●李虹含

基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險監(jiān)督控制

●李虹含

本文從“十三五規(guī)劃”中對“城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式”的財政風險研究與基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的基本理論著手，在此基礎(chǔ)上提出城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險問題，研究其主要來源和基本特征，最后，提出我國城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財政風險控制的政策建議。

城市基礎(chǔ)設(shè)施 PPP模式 財政風險

“十三五規(guī)劃”中多次提出加強“城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，城市基礎(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟賴以運行的基礎(chǔ)，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，不僅是我國增加國內(nèi)有效需求和加快經(jīng)濟增長的重要內(nèi)容，也是我國保持經(jīng)濟與社會長期穩(wěn)定發(fā)展的必要保障。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市功能的基本載體，具有適度超前性，供給不足會嚴重制約經(jīng)濟社會的各項發(fā)展。PPP模式（公私合作伙伴關(guān)系）是指政府和私營部門基于具體項目而形成的相互合作形式，政府并不是把項目供給責任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由合作各方共同承擔供給責任和風險。PPP模式作為私營資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要形式，可解決公共融資模式無法克服的問題，彌補財政資金不足，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量和效率，有利于強化政府公共財政職能。但PPP模式在缺乏有效約束機制的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險不僅可能進一步惡化地方財政收支狀況，造成地方政府的債務(wù)不可持續(xù)性，還可能通過不同途徑傳導風險和壓力，并最終影響中央政府財政，損壞國家財政穩(wěn)定性，負面影響國家經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。十三五期間推廣使用好PPP模式，并監(jiān)督控制好PPP模式的主要風險將能有效實現(xiàn)規(guī)劃當中對于“城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的基本要求。

一、十三五期間PPP模式的主要風險

（一）惡化地方財政收支狀況

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險可能進一步減少因為債務(wù)負擔本已緊張和拮據(jù)的財政可支配公共資源數(shù)額，擴大財政收支不平衡，削弱地方政府財力。地方政府財力削弱的結(jié)果又會加劇地方政府財政資金供需矛盾，地方政府喪失實際財政赤字控制能力，財政行為進一步扭曲，財政效率進一步降低，進入財政狀況每況愈下的惡性循環(huán)。不確定性是城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財政風險的一個顯著特征，隨著地方政府或有負債的增加，轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)和義務(wù)的事件一旦發(fā)生，地方政府的選擇余地往往很小，采用的彌補政策也十分有限，只能在增加稅收、增發(fā)國債、出售國有資產(chǎn)和削減計劃內(nèi)支出項目等中選擇，而這些措施可能導致整體公共服務(wù)水平和質(zhì)量的降低，打亂財政收支計劃，破壞財政支持各項經(jīng)濟、社會改革和發(fā)展的政策規(guī)劃，影響財政、經(jīng)濟和社會改革進程。

（二）挑戰(zhàn)地方政府債務(wù)可持續(xù)性

從當前國際上對政府債務(wù)風險的研究情況來看，借助債務(wù)可持續(xù)性來評估和分析政府債務(wù)情況已成為一種新的研究趨勢。當前債務(wù)可持續(xù)分析一般都是建立在相對狹窄的公共債務(wù)基礎(chǔ)上，通常都被限定于政府債券和借款等形式的總體債務(wù)，很多時候可能只涉及凈債務(wù)，而去掉社會保障資金以及其他政府機構(gòu)發(fā)行的政府債券和進行的政府借債等。但是，對債務(wù)可持續(xù)性的分析不能脫離政府非負債性債務(wù)（城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險主要表現(xiàn)）。因而，必須考察城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的地方政府各類負債，預先分析其對地方政府中長期財政運行的影響，對城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險加以控制，促進財政可持續(xù)發(fā)展。

（三）中央政府的財政壓力加劇

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式進一步加劇和積聚了地方政府的債務(wù)風險，在沒有建立相應(yīng)的政府財政破產(chǎn)機制前提下，上級政府對下級政府實際上承擔著無限責任，地方政府債務(wù)風險聚集到一定程度，會隨著政府層級鏈條不斷向上傳導，最終由中央政府承擔。同時，中央政府對地方政府財政收支缺口的隱性擔保，可能引發(fā)地方政府各種非謹慎和非理性行為，進行高風險貸款和非理性投資活動，提供不合法或過多政府擔保，不考慮政府承擔成本和可能的高額風險，只求獲取各種短期收益，而中、長期高額支出責任則由中央政府實際承擔。

