張素鳳

(安徽師范大學 法學院, 安徽 蕪湖 241008)

新時期我國社會救助面臨的問題、不適及應對
——由貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件引發(fā)的思考*

張素鳳

(安徽師范大學 法學院, 安徽 蕪湖 241008)

黨的十八大以后，我國進入了改革發(fā)展的新時期，新時期的社會發(fā)展使命和新出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象，對我國的社會救助提出了前所未有的挑戰(zhàn)。貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件則反映了我國的社會救助理念沒有實現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變、救助工作缺乏立法支撐和強制、救助方式單一、救助部門之間缺乏管理、協(xié)調(diào)和溝通、農(nóng)村基層救助力量薄弱等諸多問題。為應對挑戰(zhàn)與不適，我國的社會救助應在立法、理念、方法、管理、隊伍建設(shè)方面加以改進和完善，以充分發(fā)揮社會救助作為社會保障的最后一道防護線和安全網(wǎng)的作用。

社會救助；新時期；救助理念；救助方式；精神貧困

據(jù)新華網(wǎng)報道，2015年6月9日晚，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)的4名留守兒童在家中死亡。這四名兒童是一兄三妹，最大的哥哥13歲，最小的妹妹才5歲。警方的調(diào)查結(jié)論是集體喝農(nóng)藥自殺。這起悲劇緣何發(fā)生？據(jù)有關(guān)部門和記者事后調(diào)查，雖然處于貧困地區(qū)，但4兄妹并不缺少吃、穿，他們的悲劇的主因，是缺少關(guān)心和愛護。這些孩子在成長的過程中，沒有父母相伴，他們是留守兒童。由于父母長年不在身邊，情感需求長期得不到滿足，出現(xiàn)了孤獨、自責、敏感等心理問題。敏感的內(nèi)心讓他們陷在孤獨中無法自拔，最終形成惡性循環(huán)，導致悲劇發(fā)生。[1]

這起事件的發(fā)生與我國當前的社會救助制度不健全不無關(guān)系，它折射出了我國社會救助制度目前還存在著救助理念沒實現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變、救助工作缺乏立法支撐和強制、救助方式單一、救助部門之間缺乏管理、協(xié)調(diào)和溝通、農(nóng)村基層救助力量薄弱等諸多問題，這和我國新時期的社會發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)和諧社會的要求還有差距，因此，必須加以改革和完善。

一、新時期我國社會救助面臨的新問題

(一)新時期對社會救助提出了更高的要求

十八大之后，“和諧”成了我國社會主義核心價值觀之一。它既是我們當今社會發(fā)展的主旋律，也是社會主義現(xiàn)代化國家在社會建設(shè)領(lǐng)域的價值訴求。而要實現(xiàn)這樣的社會發(fā)展目標和價值訴求，國家就必須建立健全扶貧機制，建立完善的社會救助體系。為此，中共十八屆四中全會通過的《依法治國若干重大問題決定》提出：“要全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，完善法律援助制度、救濟救助機制，繼續(xù)做好改善和保障民生特別是幫扶困難群眾工作，繼續(xù)做好保持社會和諧穩(wěn)定工作。”《十八屆五中全會報告》又提出了要“實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭，實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，全面建成小康社會新的目標要求”?！妒逡?guī)劃綱要》則規(guī)劃了全力實施脫貧攻堅、推進精準扶貧精準脫貧、完善脫貧攻堅支撐體系的具體目標和步驟。《十三五規(guī)劃綱要》和《2016年政府工作報告》都同時提出，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)，加強社會救助制度與其他社會保障制度、專項救助與低保救助的統(tǒng)籌銜接。構(gòu)建綜合救助工作格局，豐富救助服務(wù)內(nèi)容，合理提高救助標準，落實臨時救助、特困人員救助供養(yǎng)等制度，織密織牢社會保障安全網(wǎng)，使困難群眾遇急有助、遇困有幫，讓社會充滿關(guān)愛和溫暖。

