是人民主權，而后者則是一種形而上的天賦人權理論。對于人民主權理念，馬克思指出“在民主制中，國家制度本身只表現為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定……在這里，國家制度不僅自在地，不僅就其本質來說，而且就其存在、就其現實性來說，也在不斷地被引回到自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民，并被設定為人民自己的作品。國家制度在這里表現出它的本來面目，即人的自由產物。”那么，如何實現人民主權，如何讓分散的民意集中而形成普遍的共識？這需要一定的原則組織國家政權，該原則就是民主集中制，即“在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主”。通過民主集中制，分散的民意由公民或其代言人經過廣泛的協(xié)商或選舉形成新共識；在共識執(zhí)行過程中，信息渠道同時搜集各方面意見完善共識。因此，民主集中制，本身就是一個共識形成的過程。也正因如此，有的學者將中國的權力體制稱之為“共識型”體制。對于后者——天賦人權理念，依據洛克的觀點，生命、自由、財產是不可分離的自然權利。為了捍衛(wèi)這些不可分離的自然權利，洛克提出了構成現代西方政治體制理論基礎的分權學說，孟德斯鳩發(fā)展了這一學說，提出了立法、行政、司法三權分立與相互制衡。在三權分立理論中，制衡是核心理念，“只有權力未被濫用時，政治寬和的國家里才有政治自由。然而，自古以來的經驗表明，一切擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限絕不罷休……為了防止濫用權力，必須通過事物的安排，以權力制止權力?！弊鳛榉謾嘀坪獾牡湫?，美國的政治體制不僅存在著橫向的三權之間的相互制衡，而且，在聯(lián)邦政府與州政府之間也存在著縱向間的制衡關系。至于說何種理念較為先進，需要綜合各國的政治實際具體分析，但是當前發(fā)展的態(tài)勢是共識理念的影響不斷拓展，比如西方正在興起的新合作主義。

作為一國的次級制度，立法機關預算監(jiān)督制度，不可避免地要符合該國政治體制的基本價值理念。因此，共識，就構成了我國人大預算監(jiān)督制度的價值遵循；相反，制衡，則是西方議會預算監(jiān)督的價值理念。理論上來說，中國人大預算監(jiān)督的價值目標并不是制約或者制衡行政機關，而是為了保障公共預算的合理化，進而確保公民的基本權利得到切實保證。而這個目的與行政機關的價值訴求具有內在一致性，因為作為人大執(zhí)行機構，行政機關保證公共預算的科學編制、合理使用也是其擴充合法性資源的重要途徑?？紤]到黨在我國政治體制中的特殊領導地位，我們就會更加理解二者之間合作者的角色定位。黨通過黨組加強對人大、政府等國家機構的領導。無論人大還是政府，都必須貫穿黨的方針、路線，這是堅持黨的領導的基本原則。從公共預算的角度而言，預算編制、預算執(zhí)行、預算調整基本上都是黨的方針、政策的具體落實，如此以來，確保預算編制合理、預算執(zhí)行順利進行也就構成人大與政府合作的重要內容。因此，在我國，人大與行政機關之間的角色定位是“合作者”。形成合作，必須有共識這一基本前提的存在。尋求共識，自然就成為了我國人大預算監(jiān)督的基本理念，無論是政府預算的改革、“審計風暴”、還是人大預算監(jiān)督的提前介入以及初審，基本上都是為了尋求預算監(jiān)督中的共識。在西方，議會預算監(jiān)督制度的首要目的是制衡，特別在附著政黨利益時更是如此。西方現代民主的開端，是伴隨著議會與國王爭奪財政權開始的。最后，議會通過獲取財政權形成對國王的制約，開啟了現代西方立法機關預算監(jiān)督制度的基本模式。在隨后的發(fā)展歷程中，爭奪錢袋子的權力，一直是立法機關與行政機關權力斗爭的焦點，威爾達夫斯基在分析美國公共預算史時指出，預算過程（budgeting）其實是一個爭奪權力的過程。事實上，在現代政黨政治背景下，立法機關的預算監(jiān)督淪為了政黨之間相互競爭、相互制衡的工具，以美國為例，“當總統(tǒng)所屬黨派在國會參眾兩院中占據多數時，預算還能勉強過關，但是當控制國會的政黨與總統(tǒng)分屬不同黨派時，圍繞支出和赤字斗爭達到白熱化，甚至導致聯(lián)邦政府數次關門”。

