錢穎萍

(重慶工商大學(xué) 法學(xué)院,重慶 400067)

我國群體性糾紛的形成邏輯及其多元化救濟(jì)機(jī)制*

錢穎萍

(重慶工商大學(xué) 法學(xué)院,重慶 400067)

我國群體性糾紛涉及的類型復(fù)雜多樣。西方發(fā)達(dá)國家的群體性糾紛主要是在社會(huì)化大生產(chǎn)高速發(fā)展之后產(chǎn)生的消費(fèi)者權(quán)益糾紛、環(huán)境污染糾紛、公害糾紛等，即涉及擴(kuò)散性、分散性利益的“現(xiàn)代型糾紛”。而我國當(dāng)前的群體性糾紛類型則包括了前現(xiàn)代型糾紛、現(xiàn)代型糾紛以及后現(xiàn)代型糾紛。糾紛的復(fù)雜性必然決定了我們無法照搬西方國家群體性糾紛制度的理論與實(shí)踐。問題的解決路徑只能是厘清群體性糾紛的生成邏輯，針對(duì)不同的糾紛類型構(gòu)建多元、務(wù)實(shí)的群體性糾紛的救濟(jì)體系。

群體性糾紛;前現(xiàn)代型糾紛;救濟(jì)機(jī)制

“鑒于社會(huì)深刻的變化，我們這個(gè)時(shí)代的主要問題不再是涉及基本上為個(gè)人主義的、靜態(tài)的私法及其個(gè)人權(quán)利等問題?！盵1]涉及多數(shù)人群集合性利益沖突的群體性糾紛以及為回應(yīng)此類糾紛而創(chuàng)新發(fā)展的救濟(jì)機(jī)制已經(jīng)成為多國法律制度的重要內(nèi)容。在我國，群體性糾紛的解決路徑也成為法學(xué)研究的重點(diǎn)課題，但遺憾的是，多數(shù)研究尚停留在比較法層面上的制度解讀和構(gòu)建上。當(dāng)然也有對(duì)群體性糾紛予以類型化分析后從原因機(jī)制上探求解決之道的研究文本，但筆者認(rèn)為還存在大量深入分析研究的空間。以下，筆者將重新審視我國群體性糾紛的形成邏輯，并在此基礎(chǔ)上提出解決問題的思路，以期拋磚引玉。

一、我國對(duì)于群體性糾紛的界定及其主要類型

我國理論界對(duì)于“群體性糾紛”從概念上的分析界定主要有兩種觀點(diǎn)。一是以糾紛涉及的人數(shù)眾多為基礎(chǔ)來定義之，例如，湯維建教授將群體性糾紛界定為：“糾紛主體一方或雙方在多人以上的特殊性社會(huì)糾紛；群體性糾紛與一般的糾紛相比較，最大的特點(diǎn)乃是該類糾紛中的主體因素比較復(fù)雜，是一方或雙方人數(shù)眾多前提下的對(duì)抗，因此形成了糾紛的規(guī)?；瓦B帶化?！盵2]徐昕教授也持類似的觀點(diǎn)：“群體性糾紛指一方或雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多的糾紛?！盵3]另一種觀點(diǎn)則是著眼于糾紛的發(fā)生類型及其特性，認(rèn)為群體性糾紛產(chǎn)生于大工業(yè)生產(chǎn)與消費(fèi)市場(chǎng)所主導(dǎo)的現(xiàn)代生活之中，通常是由一起侵權(quán)事件導(dǎo)致多數(shù)人的損害。因此，“群體性糾紛在理論上也被稱為大規(guī)模侵權(quán)糾紛”， 既包括受害人人數(shù)眾多，個(gè)體遭受損害的數(shù)額較大之情形，也包括“小額多數(shù)”型的侵害，其共性在于面對(duì)這些侵害，無法通過傳統(tǒng)的兩造訴訟予以救濟(jì)，從而需要?jiǎng)?chuàng)新糾紛解決機(jī)制。[4]群體性糾紛的解決同樣是歐美等法治發(fā)達(dá)國家近年來面臨的挑戰(zhàn)，但從筆者查閱的資料來看，多數(shù)國家并沒有對(duì)此類糾紛予以確切的定義，對(duì)應(yīng)的解決機(jī)制從集團(tuán)訴訟、代表人訴訟到團(tuán)體訴訟、公益訴訟等不一而足。這些創(chuàng)新性的解決機(jī)制，與上述我國理論界的第二種界定是相契合的，即從糾紛的特性出發(fā)來看待這一問題。