（四）金融體系安全受到威脅

財政和金融主導著全社會資金的流動和資源的配置，是國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的兩大手段，財政風險與金融風險具有相互滲透和相互轉(zhuǎn)嫁特點，因此財政風險完全可能轉(zhuǎn)化為金融風險。地方政府面臨巨大的財政收支缺口，可以通過向銀行、企業(yè)、單位以及上下級借款等形式直接或間接舉債，彌補赤字或進行財政擴張。如果地方政府債務(wù)規(guī)模超過其償還能力，可能導致以金融機構(gòu)為主導的債權(quán)人出現(xiàn)嚴重的信用危機，影響金融機構(gòu)各項業(yè)務(wù)的正常運行，嚴重時可能威脅到整個金融體系安全。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式可能加大地方政府債務(wù)規(guī)模，其可控性比中央政府債務(wù)(主要是國債和國家主權(quán)外債)差很多，一旦出現(xiàn)債務(wù)風險，必然直接導致財政風險，進而傳導給金融系統(tǒng)，引發(fā)大規(guī)模的金融風險甚至金融危機，最終嚴重影響國家經(jīng)濟運行的安全。

（五）影響宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)增長

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式對于宏觀經(jīng)濟的運行同樣具有負面的影響，主要包括以下三個方面：首先，從宏觀政策的角度來看，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險與政府財政行為、財政政策、以及政府體制改革相聯(lián)系，可能直接制約宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控空間；其次，從社會發(fā)展角度看，當城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險爆發(fā)時，政府必須進行各項財政調(diào)整，如果出現(xiàn)財政支出不足和財政政策缺位，可能直接影響到各項社會保障事業(yè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，不利于社會發(fā)展；最后，從國家政權(quán)穩(wěn)定角度來看，一旦城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險匯集政府的其他類型財政風險，財政總體風險可能積累較大甚至發(fā)展到不可控程度，嚴重削弱國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)，更可能威脅到國家政權(quán)的穩(wěn)定。

二、十三五期間PPP模式財政風險的基本特征

城市基礎(chǔ)設(shè)施供給傳統(tǒng)公共融資模式，由政府財政投入部分資金，其余資金則依托銀行貸款等方式進行債務(wù)融資。這種供給模式的優(yōu)點是籌措資金操作簡便、資金充足、到位快，可以大大緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施對地方財政的壓力。但是缺點也是很明顯的，融資成本高，巨額債務(wù)進一步加大了企業(yè)和政府的財務(wù)負擔，盡管可以緩解政府的當期財政壓力，但政府必須提供持續(xù)的補貼，以保證運營的順利進行，增加了政府中長期的財政負擔，隱藏著以債務(wù)償還風險為中心的一系列財政、金融與經(jīng)濟風險。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式相對于傳統(tǒng)公共融資模式，其財政風險特征如下：

（一）風險潛伏性與隱蔽性

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式可以完成現(xiàn)期地方政府想做卻缺乏資金的項目，同時又可以在現(xiàn)期內(nèi)不會導致直接的財政支出，從而不會在現(xiàn)期預算中出現(xiàn)赤字，可以是地方政府規(guī)避財政限制的一種變通性措施。同時，地方政府可能無動力披露城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中的各種負債，從而突出“政績”，而各銀行也難以全面掌握城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的負債情況。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險主要來源于各種未來的或有負債，是預期的，且期限較長，就短期而言，地方政府并不會過多地感受到償債壓力，容易被忽略，然而實際上風險卻在潛滋暗長并可能在今后特定條件下突然爆發(fā)。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險具有極大的隱蔽性，透明度很低。

（二）風險不確定與不可控性

地方政府擔保是城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財政風險的主要內(nèi)容，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險具有較強的不確定性：首先，地方政府擔保的負面影響大小、影響范圍、影響程度都未知，需要由未來事項來證實。具體表現(xiàn)包括債務(wù)償還時間的不確定性和償還金額的不確定性。其次，地方政府擔保的時效性。由于影響或有負債結(jié)果的因素可發(fā)生變化，政府擔保最終可能轉(zhuǎn)化為確定負債或轉(zhuǎn)而消失，即便轉(zhuǎn)化為確定負債，轉(zhuǎn)化時間也不能確定。最后，地方政府擔保還具有不完全可控性。由于地方政府擔保的時效性，影響或有事件結(jié)果的因素在地方政府擔保最終結(jié)果未確定前都可以向有利的方向發(fā)生變化，但不確定性的存在決定了地方政府擔保的結(jié)果不能完全受控制。

（三）風險傳染與破壞性

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式連接著政府和金融系統(tǒng),城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營和管理需要地方政府以不同形式提供或有及隱性擔保，且項目建設(shè)主要依靠銀行信貸融資。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險具有極強的傳染性和破壞性，如果項目不能正常運行，風險可能傳遞給地方政府，若地方政府無力承擔，可能通過銀行傳遞到金融系統(tǒng)，最終形成銀行的不良資產(chǎn)。