三、協(xié)商民主：人大預算草案初審權的一個解釋框架

制度價值取向的不同，決定了我們分析中國人大預算監(jiān)督制度不能簡單地套用西方基于制衡理念而形成的預算監(jiān)督理論，否則，難以準確講述“中國故事”，更不用說解讀。不過，隨著中國卷入全球化進程，講述中國故事“自說自話”的時代也已成為歷史，與全球對話成為趨勢。那么，有沒有一個理論框架既能詮釋人大預算監(jiān)督制度，又能成為全球對話的理論工具？答案是肯定的，這個理論工具就是協(xié)商民主（deliberative democracy）。

（一）協(xié)商民主理論

在諸多理論思潮中，如果選擇一種或者幾種可以被中西方學術界持續(xù)關注的理論，協(xié)商民主應為一個。在批評西方選舉民主缺陷的基礎上，一些西方學者早在上世紀80年代就開啟了協(xié)商民主理論研究的熱潮，哈貝馬斯、羅爾斯、吉登斯、米勒等學者無不對該理論的發(fā)展做出了巨大貢獻。雖然他們關注的焦點各異，但基本上認可了這樣一種觀點：通過平等且廣泛的討論、爭辯而形成公共政策，如哈貝馬斯認為“人民主權不再集中于一個集體之中，不再集中于聯(lián)合起來的公民的有形的在場，或者他們的聚集起來的代表，而是實現于具有理性結構的協(xié)商和決策之中”，喬舒亞·科恩認為“協(xié)商民主意味著一種事務受其成員的公共協(xié)商支配的共同體”，等等。西方民主理論的這種轉型，與其說是一種理論創(chuàng)新，倒不如說是對古典“主權在民”理論的復歸，“協(xié)商民主或者說通過自由而平等的公民之間的協(xié)商來進行集體決策的觀念絕非是一種創(chuàng)新，而是一種復興，這種理念與實踐幾乎和民主的概念本身一樣久遠，都來自公元前五世紀的雅典”。從理論主張上來看，協(xié)商民主更加注重公民的政治參與，更加重視普通公民的民主權利，因此，一些學者將其視為向“社會主義”靠攏?；蛟S是由于這一點，我國理論界乃至實務界對協(xié)商民主理論比較推崇，林尚立、楊光斌、陳家剛等知名學者對該理論在國內的發(fā)展做出了重要貢獻。其實，我國協(xié)商民主理論的實踐可以追溯至抗日戰(zhàn)爭時期抗日根據地的“三三制”原則。1949年，人民政協(xié)的建立，開啟了中國特色社會主義協(xié)商民主的實踐，并不斷推動深化其發(fā)展，十八屆三中全會《決定》強調“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。

（二）協(xié)商民主歸宿

對于協(xié)商民主而言，形成共識是其歸宿。協(xié)商民主之所以能稱之為民主，很大程度上是由于參與者的利益通過協(xié)商程序將會得到基本滿足。在資源稀缺以及利益多元化的情況下，利益的滿足，有賴于協(xié)商過程中的討價還價以及說服。通過討論、協(xié)商，參與者的觀念或多或少會發(fā)生變化，不斷趨于一致性，進而很有可能在某些問題上達成一致，“討論將會增強社會在應該做什么或什么是正確的問題上達成一致意見”，“協(xié)商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民，通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好，根據條件修正自己的理由，實現偏好轉換，批判性地審視各種政策建議，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性”。因此，協(xié)商民主是形成共識的民主，這與競爭性民主關注權力制衡有著明顯不同。正因協(xié)商民主對共識的孜孜以求，它才能講好中國人大預算監(jiān)督的故事。在我國人大預算監(jiān)督體系中，協(xié)商與投票并舉，但是從實際來看，協(xié)商更具實質意義，無論是初審過程中的協(xié)商還是人大會議期間的小組討論；相反，受制于整體審批制的影響，投票往往流于形式。因此，應用協(xié)商民主理論分析人大預算監(jiān)督更具現實意義。不過，需要注意的是，在協(xié)商民主理論視域下，人大預算監(jiān)督權成長不再是單純地觀察它對行政機關制約權力的成長，而是人大在預算過程中能否通過對話向行政機關反映其訴求以及該訴求是否會在預算中得以反映，即在預算過程中人大的話語權。