從我國的立法與實(shí)踐來看，對(duì)群體性糾紛的認(rèn)識(shí)是從糾紛涉及人數(shù)即上文中的第一種觀點(diǎn)來界定的。我國1991年《民事訴訟法》第54條、第55條規(guī)定的代表人訴訟制度(2012年的新《民事訴訟法》將之分別修改為第53條、第54條)適用條件都是“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多”，1992年最高人民法院《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第59條進(jìn)一步規(guī)定：“民事訴訟法第54條和第55條規(guī)定的當(dāng)事人一方人數(shù)眾多，一般指十人以上。”因此，我國對(duì)于群體性糾紛的界定主要是采用“人數(shù)說”，與西方國家的“糾紛性質(zhì)說”是有差異的，這也決定了我國界定的群體性糾紛的范圍更加寬泛，類型更為復(fù)雜。

根據(jù)2006年度至2008年度《中國法律年鑒》，我國群體性糾紛發(fā)生的主要類型包括涉農(nóng)糾紛、房屋拆遷補(bǔ)償、勞資糾紛以及侵犯消費(fèi)者權(quán)益、重大環(huán)境污染等。其中，涉農(nóng)糾紛的表現(xiàn)形式、沖突內(nèi)容牽涉到多個(gè)方面，最為主要的則是農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)引發(fā)的糾紛以及因?yàn)橄噜応P(guān)系所引發(fā)的糾紛。而伴隨著我國城市化進(jìn)入高速擴(kuò)張階段，城鄉(xiāng)征地拆遷在近年也成為群體性糾紛的高發(fā)事由，各地所發(fā)生的拆遷事件乃至于因拆遷而引發(fā)的“暴力抗法”事件已非個(gè)別現(xiàn)象。我國所發(fā)生的群體性勞動(dòng)爭(zhēng)議也多是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中企業(yè)的改制、破產(chǎn)重組等有關(guān)。而根據(jù)我國法制網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)中心2012年對(duì)我國群體性糾紛發(fā)生原因的統(tǒng)計(jì)，則更可見多元化的糾紛類型。[5](具體結(jié)果參見圖1)。其中，因社會(huì)糾紛導(dǎo)致的群體性事件數(shù)量最多，占總體的24.4%，具體事件包括勞資糾紛、非法集資、公司股權(quán)糾紛、醫(yī)患矛盾等多方面。其次，因警民沖突和官民沖突而引發(fā)的群體糾紛合計(jì)高達(dá)35.5%，反映出廣大民眾對(duì)于政府機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法態(tài)度及執(zhí)法措施的不滿，在具體的工作中很容易成為引發(fā)群體糾紛的導(dǎo)火索。而征地強(qiáng)拆作為我國多年來矛盾頻發(fā)的領(lǐng)域，也成為此次調(diào)查中群體性糾紛發(fā)生的主要原因，占總數(shù)的22.2%。

圖1 2012年我國群體性糾紛發(fā)生的原因統(tǒng)計(jì)

二、我國群體性糾紛多元救濟(jì)機(jī)制的形成邏輯

(一)我國當(dāng)前的群體性糾紛的特點(diǎn)

1.我國群體性糾紛涉及的類型復(fù)雜多樣。西方國家的群體性糾紛主要是在現(xiàn)代大工業(yè)社會(huì)發(fā)展后所帶來的涉及擴(kuò)散性、彌散性利益的“現(xiàn)代型糾紛”。所謂“現(xiàn)代型糾紛”或“現(xiàn)代型訴訟”，日本學(xué)者小島武司認(rèn)為其概念及外延都較為模糊，但往往會(huì)將之與公害訴訟、環(huán)境權(quán)保護(hù)訴訟、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)訴訟等聯(lián)系起來。[6]作為現(xiàn)代型訴訟基礎(chǔ)的現(xiàn)代型糾紛與現(xiàn)代化大生產(chǎn)所帶來的社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展變化有關(guān)，其具有的典型特質(zhì)體現(xiàn)在以下兩方面：首先表現(xiàn)在當(dāng)事人的特性上，原告是在一定范圍內(nèi)具有相同或近似請(qǐng)求的多數(shù)人，而被告方則主要為國家、公共團(tuán)體、大企業(yè)等，原則上這兩方當(dāng)事人之間是缺乏互換性的；其次，這種多數(shù)人利益的重點(diǎn)并非是人員的聚合性，而在于利益所具有的普遍性和社會(huì)共享性。[7]