此外，《社會救助法》也被列入了十一屆人大立法規(guī)劃。這樣的社會發(fā)展形勢給我們的社會救助工作提出了更高要求，也提供了新的發(fā)展機遇。因為，要實現(xiàn)這樣的目標，我國的社會救助就必須在政策設(shè)計、制度安排、機制程序、經(jīng)辦服務(wù)、立法形勢與內(nèi)容等方面繼續(xù)完善和創(chuàng)新，從而提升社會救助綜合效益，夯實社會救助安全網(wǎng)基礎(chǔ)。

(二)新時期貧困群體的范圍和數(shù)量在擴大

過去30多年間，我國在反貧困方面取得了很大成就，但在新時期，貧困問題仍然是我國發(fā)展進程中客觀存在的重大現(xiàn)實問題，而且在新時期，貧困群體還出現(xiàn)了以下變化：第一，老齡化問題越來越嚴重。目前，中國已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國家，也是人口老齡化發(fā)展速度最快的國家之一。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，到21世紀中期，中國將有近5億人口超過60歲，而這個數(shù)字將超過美國人口總數(shù)。中國老齡化的主要特征是增速快、規(guī)模大，但與其他國家不同的是“未富先老”，這使得我國老年貧困人口數(shù)量也大幅度上升。第二，留守兒童數(shù)量有增無減。2015年5月9日，全國婦聯(lián)發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》指出，我國農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過6 000萬，總體規(guī)模擴大。[2]據(jù)調(diào)查，農(nóng)村的很多留守兒童存在著經(jīng)濟、信息、教育、精神方面的貧困問題，急需社會救助。第三，失地農(nóng)民越來越多。隨著我國城市化進程的不斷加快，農(nóng)村土地被大面積征用，失地農(nóng)民的數(shù)量急劇上升，失地農(nóng)民問題成為我國必須要面對的一個新的問題。第四，失獨群體規(guī)模擴大。獨生子女政策的實施及意外事件的發(fā)生使得我國的失獨群體規(guī)模擴大，據(jù)全國老齡辦發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》顯示，2012年，中國失獨家庭已超百萬個，每年新增7.6萬個失獨家庭。[3]目前，絕大多數(shù)失獨群體生活困難，精神上沒有寄托。第五，城鎮(zhèn)貧困職工增加。最近兩年我國經(jīng)濟發(fā)展增速放緩，導致城鎮(zhèn)失業(yè)人口增加。這部分群體由于失業(yè)，喪失了謀得主要經(jīng)濟收入和福利的物質(zhì)生產(chǎn)條件，沒有自我支配的任何生產(chǎn)要素，也就無法獨自掙脫貧困的桎梏。[4]10此外，其他貧困群體的數(shù)量也在增加，如留守婦女、留守老人、流動人口、艾滋病感染者等。

(三)新時期的貧困出現(xiàn)了新的特點

在新時期，我國的貧困問題還出現(xiàn)了以下新的特點：第一，精神貧困問題成為越來越嚴重的社會問題。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和物質(zhì)資料的累積富足，我國已基本解決了溫飽問題，也即物質(zhì)貧困已基本得到緩解，但又出現(xiàn)了新的貧困問題——精神貧困。很多人精神文化生活匱乏，公益責任和互助意識弱化，對社會公平的認可度偏低、不安全感與焦慮情緒蔓延。第二，貧困人口的代際傳遞現(xiàn)象相對上升。由于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展失衡，收入分配領(lǐng)域與一些制度安排存在著不公與失范，導致當今社會在一定程度上出現(xiàn)了一種強者愈強、弱者恒弱的現(xiàn)象，一些城鄉(xiāng)低收入家庭在教育、就業(yè)、收入、發(fā)展機會等方面處于越來越不利的地位，從而產(chǎn)生了貧困的代際傳遞問題。[5]48第三，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)貧困差距進一步拉大。由于受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展的制約，中國社會經(jīng)濟在取得快速發(fā)展的同時，社會貧富分化進一步加大，尤其是區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距不斷拉大成為中國經(jīng)濟的典型特征。[6]

綜上所述，新時期的社會發(fā)展使命對我國的社會救助提出了更高要求，社會救助對象范圍和規(guī)模的擴大使得我們的社會救助面臨更大的挑戰(zhàn)，貧富的代際傳遞現(xiàn)象、貧富差距問題必須引起我國高度重視，國家的反貧困戰(zhàn)略不僅要繼續(xù)向物質(zhì)貧困宣戰(zhàn)，同時還要向精神貧困宣戰(zhàn)。