（四）風險擴張與發(fā)散性

財政機會主義在地方政府的短期政績觀和天然軟約束背景下，可能導致城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式各形式負債規(guī)模的擴張性非常強，從而加速積聚各種財政風險。一些地方政府盲目攀比或為實現(xiàn)短期政績所需要，形成羊群效應(yīng)（羊群效應(yīng)是指人們經(jīng)常受到多數(shù)人影響，而跟從大眾的思想或行為，也被稱為“從眾效應(yīng)”），熱衷于繼續(xù)進行新的更多的城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目,導致城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財政風險具有極強的發(fā)散性。

（五）風險轉(zhuǎn)化與傳導性

項目公司和商業(yè)銀行在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中是緊密聯(lián)系在一起的利益共同體，受到各種經(jīng)濟與法律的“制約”。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中地方政府承擔的項目風險，給予各種擔保的或有事件如果發(fā)生，地方政府將承擔最終償付義務(wù)，政府的或有負債將轉(zhuǎn)變成直接負債，同時公司債務(wù)風險演變?yōu)榱素斦L險。而如果地方政府由于財政困難不能履行償債義務(wù)，那么財政風險又將傳導到銀行，進而引發(fā)金融風險。隨著整個社會投融資平臺的崩潰，以償債危機為導火線的財政危機和金融危機就會擴散為全面的經(jīng)濟危機。

三、十三五期間PPP模式財政風險的監(jiān)督管理與控制

（一）構(gòu)建專門PPP投資管理機構(gòu)

必須建立城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的中央及地方各級政府主管部門，明確各級政府主管部門的職責范圍。通過建立PPP項目小組。通過成立PPP項目小組，政府可以提供一個能夠?qū)椖窟M行系統(tǒng)、規(guī)范管理的機構(gòu)，以此小組負責和私營部門進行談判，也為私營部門提供了可與之進行全面談判的機構(gòu)，有利于談判的順利進行。

（二）構(gòu)建財政部把關(guān)程序

把關(guān)程序是一個制度安排，將授權(quán)財政部在一個PPP項目某些條件沒有滿足時終止或暫停該項目的權(quán)力。把關(guān)程序正式賦予財政部對不具備效率或可能危及整體財政情況的PPP項目的否決權(quán)，主要適用于國家級和省級PPP項目。把關(guān)程序依舊規(guī)定由主辦政府部門承擔PPP項目的設(shè)計責任，但賦予財政部一定程度的否定權(quán)。

把關(guān)程序主要設(shè)置在PPP項目的準備期和重新談判兩階段。把關(guān)程序通過賦予財政部審核權(quán)力，確保PPP項目的重要決策與國家財政的要求相一致。如果研究表明該PPP項目的風險太大或與政府預算目的不相適應(yīng)，財政部有權(quán)停止該PPP項目或要求主辦政府部門對該PPP項目加以改進。PPP合同在簽訂之前也需要財政部的最終審批。

（三）構(gòu)建有效監(jiān)管架構(gòu)

通過準入監(jiān)管、價格監(jiān)管、反壟斷監(jiān)管，提高公共項目的合作效率。公平性監(jiān)管主要是考慮不同消費能力群體的需求，兼顧投資者和消費者雙方的利益，促進社會公平和社會福利目標的實現(xiàn)。安全與生態(tài)監(jiān)管是指PPP項目規(guī)劃與運行要保證國家公共安全、消費者使用安全及自然資源的大生態(tài)和生產(chǎn)消費者的微生態(tài)安全。同時建立科學的監(jiān)管體制，以及政府監(jiān)管途徑：包括準入規(guī)制與監(jiān)管和服務(wù)價格監(jiān)管，同時對PPP模式的服務(wù)質(zhì)量也進行監(jiān)管。

總之，十三五期間我國政府必須主動管理PPP模式的財政風險，通過采取上述一些關(guān)鍵的措施，為有效管理城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財政風險創(chuàng)造有利條件，降低財政風險總體水平，明確城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中的政府責任，制定財政風險控制目標和策略框架，從政策法律建設(shè)、監(jiān)督管理和相關(guān)具體操作等若干層面協(xié)同推進?！?/p>

（作者單位：華夏銀行博士后科研工作站/中國社會科學院金融研究所博士后流動站）

1.呂煒.2007.公共財政在和諧社會構(gòu)建中的制度創(chuàng)新與績效評價[J].財經(jīng)問題研究，12。

2.彭健.2010.基本公共服務(wù)均等化視角下的財政體制優(yōu)化[J].財經(jīng)問題研究，2。

3.劉錫安.2011.地方協(xié)調(diào)發(fā)展的政府財政保障分析——以三亞市實施全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略為例[J].中國人口·資源與環(huán)境，4。

4.曾小慧.2012.基礎(chǔ)設(shè)施“PPP模式”的財政風險研究[J].經(jīng)濟問題探索，10。

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>