我國當(dāng)前的群體性糾紛類型顯然更為復(fù)雜，從上文的分析可以看出，我國現(xiàn)階段既有環(huán)境維權(quán)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的現(xiàn)代型糾紛，更多的則是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的沖突引發(fā)的大量城鄉(xiāng)征地拆遷補(bǔ)償糾紛、勞資沖突、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛等，湯維建教授將之概括為“前現(xiàn)代型糾紛”，指的是“發(fā)生在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所特有的糾紛，這種糾紛發(fā)生的社會(huì)原因是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、新舊制度交替引發(fā)的各種社會(huì)矛盾和沖突，就本質(zhì)而言是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善、市民社會(huì)發(fā)育不成熟的表現(xiàn)?！盵8]與之相對(duì)應(yīng)的群體性糾紛則是“現(xiàn)代型糾紛及后現(xiàn)代型糾紛”，所謂的“后現(xiàn)代型糾紛”主要是指社會(huì)發(fā)展較為成熟后，基于基本權(quán)利擴(kuò)張以及民眾主張新的權(quán)利所引發(fā)的糾紛。例如，享受日照、享受自然的權(quán)利以及運(yùn)動(dòng)的權(quán)利等。[9]因此，西方發(fā)達(dá)國家的群體糾紛是以現(xiàn)代型乃至后現(xiàn)代型的糾紛為主，不同于我國大多是“前現(xiàn)代型糾紛”的狀況。

2.就群體性糾紛涉及的主體而言，多數(shù)人群一方大多為社會(huì)的弱勢(shì)群體。如果說“現(xiàn)代型糾紛”中當(dāng)事人之間缺乏互換性，那么我國的“前現(xiàn)代型糾紛”中雙方當(dāng)事人間更為凸顯的是實(shí)力懸殊。通常表現(xiàn)為下崗職工、農(nóng)民工與大企業(yè)、普通民眾與公權(quán)力機(jī)關(guān)、一般村民與村基層組織之間的沖突與對(duì)抗。糾紛中群體一方與對(duì)方相比，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位、獲得信息與資源等各方面都處于弱勢(shì)境地，在他們作為單獨(dú)個(gè)體時(shí)往往不知道或無力通過正當(dāng)途徑維護(hù)自身利益，而集結(jié)為群體時(shí)，又會(huì)因?yàn)槿狈η‘?dāng)?shù)囊龑?dǎo)以及成熟的表達(dá)機(jī)制，傾向于采取非理性的方式與對(duì)方進(jìn)行對(duì)抗。

3.糾紛涉及的人數(shù)眾多、對(duì)抗激烈。我國群體性糾紛涉及的人群規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至沖突程度不斷升級(jí)，這可以從“群體性糾紛”這一描述民事糾紛的概念衍生到“群體性事件”概念的普遍運(yùn)用中窺見一斑。中央關(guān)于預(yù)防及處置群體性事件的聯(lián)席會(huì)議在2004 年制定《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》，將“群體性事件”界定為“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”。這一概念本身即包含對(duì)于行為“非法性”與“危害性”的認(rèn)定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國近年來發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)十萬起，參與者也高達(dá)數(shù)百萬人之眾。[10]在民眾中由于形成“不鬧難解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的畸形觀念，于是從所謂的集體游行、靜坐聚集到小規(guī)模的語言沖突乃至失控的群體性事件頻發(fā)，原本正常的社會(huì)糾紛正日益由于其間的“暴力不合作”傾向成為各級(jí)政府維穩(wěn)的主要壓力。

4.我國的群體性糾紛處理難度大。首先，從糾紛的類型上看，涉及多個(gè)方面，特別是我國的“前現(xiàn)代型的糾紛”，如何處理往往并無明確的法律規(guī)范，政策甚至也存在矛盾。在這樣的前提下，既要在現(xiàn)有的有限資源中保障糾紛處理的公平合理，又要維持社會(huì)穩(wěn)定大局，其難度是顯見的。其次，在資訊傳媒發(fā)達(dá)的社會(huì)，群體性糾紛的處理備受關(guān)注，涉及多方利益協(xié)調(diào)，幾乎很難在一個(gè)獨(dú)立的空間中進(jìn)行，特別是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期公權(quán)力任意行使的情形時(shí)有發(fā)生，很多民眾對(duì)于基層政府本就缺乏信任，因此在糾紛處理過程中存在“維大維上”的觀念，認(rèn)為不找大領(lǐng)導(dǎo)問題就無法解決，“來自各方的招呼、原則指示、關(guān)系運(yùn)作、協(xié)調(diào)乃至于炒作。緊緊地圍繞著每一個(gè)案件的審理，凝聚為一種復(fù)雜的博弈過程。”[11]這無疑也加大了糾紛的處理難度。