（三）協(xié)商民主分析框架

把協(xié)商民主作為人大預算監(jiān)督權力成長的分析框架，需要清楚界定協(xié)商民主的關鍵要素。通過對話形成共識，是協(xié)商民主的理論核心。對話、協(xié)商意味著程序，一般情況下，完整的對話程序包括誰參與、什么時間、怎么談、談什么、對話結果有什么用等。因此，協(xié)商民主的分析框架應如圖1所示。

1、協(xié)商參與者。協(xié)商的參與者應當向所有利益相關方開放，相關利益群體應有其代言人。對協(xié)商者而言，平等是協(xié)商成為民主的重要保證，所以，參與者之間必須平等。所謂平等的參與主體，不僅要求法律地位的平等，而且要求參與者應該在能力方面相接近，否則，能力懸殊會導致協(xié)商成為一家之言。

2、協(xié)商時間。恰當的協(xié)商時機和充足的討論時間，是一場有效協(xié)商的重要條件。由于參與協(xié)商者未必在協(xié)商前都能獲得充足信息，因此，在協(xié)商過程中保障充足的時間以了解協(xié)商信息，是有效協(xié)商的必要條件。

3、協(xié)商內容。協(xié)商內容是指就什么事情進行協(xié)商，它包括三個要點：一是協(xié)商議題應當明確；二是有關協(xié)商議題的各種信息應對協(xié)商參與者公開；三是協(xié)商內容應當被充分討論，即協(xié)商各方應充分發(fā)言。

4、協(xié)商結果。協(xié)商結果應當回應協(xié)商各方的聲音、讓協(xié)商者普遍接受并具有約束力。

圖1 協(xié)商民主的理論分析框架

四、地方人大預算草案初審權的成長：一個被忽視的事實

長期受西方制衡理論的影響，我國人大預算監(jiān)督給人們的印象是監(jiān)督乏力、權力懸空等，那么，事實是否如此？在共識體制下，衡量人大預算監(jiān)督效能提升的核心指標應是人大在預算過程中的話語權是否受到重視，而不是制衡體制下單純的權力控制。當我們依照此標準用協(xié)商民主理論分析地方人大預算草案初審權時，一個長期被忽視的事實呈現在我們面前：地方人大通過運用預算草案初審權在預算過程發(fā)揮了較大的話語權，在推進預算科學化、民主化方面邁出了重要的一步。

（一）地方人大有能力初審預算草案

長期以來，我國人大預算草案會議審批實行的是綜合審批，即要么整體否決，要么整體通過。現實中，整體否決既有違我國的政治體制，也會導致預算資源的嚴重浪費，因此，否決人大預算草案的情況在省級以上人大從未發(fā)生過，只有個別案例發(fā)生在基層人大。面對人大預算草案會議審批形式化的嚴重問題，我國人大根據實際創(chuàng)新了預算草案監(jiān)督制度。1994年全國人大通過的第一部《預算法》（下文簡稱94《預算法》）規(guī)定各級人大在大會審批前應組織相關部門對預算草案進行初步審查，此后，地方預算法規(guī)對人大的預算草案初審權進行了細化。從1995年《預算法》生效以來，地方人大預算草案初審的主體逐漸明確且能力日益突出。