二、新時期社會救助存在的不適

(一)救助理念還沒實現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變

長期以來，我國的社會救助立法、救助項目的設(shè)置、救助工作的開展都呈現(xiàn)出應急性、被動性、滯后性，還沒能實現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變。首先，就立法來說，我國沒有制定統(tǒng)一的《社會救助法》，社會救助主要依靠單項的行政法規(guī)和地方性法規(guī)對其進行調(diào)整，這使得我國的社會救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出非常鮮明的“碎片化”特征。而且，過度依賴地方立法，使得各地各級法律規(guī)范矛盾重重。[7]75其次，救助項目的設(shè)置，也體現(xiàn)了我國一直以來的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動局面。如，2003年孫志剛事件發(fā)生以后，我國才想到了要制定《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，2008年前后，我國接連遭遇幾次重特大自然災害以后，才有了《自然災害救助條例》的出臺，其他救助制度如醫(yī)療救助、特困人員救助的確立也是如此，類似的地方性規(guī)定更是多達100多種。這容易造成救助項目間的重合和交叉，新增加的救助項目不能與已有救助項目有效銜接等問題。如，農(nóng)村五保供養(yǎng)與其他農(nóng)村救助制度不能有效銜接，醫(yī)療救助和“新農(nóng)合”，也存在銜接斷層和錯位等現(xiàn)象。最后，救助工作的開展更是顯得被動和滯后。貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件發(fā)生以后，畢節(jié)市委和七星關(guān)區(qū)委啟動了責任追究機制，追究了該事件中負有相關(guān)責任的責任人員，基層人民政府也開始對留守兒童和空巢老人進行拉網(wǎng)式排查，排查出來之后這些人全部由基層政府的干部職工實行“掛幫”。試想，這些工作如果開展在前面，也許可以避免悲劇的發(fā)生。

(二)救助工作缺乏立法強制和保障

我國當前社會救助立法雖然數(shù)量多，但效力普遍不高。2008年國務(wù)院法制辦將《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》全文公布，征求社會各界意見，但時至今日，統(tǒng)一的《社會救助法》仍未正式出臺。2014年5月，國務(wù)院雖然公布了《社會救助暫行辦法》，但這只是一個行政法規(guī)，效力層次較低，內(nèi)容也不夠具體和完善。如，《社會救助暫行辦法》中雖然有“監(jiān)督管理”和“法律責任”的專章規(guī)定，但有關(guān)承擔法律責任的情形及形式的規(guī)定都非常簡單。其中，承擔法律責任的情形比較少，只規(guī)定了直接負責的主管人員和其他直接責任人員在救助中的違法行為及截留、擠占、挪用、私分、騙取社會救助資金、物資等情況，而沒有規(guī)定救助機構(gòu)救助不力、監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管不力等應當承擔責任的情形。此外，承擔法律責任的形式也比較單一，主要是行政責任，對刑事責任的規(guī)定比較模糊、籠統(tǒng)。沒有一部內(nèi)容相對完善、效力層次較高的專門法律做保障，我國的社會救助工作很難有力推進和發(fā)展，也不符合建設(shè)法治國家的目標與要求?！渡鐣戎鷷盒修k法》自2014年5月1日起施行，至2015年6月貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件發(fā)生時已經(jīng)施行一年多了，這種監(jiān)管不力、救助不力的情況依然存在，這說明我國的《社會救助暫行辦法》由于效力層次低而并沒有得到很好地宣傳、普及和遵守，亦或是其“監(jiān)督管理”和“法律責任”的規(guī)定不夠完善而沒有很強的威懾力。