(二)我國當(dāng)前群體性糾紛救濟(jì)的困境分析

我國在訴訟制度層面專門用于解決群體性糾紛的有代表人訴訟制度。即1991年《民事訴訟法》第54條、第55條之規(guī)定。但是，立法的熱情遭遇的卻是司法實(shí)務(wù)部門對(duì)之的“冷處理”，可以說我國法院系統(tǒng)對(duì)群體性糾紛案件一開始就有意識(shí)地避用代表人訴訟制度，特別是《民事訴訟法》第55條用于審理擴(kuò)散性利益糾紛的“人數(shù)不確定的代表人訴訟”。一方面，我國法院目前的司法能力尚不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的群體性事件，另一方面，糾紛涉及的大量人群涌入法院所帶來的“維穩(wěn)”壓力也是其難以承受之重。因此，面對(duì)層出不窮的群體性糾紛，多數(shù)法院處理的基本流程卻是分別立案、分別審理、分別判決、分別執(zhí)行，即在立案時(shí)將群體性糾紛拆分為數(shù)十、數(shù)百個(gè)案件分配到各審判員手中，以單獨(dú)訴訟方式審理?？梢哉f舍簡(jiǎn)就繁的“分別處理模式”已經(jīng)成為我國法院審理群體性糾紛的慣用方式。[12]

對(duì)于我國的代表人訴訟制度在1991年的出臺(tái)，著名學(xué)者江偉教授有過分析：由于民事訴訟法(試行)中沒有群體訴訟，但是人們之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系卻是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日趨密切、復(fù)雜化。由同一或同類違法事件所引起的損害多數(shù)人利益的糾紛案件不斷出現(xiàn)，這類群體的糾紛單純依靠共同訴訟制度無法得到有效的解決。因此，我國借鑒國外民事立法關(guān)于集團(tuán)訴訟和選定當(dāng)事人訴訟制度，制定了我國的代表人訴訟制度。[13]由此分析看出我國“代表人訴訟制度”的構(gòu)建并沒有經(jīng)過充分的理論論證和實(shí)踐準(zhǔn)備，也無相關(guān)制度的歷史沿革，其主要的制定依據(jù)便是“借鑒了國外相關(guān)制度”，“當(dāng)日本等國家還在猶豫不決地考慮是否引進(jìn)集團(tuán)訴訟的時(shí)候，我國便已經(jīng)果斷地借鑒了這一制度，在這一點(diǎn)上，甚至連一些專門研究集團(tuán)訴訟的學(xué)者都有些驚詫?！盵14]任何制度的移植與借鑒都需要在充分考慮本土國情以及實(shí)踐需要的前提下來推進(jìn)，否則必然是形同虛設(shè)的制度設(shè)計(jì)。不論是美國的集團(tuán)訴訟制度還是日本的選定當(dāng)事人訴訟制度，法律的出臺(tái)都是為了解決其國內(nèi)擴(kuò)散性利益或者集合性利益受到侵害之情形，近年來，各國不同的現(xiàn)代型訴訟保護(hù)機(jī)制隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多樣權(quán)利的發(fā)展不斷出現(xiàn)。除了集團(tuán)訴訟和選定當(dāng)事人制度外，代表人訴訟、團(tuán)體訴訟、示范性訴訟和公益訴訟等也同樣屬于現(xiàn)代型訴訟的特別形式。從這一層面來看，我國“代表人訴訟制度”確實(shí)把握住了現(xiàn)代化大工業(yè)生產(chǎn)以及大市場(chǎng)形成后所可能帶來的問題，但此制度的出臺(tái)之所以顯得如此“前衛(wèi)”，在于忽略了現(xiàn)代型糾紛類型在當(dāng)前還并非我國群體性糾紛的主流，糾紛的復(fù)雜性決定我們無法簡(jiǎn)單“拿來”西方國家群體性糾紛救濟(jì)理論及制度。問題的解決路徑只能是厘清群體性糾紛的生成邏輯，針對(duì)不同的糾紛類型構(gòu)建多元、務(wù)實(shí)的群體性糾紛的救濟(jì)體系。