理論上來講，協(xié)商民主之所以能夠稱之為民主，依賴于協(xié)商主體間的平等。不過，這只是一種理想的狀態(tài)，現實中，協(xié)商主體之間盡管可以做到法律上的平等，但在專業(yè)知識、溝通技巧等涉及能力方面的平等不可能實現。實踐中，能力較弱的主體能夠做到的只能是選擇有利條件取長補短，不斷接近能力較強的主體。在能力不平等的前提下，誰先提出協(xié)商議題往往會搶占“天時”。面對當時人大與政府的權力錯位問題，94《預算法》明確了人大預算草案初審中議題動議者的地位。然而，對于人大內部誰來負責初審工作，該法律則規(guī)定的較為模糊，僅在第三十七條籠統(tǒng)地做出了規(guī)定。2014年新修訂的《預算法》（下文簡稱新《預算法》）第二十二條對初審主體做出了更為詳細的規(guī)定：省級及以上人大，初審主體是人大專門委員會；設區(qū)的市、自治州人大，初審主體是專門委員會，如未設專門委員會則由人大常委會負責、常委會有關工作機關提出研究意見，縣級人大、不設區(qū)的市人大則由人大常委會負責、常委會有關工作機關提出研究意見。比較《預算法》修改前后的規(guī)定，可發(fā)現：新《預算法》不僅明確了初審主體，而且更加重視人大專門委員會的作用。該趨勢反映了人大在初審過程中更加注重專業(yè)能力。觀察近兩年地方人大預算草案初審會議的相關報道可發(fā)現，預算草案初審會議參與者除了初審主體、政府相關部門、其他專門委員會的人大代表外，兩種人員的參與值得關注：一是人大常委會副主任一般會參加預算草案初審會議，無形中提升了初審會議的規(guī)格；二是相關領域內專家的參與，從而提供了專業(yè)支持。

人大代表構成具有廣泛性，這是我國人民民主的體現。在實踐中，這種廣泛性并非完美無瑕，相當一部分人大代表議政能力偏低是不爭的事實，“舉手代表”并非個案。切實提高人大代表、特別是人大常委會委員的議政能力，是現實的迫切需要。近年來，各地人大紛紛舉辦人大代表培訓班，致力于人大代表議政能力的提升。此外，在人大專門委員會組成方面，各級人大普遍根據人大代表的專業(yè)背景、工作經歷等提名相應人大專門委員會的候選人，以此提升專門委員的專業(yè)能力。以全國人大財經委為例，第十一屆全國人大財經委32位組成人員中具有財經背景的人員有21位，占65.63%；第十二屆全國人大財經委31位組成人員中具有財經背景的人員有22位，占70.95%。所以，總體來看，初審主體具備了預算草案初審的專業(yè)能力，而且，該能力具有不斷增強的趨勢。

（二）初審時間有保障

即使初審主體具備了預算草案初審的專業(yè)能力，但由于初審主體基本上不參與預算草案的編制，這就在客觀上造成了初審主體與行政機構預算草案初審信息的不對稱，制約了初審主體的協(xié)商能力。改變這個格局，初審主體須有足夠的時間了解預算草案。與正式會議相比，正式會議前的信息接觸更易改變協(xié)商參與者的觀點，因此，有充足的時間了解預算信息，是初審主體形成獨立預算觀點的必要前提。94《預算法》明確了預算草案遞交初審主體的時間，第三十七條規(guī)定各級政府財務部門應在人大會議舉行前的一個月將預算草案遞交初審主體初審。新《預算法》在中央層面將材料遞交的時間提前，地方層面保持不變，第四十四條規(guī)定：中央層面應提前四十五天；地方層面應提前30天。