(三)救助方式單一

目前，人們對貧困的認識仍主要是“收入貧困”“物質(zhì)貧困”。在這種認識的影響下，我國的社會救助制度在救助項目設(shè)計上就仍是以向貧困群體提供現(xiàn)金援助的最低生活保障制度。雖然近幾年開始認識到健康、教育狀況對貧困的影響并出臺了醫(yī)療、教育等專項救助制度，但制度覆蓋面很窄，保障嚴重不足，效果有限。實際上，“最低生活保障”屬于一種“下游干預”措施，其背后暗含的是一種事后補償?shù)膬r值理念，這種理念帶有一定的消極性，是貧困問題出現(xiàn)后的被動補救，并不能切斷貧困產(chǎn)生的鏈條，也無法促進人力資本的發(fā)展。[8]86貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件中的貧困家庭，早在2012年就享受到了“低?！贝觯赣H和大兒子事實上每個人每個季度都可以領(lǐng)到425元的低保金，到2014年，低保金又上調(diào)到每季度531元。事發(fā)時，警方發(fā)現(xiàn)，這個家庭銀行卡中的低保金，累計約3 500元。除了3 000多元錢的存款，家中還有一千多斤的玉米，五十多斤臘肉，有兩頭一百多斤的豬。[9]這樣的物質(zhì)條件雖然稱不上是富足，但是還沒有到無法生存的地步。最低生活保障制度雖然解決了他們的物質(zhì)貧困問題，但留守孩子們因缺失父母關(guān)愛的孤獨、敏感等“精神貧困”沒有引起當?shù)卣徒逃块T的重視和救助，以致導致悲劇事件的發(fā)生。因此，單一金錢或物質(zhì)救助的方式由于忽視了對被救助者的心理疏導、能力建設(shè)等具有發(fā)展性特征的內(nèi)容，使得這種救助方式最終無法解決“貧困的代際轉(zhuǎn)移”問題，也無法救助貧困者的“精神貧困”。

(四)救助部門之間缺乏管理、溝通和協(xié)調(diào)

目前，我國的社會救助工作主要由民政部門、人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、財政部門等多個部門負責，沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，救助管理處于政出多門、多頭監(jiān)管狀態(tài)。在救助工作運行過程中，各部門之間職能分散、條塊分割的問題仍然十分突出，各部門各自開展救助工作，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)、溝通，這極易產(chǎn)生救助工作的多部門同時管理或互相推諉而無人管理現(xiàn)象，導致救助的重復或遺漏，從而最終影響社會救助效果。在貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件中，對該家庭進行救助的部門和人員有當?shù)剜l(xiāng)政府、村干部和教育部門及孩子所在學校的老師，但由于缺乏統(tǒng)一管理，當?shù)卣皇菍υ摷彝ソo予了最低生活保障救助和安排一名村干部經(jīng)常去看看，當?shù)亟逃块T只是安排一名老師定期家訪。實際工作中，兩個救助部門和救助人員之間沒有對該家庭的困難情況進行交流和溝通，所以，不能摸清和全面了解這些留守兒童的生活狀況、思想狀況，因此，也就不能真正開展實質(zhì)性的有針對性的救助工作。

(五)農(nóng)村基層社會救助力量薄弱

改革開放以來，我國提供社會救助的主體在逐步發(fā)展，相對實現(xiàn)了多元化。除了民政部門之外，慈善機構(gòu)、扶貧機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、社會救助團體等非政府組織和社會成員也是我國社會救助主體的組成部分。但這只是針對城市而言，在農(nóng)村地區(qū)，社會救助機構(gòu)依然單一，救助力量薄弱。首先，在農(nóng)村，沒有專門設(shè)立的慈善機構(gòu)、扶貧機構(gòu)、社會福利機構(gòu)等，社會救助團體更是無從談起，主要社會救助工作是由民政、衛(wèi)生和教育部門承擔。其次，農(nóng)村基層救助機構(gòu)人員有限，素質(zhì)不高。作為主管救助工作的民政，名義上是一個部門，實際上也就是1～2名民政助理，再加上各個村的村委會主任和委員。據(jù)調(diào)研，大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保辦公室人員只有 1～2 名，有的還是兼職工作。[10]2而且他們大多沒有受過正規(guī)的培訓和指導，管理能力不足，專業(yè)化服務(wù)水平也比較低。最后，農(nóng)村基層救助機構(gòu)缺乏人員編制，工作經(jīng)費也嚴重不足。所有這些問題導致農(nóng)村的社會救助部門和人員很難積極、主動地調(diào)查、了解救助對象的實際情況和需要，從而無法有效開展專業(yè)的社會救助工作。在貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件中，對那幾個無父母看護的孩子，當?shù)赜嘘P(guān)部門只是安排村干部和一名教師定期“家訪”，當村干部和教師家訪無法進入其家門時，他們也就作罷。試想，如果政府能早些發(fā)現(xiàn)那樣高風險的家庭，并安排專門的機構(gòu)負責和專業(yè)的救助人員及時提供幫助和專業(yè)救助，這些留守孩子也許不會選擇輕生。