三、我國群體性糾紛多元救濟(jì)體系的構(gòu)架

關(guān)于我國群體性糾紛救濟(jì)體系的構(gòu)建及發(fā)展方向，學(xué)理界以及實(shí)務(wù)部門見仁見智，有諸多論述。筆者認(rèn)為群體性糾紛的救濟(jì)模式之所以在國外有多樣化的發(fā)展，在于每一種機(jī)制的功能以及運(yùn)行方式各有特點(diǎn)，而這一機(jī)制得以確立必然與該國所預(yù)期的糾紛解決目標(biāo)相吻合。英國牛津大學(xué)的賀捷思(Christopher Hodges)將各國群體訴訟的立法目標(biāo)綜合為以下幾個(gè)方面：1.預(yù)防與震懾違法行為；2.保障個(gè)人獲得賠償與接近正義的機(jī)會(huì)；3.改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境，建立市場(chǎng)秩序；4.提升糾紛解決效率；5.通過司法途徑創(chuàng)制、發(fā)展法律。[15]同時(shí)，他也認(rèn)為期望通過某種機(jī)制的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)上述所有目標(biāo)是不明智的，具體訴訟模式的選擇已經(jīng)代表了該國的優(yōu)先目標(biāo)方向。因此，解決我國的具體問題必須認(rèn)真探究我國群體性糾紛所亟需達(dá)到的目標(biāo)，從而梳理出我國制度構(gòu)建的方向。

(一)我國群體性糾紛解決的優(yōu)先指向目標(biāo)

群體性糾紛的法律制度需要遵循我國民事訴訟的基本目標(biāo)與任務(wù)，而其自身的制度特點(diǎn)也決定了它有著自身的特定目的。王漢斌在1991年修改《民事訴訟法》(試行)的相關(guān)說明時(shí)，將代表人訴訟制度的立法目的總結(jié)為“兩便原則”，一是要方便眾多的當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，二是要方便法院審理這一類型的糾紛。這樣的一個(gè)立法目標(biāo)可謂立意深遠(yuǎn)，但是“兩便原則”概括得過于宏觀，并不能反映立法者創(chuàng)新這一救濟(jì)措施的價(jià)值取向與功能目標(biāo)。正如王福華教授的觀點(diǎn)：“處于訴訟模式轉(zhuǎn)換背景下的兩便原則，對(duì)明確我國代表人訴訟制度目的的策略有著重要的立法指導(dǎo)意義，但在糾紛日趨大型復(fù)雜的當(dāng)代，仍將群體訴訟的目的停留在過于原則的層面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！盵16]

從我國政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)以及當(dāng)前群體性糾紛的發(fā)生類型分析，筆者認(rèn)為，維穩(wěn)以及抑制大規(guī)模侵權(quán)違法行為應(yīng)當(dāng)成為我們?nèi)后w性糾紛救濟(jì)制度所需要達(dá)到的首要目的。維穩(wěn)的目標(biāo)是我國目前最重要的政治任務(wù)之一，其反映到司法救濟(jì)領(lǐng)域具有必然性。而另一方面，由于我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟，近年來環(huán)境污染、有毒有害食品等大規(guī)模的侵權(quán)事件頻發(fā)，如果不能根本性地逆轉(zhuǎn)這一現(xiàn)狀，將會(huì)給社會(huì)大眾以及市場(chǎng)秩序都帶來災(zāi)難性的結(jié)果。因此，抑制大規(guī)模的侵權(quán)違法行為也應(yīng)當(dāng)成為我們?cè)O(shè)計(jì)制度的目標(biāo)選項(xiàng)。對(duì)于近年不少國家在發(fā)展群體訴訟制度時(shí)所普遍認(rèn)同的“接近正義”*20世紀(jì)中葉以來，許多國家都經(jīng)歷了司法危機(jī)，其中消費(fèi)者、環(huán)境等“擴(kuò)散性利益”的保護(hù)也成為法院面臨的新課題。在此情形下，20世紀(jì)70年代，意大利著名法學(xué)家莫諾·卡佩萊蒂倡導(dǎo)并提出各國政府都有義務(wù)保護(hù)當(dāng)事人接近法院、接受裁判的權(quán)利，并為實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利提供相應(yīng)的保障及掃清障礙。在其理論指導(dǎo)下，世界許多法治發(fā)達(dá)國家掀起了一場(chǎng)“接近正義”的運(yùn)動(dòng)。、懲戒違法者等目標(biāo)選擇，筆者認(rèn)為是不宜作為我國當(dāng)前重點(diǎn)考慮方向的。首先，就我國目前司法能力來看，保障人人都有機(jī)會(huì)接近法院，通過裁判的方式解決糾紛并非是現(xiàn)實(shí)可行之舉。其次，施以高額的懲罰性賠償以懲戒違法將導(dǎo)致大量企業(yè)被拖垮，這既會(huì)給當(dāng)?shù)卣斐删薮髩毫?，也不利于我國市?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的市場(chǎng)培育。

