●張燕

預(yù)算績效管理的源與解
——基于公共產(chǎn)品成本的視角

●張燕

隨著預(yù)算績效管理理論與實踐不斷深入，公共產(chǎn)品高成本問題逐漸顯現(xiàn)。公共產(chǎn)品高成本的存在，降低了資金的使用效益，亟待預(yù)算績效管理破解。筆者基于公共產(chǎn)品成本既是預(yù)算績效管理所要解答的問題，也是預(yù)算績效管理本源起點的思考，對公共產(chǎn)品成本與預(yù)算績效管理的關(guān)系、預(yù)算績效管理過程中如何對公共產(chǎn)品成本進行測量等問題進行嘗試性探析，以期為推進預(yù)算績效管理改革提供一定的借鑒。

預(yù)算績效管理 公共產(chǎn)品成本 成本測量

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政管理改革的重要方向，是精細(xì)化科學(xué)化預(yù)算管理的內(nèi)在要求，其根本目的是改進預(yù)算支出管理、優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。近幾年，我國各地開展了各具特色的預(yù)算績效改革，主要聚焦于預(yù)算績效管理工作的開展方式、績效評價的模式和方法、績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系的建立、績效評價結(jié)果的應(yīng)用等方面，但隨著績效理念的不斷深入，以及在理論和實踐上的不斷探索，一個重要的、亟待解決的問題隨之顯現(xiàn)——公共產(chǎn)品成本的測量。

“預(yù)算”從某種意義上可以理解為“提供公共物品和服務(wù)計劃需要花多少錢”，也就是公共產(chǎn)品（廣義的公共產(chǎn)品，包含公共物品和服務(wù)）需要多少成本，進而言之，預(yù)算績效管理是以“產(chǎn)出和效果”來考量花這么多錢是否有價值，應(yīng)該花多少錢（預(yù)算），才能達到資源配置最優(yōu)化。此外，公共產(chǎn)品高成本問題的存在，降低了資金的使用效益，需要預(yù)算績效管理破解，因此，公共產(chǎn)品成本既是預(yù)算績效管理所要解答的問題，又是預(yù)算績效管理的本源起點。本文主要對公共產(chǎn)品成本與預(yù)算績效管理的關(guān)系、預(yù)算績效管理過程中如何對公共產(chǎn)品成本進行測量等問題進行嘗試性探析，為推進預(yù)算績效管理改革提供借鑒。

一、預(yù)算績效管理與公共產(chǎn)品成本的關(guān)系

（一）預(yù)算績效管理源起：公共產(chǎn)品的高成本問題

公共產(chǎn)品是指政府為滿足社會公共需要，而提供的具有非競爭性和非排他性的物品。為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，政府有責(zé)任為社會公眾提供低成本、高效率、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。然而，由于公共產(chǎn)品的政府壟斷，產(chǎn)生了公共產(chǎn)品高成本問題，無法做到成本效益最大化，致使在公共資源配置過程中不能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。公共管理領(lǐng)域相對于市場私人領(lǐng)域存在軟約束的特性。在財政資金使用、項目決策及日常管理活動中都沒有私人領(lǐng)域的硬性約束，管理過程中的軟約束在一定程度上阻礙了公共領(lǐng)域主體積極性的發(fā)揮，從而增加了公共產(chǎn)品的成本。

預(yù)算績效管理是以預(yù)算主管部門編制的績效目標(biāo)為核心紐帶，明確了資金使用范圍、使用目標(biāo)和使用保障條件及責(zé)任，并通過中期跟蹤、后期評價、結(jié)果應(yīng)用，形成閉環(huán)式約束管理機制，從而強化預(yù)算資金支出責(zé)任，進而降低公共產(chǎn)品成本，提高資金的使用效益。因此，預(yù)算績效管理在一定程度上彌補了“軟性約束”的不足，強調(diào)了考核和責(zé)任，是降低公共產(chǎn)品成本的有效途徑，也可以認(rèn)為，“公共產(chǎn)品的高成本問題”需求誘發(fā)了“預(yù)算績效管理”的供給，即公共產(chǎn)品問題是推動預(yù)算績效管理應(yīng)運而生的助力之一。

（二）預(yù)算績效管理必解：公共產(chǎn)品成本的合理性

預(yù)算績效管理的核心原則是3E原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。經(jīng)濟性是指以最少的資源耗費，獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，主要關(guān)注的是投入和使用過程中成本節(jié)約的水平和程度。效率性是指在既定的投入水平下使產(chǎn)出最大化，或者說，在既定產(chǎn)出水平下使投入水平最小化。有效性是指既定目標(biāo)實現(xiàn)的程度或一項活動的實際影響或預(yù)期影響。3E與投入產(chǎn)出模型的關(guān)系如圖1所示：