預算草案初審過程，其實就是初審主體與政府有關部門反復協(xié)商的過程。政府財政部門遞交初審材料、人大初審主體初審、初審會議、政府有關部門反饋意見處理情況等過程均不同程度存在初審主體與政府有關部門的互動。作為初審主體的人大有關專門委員會或者人大常委會，其初審意見返給政府有關部門后應為其留有一定的時間研究是否采納，這是人大與政府持續(xù)協(xié)商的內在要求。對于初審主體接受預算草案之后多久進行初審，新舊預算法在這個問題上沒有明文規(guī)定。在地方上，相關規(guī)定卻取得了較大進展。在新《預算法》制定之前，相當一部分省份的有關地方性法規(guī)做出了明文規(guī)定，如安徽、貴州、河南等。新《預算法》公布以來，新制定或修訂的有關地方性法規(guī)多對這個問題進行了明確，如河北省相關法規(guī)規(guī)定在十五日內進行初審、安徽省相關法規(guī)同樣規(guī)定為十五日。此外，相當一部分地方性法規(guī)對政府有關部門接到初審意見何時做出回應也做了規(guī)定，從而防止政府有關部門采取“口袋否決”的策略。新《預算法》公布前，在30部省級相關地方性法規(guī)中，有15部明確了政府有關部門在接到初審意見后何時做出回應。目前，安徽、河北兩省新公布的地方性法規(guī)均明確了政府有關部門做出回應的期限，其中，安徽省規(guī)定為七日內，河北省規(guī)定為十日內。

（三）初審內容被充分協(xié)商

部門預算改革以來，預算編制越來越詳細、具體，預算草案文本也越來越厚，據報道，2015年深圳市本級的部門預算由去年的1000多頁變?yōu)?000多頁。如此厚的預算草案，在有限的時間內逐項討論是不現實的，其實也沒有必要，因為相當一部分預算項目屬于常規(guī)性項目，雖有變化但變化不大，這也是為什么漸進性預算理論備受關注的重要原因之一。預算過程是漸進的，在威爾達夫斯基看來，許多預算項目具有穩(wěn)定性，它們只不過是每年被重新開始而已（除非因特殊原因而取消），所以，人大預算草案初審應有重點，從而集中優(yōu)勢力量進行充分協(xié)商。新《預算法》的另一個變化是將人大預算草案審查的重點內容法定化，第四十八條對此作了明確規(guī)定，包括預算安排、重點支出與重大項目、預算完整性、轉移支付、政府舉債等重點內容。從預算草案初審工作服務預算草案審查的目的來看，預算草案初審的重點應圍繞上述內容進行。因此，該規(guī)定其實明確了人大預算草案初審的議題。

人大預算草案初審要有議題，更要有詳細的信息。作為預算草案的編制方與被監(jiān)督方，政府天然地具有預算信息優(yōu)勢以及信息壟斷的思維定勢；而人大作為監(jiān)督方，則處于信息弱勢的地位。二者之間存在嚴重的信息不對稱，弱化了人大在預算草案初審過程中與政府的協(xié)商能力。不過，人大并不是安于現狀，而是依靠其規(guī)則制定權通過制定有關法律逐漸強化政府報送預算草案完整信息的義務，進而增強其信息獲取能力。94《預算法》規(guī)定遞交人大有關機構初審的預算草案信息是不完整的，第三十七條只是規(guī)定提交預算草案的“主要內容”，然而何為“主要內容”，該法并無明文規(guī)定，從而給政府在信息報送方面留有較大余地。此后，1999年九屆人大常委會第十二次會議通過的《全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》要求遞交的初審材料為預算草案初步方案，并對遞交材料的類別、詳細程度等做出了要求。在此基礎上，新《預算法》充實了預算草案初審，不僅要求提交完整的預算草案初步方案，而且對報送材料的細化程度做了明確規(guī)定。在實踐中，不少地方人大在初審過程中獲取了更多的信息權，如有的地方性法規(guī)（如河北、安徽）要求地方政府除了報送預算草案外還需報送編制說明、政策來源、收入與支出依據等內容，甚至有的地方性法規(guī)（如山東）還要求初審機構在初審中可以就初審內容向有關政府部門進行詢問或組織調查。