綜上，筆者認(rèn)為我們?cè)诰唧w設(shè)計(jì)群體性糾紛救濟(jì)制度時(shí)首要考慮應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定以及糾正、制止違法的迫切性。在確定群體性救濟(jì)目標(biāo)價(jià)值的前提下，進(jìn)一步探討實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體措施與手段才不至于南轅北轍。

(二)前現(xiàn)代型糾紛的非訟化處理

不同于西方國家的是我國的群體糾紛類型主要屬于“前現(xiàn)代型糾紛”，當(dāng)前我國處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、封閉社會(huì)向多元社會(huì)發(fā)展、變遷的特殊階段，改革開放所帶來的社會(huì)變革內(nèi)容涵蓋了機(jī)制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變以及社會(huì)觀念的更新和重大的利益調(diào)整，在此過程中產(chǎn)生大量的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾在所難免。因此，由于歷史遺留問題與改革發(fā)展碰撞所引發(fā)的群體性糾紛本身不是簡(jiǎn)單的法律問題，而需要通過深化改革，從體制上化解癥結(jié)。法院如果貿(mào)然介入“前現(xiàn)代型糾紛”，不但會(huì)因?yàn)闆]有明確法律依據(jù)難以處理，甚至?xí)l(fā)新的沖突，因?yàn)樗痉ň葷?jì)更為注重的是程序正義，依據(jù)的也是法律事實(shí)，有時(shí)難免會(huì)與實(shí)體正義的理念相悖。另外，“前現(xiàn)代型糾紛”涉及的內(nèi)容往往是社會(huì)下崗工人、被拆遷安置人員、失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體對(duì)影響其重大權(quán)益問題進(jìn)行的抗?fàn)?，如果各方利益不能得到較好的協(xié)調(diào)，社會(huì)的安定將會(huì)受到?jīng)_擊。因此，筆者認(rèn)為我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一些群體性糾紛需要更多地訴諸于非訟化的渠道，首要的便是由行政部門積極介入，一方面是由于這些糾紛本身即是社會(huì)問題或政治問題，各級(jí)政府部門對(duì)之負(fù)有職責(zé)；另一方面，在當(dāng)下的特殊背景下，行政干預(yù)也具有及時(shí)、高效、維護(hù)大局穩(wěn)定的諸多優(yōu)勢(shì)。

1.我國群體性糾紛的預(yù)防、控制、處理需要強(qiáng)調(diào)行政機(jī)制的作用

首先，行政干預(yù)的優(yōu)勢(shì)在于可以從源頭上預(yù)防大規(guī)模群體性事件的發(fā)生或惡化，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于群體性糾紛在民事沖突階段即能夠盡早甄別，及時(shí)消除誘發(fā)大規(guī)模群體性事件的各種因素，事態(tài)往往就能夠得到控制。對(duì)此我國的行政部門已經(jīng)逐漸摸索出一套有效的工作經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上國務(wù)院于2005年6月率先發(fā)布了《國家大規(guī)模群體性事件應(yīng)急預(yù)案》，2006年1月國務(wù)院又發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》及一些專項(xiàng)的應(yīng)急預(yù)案。之后，各省級(jí)機(jī)關(guān)的群體性事件應(yīng)急預(yù)案也相繼制定，一些城市、區(qū)縣甚至學(xué)校、街道等也都制定了自己更為具體的群體性事件應(yīng)急預(yù)案。

其次，行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)揮其效率高、反應(yīng)快的優(yōu)勢(shì)，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的群體性事件進(jìn)行處置。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)多是運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段以及談判、協(xié)商、調(diào)解等具體方法對(duì)糾紛群體予以教育說服，引導(dǎo)民眾以理性、合法的方式表達(dá)其利益訴求、及時(shí)拿出合理方案以防止矛盾激化。對(duì)于由群體性糾紛演化而來的暴力抗法、嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)治安、危害公共秩序的事件，我國的行政部門也有能力及時(shí)采取措施，制止違法犯罪，平息事態(tài)。根據(jù)我國法制網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)中心對(duì)2012年度全國范圍內(nèi)出現(xiàn)的典型群體性事件展開的分析：凡是政府相關(guān)部門能夠正面積極應(yīng)對(duì)的群體性事件，其持續(xù)的時(shí)間一般較短，大約75.9%的群體性事件能夠在1天內(nèi)即得到有效的處理和平息，而控制在一周內(nèi)能夠得到較好解決的比例則更是高達(dá)95.6%。[17]