三、新時期解決社會救助面臨問題與不適的建議

(一)確立積極的救助理念，由被動救助向主動救助轉(zhuǎn)變

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，社會救助普遍被認為是公民的一項基本權(quán)利，貧困群體享受社會救助不是一種恥辱，而是其享受公民基本權(quán)利的體現(xiàn)，對貧困群體進行社會救助，不是政府的恩惠和施舍，而是政府的義務(wù)和責任。因此，政府應該確立積極的救助理念，為貧困群體提供積極主動的社會救助。首先，政府應該組織專業(yè)的、專門的調(diào)查和研究團隊，全面調(diào)查和了解我國目前貧困群體的貧困現(xiàn)狀，探訪、了解其他國家在社會救助方面的先進理念和有益做法，然后結(jié)合我國的國情進行深入研究，從而為制定統(tǒng)一的《社會救助法》做好前期準備工作。其次，救助項目和救助內(nèi)容的設(shè)置要有系統(tǒng)性、前瞻性，不能還總是處于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動局面?！渡鐣戎鷷盒修k法》已經(jīng)設(shè)置了最低生活保障、災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助、特困人員供養(yǎng)等救助項目，數(shù)量已經(jīng)不少了，但還不夠，如貧困群體若想申請司法援助，就還必須依據(jù)其他法律法規(guī)，這說明作為集中、統(tǒng)一規(guī)定救助工作的《社會救助暫行辦法》還是不夠全面，而且，很多救助的內(nèi)容也不具體。如《社會救助暫行辦法》第九章雖然規(guī)定了臨時救助，但第49條又規(guī)定：“臨時救助的具體事項、標準，由縣級以上地方人民政府確定、公布。”這樣的被動局面亟待改進。最后，救助部門和救助人員也要確立積極的救助理念，要多做調(diào)查、了解工作，要全面掌握本地區(qū)貧困人員的貧困現(xiàn)狀、貧困原因，然后開展有針對性的專業(yè)救助。把調(diào)查、救助工作做在前面，遠比出了問題以后進行事后追責的效果好得多。

(二)制定統(tǒng)一的《社會救助法》，為救助工作提供立法支撐和制度保障

“我國應盡快制定《社會救助法》，對社會救助工作進行統(tǒng)一規(guī)范”，這樣的呼聲已經(jīng)出現(xiàn)很多年了，但時至今日，社會救助立法仍然處于立法規(guī)劃階段，與西方發(fā)達國家相比，我國的社會救助立法已經(jīng)落后幾十年了。聯(lián)邦德國于1961年就制定了《聯(lián)邦社會救助法》，確立了社會救助的制度框架。英國1948年通過了《國民救助法》，建立了現(xiàn)代社會救助制度。[11]97因此，為解決目前我國社會救助中存在的一些問題、實現(xiàn)十八屆三中、四中全會提出的依法治國的社會發(fā)展目標，對我國的社會救助制度進行統(tǒng)一立法已迫在眉睫。為此，首先，要對現(xiàn)有的社會救助方面的單行法規(guī)進行清理。通過清理，對內(nèi)容不完善的加以修改補充，對已經(jīng)過時的加以廢止，對急需建立起來的盡快制定。其次，在立法技術(shù)上，要注意立法由地方向中央、由分散向相對集中、由行政立法向人大立法發(fā)展。為此，應該由全國人大常委會制定頒布統(tǒng)一的《社會救助法》。就內(nèi)容而言，《社會救助法》的框架體系應包括社會救助的指導思想、基本原則、救助對象、救助項目及程序、救助標準、救助資金及管理、法律責任等章節(jié)。修訂時，尤其要注意明確政府的救助責任，強化、細化違法的法律責任以及監(jiān)督管理等。