一般而言，在議題明確、信息充足的情況下，如果初審會議組織形式合理，那么初審議題可以被充分協(xié)商。新舊《預算法》對于如何組織初審會議均未涉及，但也有不少地方性法規(guī)列出了初審會議組織的形式，如《河北省預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定可以采取座談會、論證會、聽證會等方式。從實踐來看，會議組織方式經常使用的是座談會，但預算草案聽證會有增多的趨勢。隨著會議組織方式的多樣化以及掌握的預算草案信息越來越詳細，參與初審會議的人員發(fā)言、提出意見也越來越積極，2015年12月北京市人大召開初審會議，初審主體提出了增加居家養(yǎng)老服務項目、院前醫(yī)療急救服務體系建設、污水管網建設維護、解決停車難、落實宗教團體房產政策等諸多建議。由此可見，初審內容被充分協(xié)商的程度呈現出逐漸上升的趨勢，而且現實中協(xié)商程度已較高。

（四）初審結果有約束力

檢驗初審主體在預算草案初審過程中是否具備協(xié)商能力的一個重要標準是其初審意見是否被政府所重視。不可否認，94《預算法》實施初期，人大預算草案初審工作并未引起足夠的重視，這從早期人大預算草案初審有關報道缺失中可見一斑?；诩訌娙舜箢A算監(jiān)督的需要，越來越多省級人大認識到了預算草案初審工作的重要性，紛紛通過行使立法權強化政府的回應責任，如2001年制定的《廣東省預算審批監(jiān)督條例》第十九條就明確規(guī)定了政府的回應責任。2014年新修訂的《預算法》吸收了地方性法規(guī)的這種創(chuàng)新，第二十二條規(guī)定“對依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見，本級政府財政部門應當將處理情況及時反饋”。分析2015年以來有關預算草案初審的報道，基本上可以發(fā)現一個共同點：人大要求政府有關部門認真研究初審意見并及時反饋或者政府有關部門負責人做表態(tài)。

初審機構匯總的初審意見和財政部門反饋的處理情況報告，實質上反映了二者之間就預算草案形成了基本共識：在初審意見中，初審機構基本上不會否決預算草案；同樣，對于初審意見，政府有關部門一般會認真研究，不采納的情況會做出詳細的說明，從而說服初審機構以及人大會上的人大代表。財政部門之所以如此重視人大預算草案的初審意見，很大程度是由于初審結果具有潛在的約束力。新《預算法》要求初審意見和財政部門反饋的處理情況報告要印發(fā)本級人民代表大會。從我國人民代表大會的會期短以及人大代表兼職等情況來看，初審意見和財政部門反饋的處理情況報告基本上成為了人大代表審議預算草案的指導材料，奠定了預算草案初審的基調?？梢哉f，初審結果的約束力會越來越強。

五、結論

隨著規(guī)制公共權力成為全面推進依法治國的重要內容，人大預算監(jiān)督制度將會被賦予更多內涵。強化人大預算監(jiān)督，要借鑒國外經驗，但更要立足國情?！肮沧R型”體制決定了我們依靠西方的權力制衡理論無法真實評估我國人大預算監(jiān)督制度演變的情況。因此，在現有理論體系中尋求適合共識型體制的理論，是我們講好人大預算監(jiān)督“故事”的基本前提。被西方理論界持續(xù)研究且在我國具有長期實踐的協(xié)商民主，由于關注在多元協(xié)商主體之間如何形成共識，自然成為了分析人大預算監(jiān)督制度的理論框架。

從預算草案審批的角度而言，人大會期短與綜合審批制導致會期審批流于形式。但是，我們不能就此斷定中國人大預算監(jiān)督制度乏力。長期以來，對人大預算監(jiān)

督制度的研究忽視了一項重要的權力，即人大預算草案初審權。利用協(xié)商民主理論分析框架，本文對人大預算草案初審權進行了初步分析。通過分析可以得出一個基本的結論：無論我們有沒有發(fā)現，地方人大預算草案初審權已悄然成長，并在人大預算監(jiān)督制度實踐中發(fā)揮重要作用，提升了公共預算的科學化與民主化水平?！?/p>

（本文系國家社科基金西部項目“提升地方人大預算監(jiān)督能力的機制設計研究”〈項目編號：14XZZ009〉階段性研究成果）

（作者單位：新疆克拉瑪依市委黨校）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）