2.我國轉(zhuǎn)型時(shí)期群體性糾紛的根本解決需要深化體制改革，擴(kuò)大公民的政治參與途徑

要化解社會(huì)矛盾的根本之計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)措施仍然有賴于我國黨政機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)認(rèn)為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)制度、政治體制、收入分配等多方面的改革，“需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，提高社會(huì)治理水平……要改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制?！倍?dāng)前首要的具體工作應(yīng)當(dāng)是完善公共決策機(jī)制、拓寬民眾的表達(dá)渠道。我國公共決策過程需要進(jìn)一步創(chuàng)新民主化機(jī)制，要有完善的制度化方式以保障各階層的社會(huì)民眾都能夠有話語權(quán)，能夠參與具體決策的過程，在決策中反映自身的利益訴求。當(dāng)民眾有不滿、異議時(shí)也需要宣泄和表達(dá)的渠道，以有效地疏導(dǎo)戾氣、化解對(duì)立。當(dāng)前我國很多地區(qū)多發(fā)的群體性糾紛最終釀成群體性事件，在一定程度上也源于意見表達(dá)渠道的匱乏，廣大民眾參與涉及其自身權(quán)益的決策過程尚存在著明顯的障礙，矛盾累積最終爆發(fā)。

(三)現(xiàn)代型糾紛化解中公共執(zhí)法與私人執(zhí)法模式的選擇

“以西方群體訴訟制度的理論和實(shí)踐作為標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判我國法院處理群體性糾紛的司法政策，固然存在嚴(yán)重問題；但如果因?yàn)榉ㄔ核痉?quán)和司法能力的局限以及大部分群體性糾紛的‘前現(xiàn)代’特征，就對(duì)我國法院目前司法消極政策持寬容甚至贊揚(yáng)的態(tài)度，也同樣不利于制度的發(fā)展?！盵18]現(xiàn)代型糾紛的解決在西方國家已經(jīng)發(fā)展出較為成熟的訴訟解決機(jī)制，著眼于具體享有訴權(quán)的主體，可以將這些國家群體訴訟的具體模式如集團(tuán)訴訟、代表人訴訟、團(tuán)體訴訟、公共訴訟(public litigation)*公共訴訟的本質(zhì)在于有權(quán)提起訴訟的主體為公共機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)。例如英國的公平交易局、北歐國家的消費(fèi)者監(jiān)察專員等都可以代表受損害的民眾提起訴訟而被定性為公共訴訟。等區(qū)分為公共執(zhí)法模式與私人執(zhí)法模式。[19]公共執(zhí)法，主要包括團(tuán)體訴訟以及公共訴訟，可以通過法院提起訴訟的主體主要是行政機(jī)關(guān)以及一些公益性的團(tuán)體組織，相對(duì)應(yīng)的私人執(zhí)法模式中獲得訴權(quán)的則是個(gè)人或者民間組織，集團(tuán)訴訟與代表人訴訟屬于此類。這兩種執(zhí)法模式對(duì)于擴(kuò)散性利益的保護(hù)各具特點(diǎn)，也有交叉。這些機(jī)制中最令人矚目的當(dāng)屬私人集團(tuán)訴訟。鑒于當(dāng)前我國代表人訴訟制度的適用困境，不少學(xué)者主張將代表人訴訟制度予以進(jìn)一步改造發(fā)展成為集團(tuán)訴訟。筆者對(duì)此看法難以認(rèn)同，美國集團(tuán)訴訟制度的首要功能是損害賠償甚至是懲罰性的高額賠償，這一典型的私人執(zhí)法模式需要以充分的經(jīng)濟(jì)誘因去運(yùn)作，簡(jiǎn)言之：通過對(duì)違法主體施加不守法的高額罰款來恢復(fù)健康的市場(chǎng)，同時(shí)填補(bǔ)提起訴訟者的支出。私人執(zhí)法受到一定支持和贊譽(yù)在于可以有效節(jié)約公共支出，同時(shí)對(duì)于違法者具有廣泛的警戒作用，但是這種模式的危險(xiǎn)性也同樣顯著，例如：訴訟中涉及的成本過高、律師甚至利用大企業(yè)擔(dān)心企業(yè)價(jià)值受損而進(jìn)行的所謂“合法敲詐”以及和解過程一般是由律師主導(dǎo)，由此造成對(duì)于消費(fèi)者的賠償以及律師費(fèi)用的不相稱等。[20]較為普遍的看法是美國的集團(tuán)訴訟可能引發(fā)的問題甚至要比其所能解決的問題更多，迄今歐陸等法治發(fā)達(dá)國家并沒有明確移植借鑒這一制度的意愿，我國也同樣應(yīng)該慎重地對(duì)待之。