制定一部統(tǒng)一的《社會救助法》，一方面可以借修法之際對我國的社會救助進行改革和頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，建立科學的、一體化的社會救助法律體系，為我國的社會救助工作提供制度保障；另一方面，可以借此進一步提高制度的權(quán)威性和社會影響力，讓政府、公民和社會各界知曉社會救助制度的內(nèi)容，[11]從而增強社會救助制度實施的效果。

(三)正確認識貧困原因的轉(zhuǎn)變，設(shè)立多元化的救助方式

如前所述，我國的貧困問題已經(jīng)從單純的“物質(zhì)貧困”轉(zhuǎn)向“精神貧困”，即貧困問題也呈現(xiàn)出多元化和代際轉(zhuǎn)移的新趨勢。[12]36因此，構(gòu)建新時期的社會救助制度就要求我們必須改變對貧困類型及原因的傳統(tǒng)認識，設(shè)立多元化的救助方式，綜合運用現(xiàn)金支付、實物發(fā)放、心理救助、權(quán)利救助、能力建設(shè)等多元化的救助方式，最終實現(xiàn)社會救助濟貧、服務(wù)和平權(quán)的三大功能。[13]59我國目前實踐中運用得最多的救助方式是現(xiàn)金支付和實物發(fā)放，如最低生活保障、災害救助等，權(quán)利救助、能力建設(shè)也已設(shè)立和實施，如司法救助、教育救助、就業(yè)援助等，但心理援助這種救助方式還沒有真正被重視和設(shè)立，為更好地解決“精神貧困”和貧困的代際轉(zhuǎn)移問題，我國必須增設(shè)這種救助方式。對于孤獨、寂寞，缺少關(guān)愛，對他人、社會充滿敵意、排斥，或面臨巨大精神壓力的救助對象，救助部門應安排專門的心理工作人員對其進行心理援助，具體救助方法是給救助對象提供社會陪伴、心理疏導。通過社會陪伴和傾聽，救助者可以了解救助對象的問題與需求，診斷問題的嚴重性，辨別問題產(chǎn)生的原因，然后利用專業(yè)知識進行心理疏導，或聯(lián)合其他公共機構(gòu)，如公安、婦聯(lián)、精神病院等提供聯(lián)合救助，幫助救助對象緩解孤獨與恐慌心理，減輕思想壓力，摒棄仇視情緒，幫助他們樹立克服困難的信心，增強人際互動與自助能力，恢復社會認同感、歸屬感和責任感。

(四)完善社會救助管理體制，加強救助部門之間的協(xié)調(diào)和溝通

新時期的社會救助制度必須有一套科學完善的管理體制作配套。高效率的管理體制是社會救助制度高效率運行的重要保障。作為一個公共管理事項，社會救助制度的管理比一般的企業(yè)管理更加復雜。[14]20我國過去的救助規(guī)模相對較小，可以依托民政部門和社區(qū)去管理?，F(xiàn)在社會救助的對象范圍越來越寬，救助項目越來越多，整個社會救助的體系規(guī)模越來越大，因此，建立科學有效的管理體系也就越來越重要。針對我國目前社會救助過程出現(xiàn)的問題，其管理體制應從以下兩個方面完善：第一，建立一個專業(yè)的、統(tǒng)一的救助管理機構(gòu)。我國的社會救助一直以來實行的是“政府領(lǐng)導、民政主管、部門協(xié)作、社會參與”的管理體制，也即一直是由政府在承擔著社會救助的管理職責。社會救助雖然主要是政府的責任，但政府在社會救助中承擔的主要職責應是救助政策制定、救助資金籌措等，救助管理工作應該由單獨設(shè)立的專業(yè)化的救助管理機構(gòu)承擔。這個管理機構(gòu)由政府負責組建，其成員可以吸納其他各種社會力量參與，并配備合格的專業(yè)救助人員，這樣一方面可以把政府部門從社會救助日常事務(wù)中解脫出來，實現(xiàn)政事分開，另一方面，也可以避免再出現(xiàn)社會救助多頭管理或無人管理的局面。第二，優(yōu)化社會救助機構(gòu)之間的內(nèi)部管理，加強救助部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，以解決社會救助多頭管理、政出多門的問題。我國社會救助涉及民政、人保、衛(wèi)生、教育、財政、審計、城市建設(shè)等多個政府部門，因此，這些部門之間要建立一種協(xié)調(diào)、溝通機制，建立數(shù)字化管理平臺及信息共享機制，加強聯(lián)系與交流。