圖1 3E與投入產(chǎn)出模型關(guān)系圖

投入實質(zhì)上是政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本，而經(jīng)濟性是衡量投入到過程的成本是否節(jié)約，可見，預(yù)算績效管理的“經(jīng)濟性”評價是對公共產(chǎn)品成本合理性的評價，作為3E原則中的基礎(chǔ)原則，是績效管理必須回答和解決的問題，也是“效率性”、“有效性”評價的前提條件，因此，公共產(chǎn)品成本合理性是預(yù)算績效管理需要解答的問題。

二、公共產(chǎn)品成本測量路徑

公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，例如，國防屬于純公共產(chǎn)品，具有完全的非競爭性和非排他性；教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有有限的非競爭性和有限的非排他性。實際中，純公共產(chǎn)品較少，大部分屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。本文探討的對象為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

（一）明確準(zhǔn)公共產(chǎn)品的成本范圍

公共產(chǎn)品成本是指政府提供公共服務(wù)和物品中耗費資源的總和，包括可以計量的以貨幣形式支出的顯性成本和隱藏在將來成本和轉(zhuǎn)移成本中的隱性成本。在實際操作過程中，由于公共產(chǎn)品自身數(shù)據(jù)的不完備性，對隱性成本的測量和計算形成了一定的障礙，因此，在現(xiàn)階段，可以將公共產(chǎn)品成本的測量從廣義范圍聚焦到狹義范圍，對顯性成本進行測量。

由于政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品是多種多樣的，包括公路、公園、橋梁、隧道、校舍、設(shè)備等實物性有形產(chǎn)品，也包括提供的社會服務(wù)類等無形產(chǎn)品，那么針對不同類型的公共產(chǎn)品，需要對其成本的特性進行分析，確定測量范圍，才可以做到有的放矢。例如，建設(shè)類項目成本范圍的確定，要根據(jù)建設(shè)項目的特征，對主體工程、輔助工程、勘察設(shè)計、工程監(jiān)理等內(nèi)容進行成本梳理，框定各自的成本范圍。

（二）厘清準(zhǔn)公共產(chǎn)品的作業(yè)流程傳統(tǒng)的成本測量方法僅是按照料工費進行成本計量，而無法反映項目活動本身與成本之間的關(guān)系，也不能分析出哪些成本有效，而哪些成本無效。預(yù)算績效管理需要對準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本的合理性進行分析和判斷，才能明確資金的使用效果和效益，因此，可以采用與傳統(tǒng)成本測算不同的作業(yè)成本法進行公共產(chǎn)品成本測量。例如，公共設(shè)施養(yǎng)護項目包含日常巡查、維修、搶修等幾個作業(yè)流程，就可以按照下表1進行成本歸集，分析成本動因，建立作業(yè)成本庫，測算出公共產(chǎn)品成本。

表1 成本費用與作業(yè)對應(yīng)表

成本歸集只是第一步，更為重要的是探析成本動因。一般而言，有兩個變量影響準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本的變動，一個是價格，一個是數(shù)量，因此，在測算準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本過程中，需要遵循“價量分離”的原則，也就是不僅要對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的單價進行測試和評估，也要對其耗用的數(shù)量進行合理性分析和判斷，才能準(zhǔn)確測算和分析出準(zhǔn)公共產(chǎn)品的成本形態(tài)。

三、公共產(chǎn)品成本測量在預(yù)算績效管理中應(yīng)用的局限性

公共產(chǎn)品成本測量在預(yù)算績效管理中應(yīng)用的難點：一是成本數(shù)據(jù)的獲得障礙。在現(xiàn)行的行政事業(yè)單位財務(wù)核算制度下，除個別項目進行單獨核算，大部分項目是按照會計科目進行核算，無法真實地反映出準(zhǔn)公共產(chǎn)品的成本，數(shù)據(jù)采集困難。二是價格合理性的判斷障礙。由于政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊性，部分公共產(chǎn)品價值和價格無法從市場競爭環(huán)境中獲得，給準(zhǔn)公共產(chǎn)品價格合理性判斷帶來了一定的障礙。因此，預(yù)算績效管理過程中對公共產(chǎn)品成本測算的問題有待進一步探索?！?/p>

（作者單位：上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會）

1.何翔舟.2012.公共產(chǎn)品政府壟斷的高成本機理與治理[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，9。

2.[美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨著，郭慶旺等譯.公共部門經(jīng)濟學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社。