從我國當(dāng)前的立法及司法實(shí)踐來看，立法及司法部門對(duì)于私人執(zhí)法的手段也都抱有遲疑的態(tài)度，2012年8月31日第十一屆全國人大常委會(huì)通過的新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！庇纱耍嬖V訟制度在我國的主要法律層面得到了確認(rèn)。但是，顯然，自然人個(gè)人并沒有被納入到允許提起公益訴訟的訴權(quán)主體范疇，不僅立法如此，即使在試點(diǎn)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的無錫和云南等地，法院也拒絕以個(gè)人身份提起有關(guān)的公益訴訟。對(duì)于這樣的實(shí)踐決定，云南省高院方面作了如下解釋：一是自然人在舉證能力方面處于劣勢(shì)，很難完成專業(yè)性較強(qiáng)的證明；其次則是為了防止自然人濫用訴權(quán)，因個(gè)人私利或以違背社會(huì)公序良俗之目的提起冠冕堂皇的“公益訴訟”。無錫市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)趙建聰對(duì)此也進(jìn)行了類似的說明。[21]從上述的情況可以看出，維穩(wěn)的壓力以及對(duì)于濫訴的擔(dān)憂是我國立法及司法實(shí)務(wù)部門考慮訴權(quán)主體的重要因素。的確，從理論上看，將自然人排除在提起公益訴訟之外，乃至于限制自然人在群體性糾紛中的訴權(quán)并不恰當(dāng)，私人積極運(yùn)用法律手段對(duì)于社會(huì)生活的合理規(guī)制及其發(fā)展進(jìn)步具有意義。但是，任何社會(huì)的法制發(fā)展都具有漸進(jìn)性，絲毫不考慮現(xiàn)實(shí)局限的理想主義只能是欲速則不達(dá)。[22]

另外，就訴訟的功能價(jià)值而言，公共執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)成為我們目前優(yōu)先選擇的對(duì)象。在前文中筆者分析認(rèn)為，我國當(dāng)前對(duì)于大規(guī)模侵害消費(fèi)者利益以及環(huán)境污染案件的首要目標(biāo)并非在于懲罰，而是制止及矯正違法。就這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，公共執(zhí)法的形式更為契合，因?yàn)閳F(tuán)體訴訟以及公共訴訟模式的功能都是側(cè)重于預(yù)防和抑制違法行為的發(fā)生，享有訴權(quán)的團(tuán)體以及行政機(jī)構(gòu)主要是在大企業(yè)、大公司侵害多數(shù)民眾權(quán)益時(shí)，向法院提起要求被告不作為的禁令訴訟，雖然就歐洲國家的發(fā)展來看，團(tuán)體組織以及行政機(jī)構(gòu)也被賦予了訴請(qǐng)損害賠償?shù)臋?quán)利，但是相對(duì)于集團(tuán)訴訟而言更多的僅是象征意義。

因此筆者認(rèn)為，在我國群體性糾紛救濟(jì)的訴訟制度構(gòu)建上，我們應(yīng)當(dāng)發(fā)展的是公共執(zhí)法模式，可以從具體的實(shí)體法律部門起步，賦予特定的行政機(jī)關(guān)或者團(tuán)體組織以訴權(quán)，在大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生或存在這樣的危險(xiǎn)時(shí)，代表大眾提起訴訟以禁止特定的行為，乃至有權(quán)代表受損害的民眾提起損害賠償。

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(責(zé)任編校：楊 睿)

On the Logic of Mass Conflict in China and its Diversification Relief Mechanism

QIAN Ying-ping

(SchoolofLaw,ChongqingTechnologyandBusinessUniversity,Chongqing400067,China)

In China, the mass conflict involves diverse and complex types, and there is obvious diversity in these disputes.The western developed countries group disputes mainly involves in the disputes of the consumer rights and environmental pollution and so on, which involve the interests of diffusion and dispersion of “modern type disputes”.But China’s current dispute types include modern type disputes, pre-modern type disputes, and post-modern type disputes.The complexity of the dispute has decided that we cannot copy the theory and practice of mass disputes system in western countries.The only path of our problem is to generate the logical clarification of mass disputes,and to construct multiple, pragmatic mass dispute relief system to solve the different types of disputes.

mass conflict, pre-modern type disputes； relief mechanism

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.01.013

2016-04-22

重慶社科規(guī)劃博士項(xiàng)目(2012BS39)“群體性糾紛多元解決機(jī)制研究”

錢穎萍(1970—)，女，安徽人；法學(xué)博士，重慶工商大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事民事訴訟法學(xué)研究。

D632.1

A

1672- 0598(2017)01- 0096- 07