(五)加強農(nóng)村基層社會救助工作隊伍建設(shè)，提高農(nóng)村社會救助的水平

為給農(nóng)村的貧困對象提供更好的社會救助，提高農(nóng)村社會救助的水平，縮小城鄉(xiāng)在社會救助方面的差異，加強農(nóng)村基層的社會救助工作隊伍建設(shè)尤為必要。為此，一要設(shè)立一個專門的社會救助組織。設(shè)立一個專門的社會救助組織就可以解決農(nóng)村救助機構(gòu)相對較少、無其他社會組織參與、專業(yè)救助人員少且救助水平較低等一系列問題，而且還可以更全面地掌握所在轄區(qū)的救助信息，協(xié)調(diào)、配合民政、衛(wèi)生、教育等部門的救助工作。二要在鄉(xiāng)政府、村委會配置專業(yè)的社會救助人員，以解決農(nóng)村基層救助機構(gòu)人員有限，素質(zhì)不高的問題。這可以通過兩個方面來解決：一方面，省編制辦可以考慮每年給民政系統(tǒng)招考公務(wù)員的名額若干，招考對象專業(yè)限制在社會保障、社會工作兩個方向上，招錄的公務(wù)員一律到基層民政系統(tǒng)工作。[10]5另一方面，要發(fā)揮民間組織在社會救助工作中的作用，鼓勵、號召一些慈善人士、志愿者到農(nóng)村基層提供社會救助服務(wù)。三要加大救助工作人員的培訓，要定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助人員進行政治理論、有關(guān)業(yè)務(wù)知識和能力的培訓，給予相應的業(yè)務(wù)指導，以提高基層人員的整體素質(zhì)和能力。四要加大對農(nóng)村社會救助工作的財政投入。增加的財政投入，除了用于提高農(nóng)村的社會救助標準以外，還要用于增加社會救助專項工作經(jīng)費、基層救助人員的工資待遇等，這樣才能提高農(nóng)村救助工作人員的積極性，保證農(nóng)村救助工作的有效運轉(zhuǎn)。

[1] 韓攀.新華視點：貴州畢節(jié)4名兒童集體喝農(nóng)藥自殺事件調(diào)查 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-06/11/c_127906281.htm.

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(責任編校：楊 睿)

The Problems, Discomfort and Countermeasures of China’s Social Assistance in the New Period—Thinking from the Suicide of the Left behind Children in Bijie of Guizhou

ZHANG Su-feng

(SchoolofLaw,AnhuiNormalUniversity,AnhuiWuhu241008,China)

After the Eighteenth Meeting of Communist Party of China, China enters into the new period of reform and development, the mission in the social development of the new period and the new poverty challenge China’s social assistance unprecedentedly.The left behind children’s suicide incident at Bijie of Guizhou reflects that China’s social assistance still has such problems as the concept of relief still in the transition from negative to positive relief, the lacks of legislation support and compelling in relief work, simple relief way, the lack of management, coordination and communication among relief departments, weak rural grassroots relief force, and so on.In order to meet the challenge and to change the discomfort, China’s social assistance should improve and perfect the legislation, the idea, the method, the management and the team construction for social relief, so as to give full play in the social assistance as the last line of social security and in the role of the safety net.

social assistance; new period; relief concept; relief method; spiritual poverty

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.01.012

2016-04-26

安徽師范大學2013年哲學社會科學繁榮發(fā)展計劃重大和重點項目“社會風險中的公共安全治理研究”

張素鳳(1972—)，女，安徽舒城人；安徽師范大學法制中國建設(shè)研究院副教授，主要從事勞動與社會保障法研究。

D632.1

A

1672- 0598(2017)01- 0090- 06