石子印

(聊城大學(xué)，山東 252059)

政府間稅收配置的多元化模式
——以O(shè)ECD國(guó)家為例

石子印

(聊城大學(xué)，山東 252059)

OECD國(guó)家政府間稅收配置的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，稅收在中央及其以下政府的分配并沒有固定模式。有國(guó)家將很大部分的商品稅劃歸中央以下政府，但也有國(guó)家將較大比重所得稅分配給中央以下政府。凈財(cái)富稅、遺產(chǎn)與繼承稅、房地產(chǎn)及金融資產(chǎn)交易稅的配置也是如此。這意味著，稅種屬性在政府間稅收劃分中并不非常重要。我國(guó)在稅收劃分制度調(diào)整時(shí)，可以將部分稅目的消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅、個(gè)人所得稅、擬開征的環(huán)境保護(hù)稅劃歸地方政府，之后再調(diào)整增值稅分享比例以保持中央與地方政府財(cái)力格局總體穩(wěn)定。

稅收配置 多元化模式 增值稅分享比例

世界各國(guó)的財(cái)政運(yùn)作機(jī)制都是由多級(jí)政府來執(zhí)行的，此時(shí)，稅收需要在政府間分配，問題的關(guān)鍵在于稅收應(yīng)該如何分配。在這一點(diǎn)上，爭(zhēng)議與分歧很多，學(xué)界并未形成共識(shí)。財(cái)政分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)模型認(rèn)為，稅率差異會(huì)導(dǎo)致額外損失增加，所以應(yīng)該讓州與地方等中央以下政府征收很少稅收。Oates總結(jié)到，在流動(dòng)經(jīng)濟(jì)單元中，較低級(jí)次的政府應(yīng)該征收受益稅，對(duì)于非受益稅，則應(yīng)由更高級(jí)次政府來征收。如果較低級(jí)次政府征收非受益稅，那么應(yīng)針對(duì)在轄區(qū)間流動(dòng)性較差的稅基[1]。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，可以分配給中央以下政府的稅種非常有限。第二代財(cái)政分權(quán)模型認(rèn)為，在標(biāo)準(zhǔn)模型中并沒有考慮官員作為個(gè)人的利益追求，也沒有考慮政治環(huán)境的影響，如果將這兩者納入分析框架，那么州政府與地方政府應(yīng)有一定程度的稅收自治權(quán)[2]。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，Bird與Bahl指出，由于受諸多條件的約束，地方政府應(yīng)該征收個(gè)人所得稅附加、財(cái)產(chǎn)稅、汽車使用稅、工薪稅與地方增值稅[3]。我國(guó)對(duì)于稅收分配的研究分歧也較多。如對(duì)于增值稅，有繼續(xù)將其作為共享稅的建議[4-5]，也有將其劃歸中央稅再對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的觀點(diǎn)[6]，還有建立中央地方兩套商品稅制的主張[7]。對(duì)于消費(fèi)稅、資源稅、個(gè)人所得稅等稅種，也存在劃歸中央還是地方的分歧。

但是，回歸到實(shí)踐設(shè)置中，許多國(guó)家政府間稅收的劃分與理論分析相差很遠(yuǎn)?；诖?，本文擬拋開理論上的爭(zhēng)議與分歧，分析OECD國(guó)家稅收在政府間的分配，并借鑒其中的經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)稅收劃分制度調(diào)整的方向。

一、相關(guān)概念與數(shù)據(jù)使用的界定

(一)中央以下政府的界定

國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)不同，政府級(jí)次就會(huì)存在差別。在美國(guó)、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家，有包括聯(lián)邦政府、州政府與地方政府在內(nèi)的三級(jí)政府，聯(lián)邦政府與州政府不存在上下級(jí)關(guān)系，州政府與地方政府則存在從屬關(guān)系。在英國(guó)、瑞士、荷蘭等單一制國(guó)家，只有兩級(jí)政府——中央政府與地方政府，兩者之間是從屬關(guān)系，而且，通常有兩級(jí)地方政府，如英國(guó)有郡政府與區(qū)政府，日本有都道府縣與市町村兩級(jí)。

反映在OECD的稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，聯(lián)邦制國(guó)家有聯(lián)邦政府稅收、州政府稅收與地方政府稅收，單一制國(guó)家只有中央政府稅收、地方政府稅收。這意味著，聯(lián)邦制國(guó)家的地方政府稅收與單一制國(guó)家的地方政府稅收雖然字面意義相同，但是包含內(nèi)容有實(shí)質(zhì)的區(qū)別。

我國(guó)是單一制國(guó)家，只有中央與地方政府。為了使研究對(duì)我國(guó)有一定的借鑒意義，本文只分析稅收在中央與地方政府之間的分配。由此，對(duì)于單一制國(guó)家，直接使用其中央與地方政府的稅收數(shù)據(jù)。對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家，則首先將州政府稅收與地方政府稅收加總，再作為與單一制國(guó)家對(duì)應(yīng)的地方政府稅收數(shù)據(jù)。這表明，本文只是研究稅收在中央(central governments) 與 中 央 以 下 政 府 (subnational governments)之間的分配。其中，中央以下政府是一個(gè)整體，包括各級(jí)地方政府，本文一般并不涉及到稅收在中央以下政府之間的分配。

(二)中央以下政府稅收的意義

OECD國(guó)家統(tǒng)計(jì)的中央以下政府的稅收數(shù)據(jù)，既包括其獨(dú)享稅，也包括從共享稅中按照某種比例分享得到的稅收。這意味著，判斷是中央稅收還是地方稅收的只是按照收益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)：依賴于該層級(jí)的政府是否擁有這些稅收，而不依賴于它對(duì)這些稅種是否有立法權(quán)。不過，地方稅收數(shù)據(jù)并不包括中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。

如德國(guó)的個(gè)人所得稅，該稅在聯(lián)邦政府、州政府與市鎮(zhèn)政府之間按照42.5%、42.5%、15%的比例分享，這種分享得到的42.5%與15%的個(gè)人所得稅就分別計(jì)入到OECD國(guó)家統(tǒng)計(jì)的州政府稅收與地方政府稅收中。又如澳大利亞的商品與服務(wù)稅GST，聯(lián)邦政府只是代征該稅，之后將該稅的全部收入都分配給州政府，州政府還負(fù)責(zé)其征收成本，并且其稅基與稅率未經(jīng)州政府的一致同意不得變動(dòng)①參見澳大利亞的Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations文件。。但是，聯(lián)邦政府對(duì)商品與服務(wù)稅GST在各州之間如何分配具有相當(dāng)大的自由權(quán)，從而，這種稅收的分配就具有轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。隨之，在OECD國(guó)家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，GST收入就全部劃歸為了澳大利亞的聯(lián)邦稅。

(三)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的使用

OECD國(guó)家的稅收統(tǒng)計(jì)中有六類稅收：所得稅(1000：Taxes on income，profits and capital gains)、社會(huì)保險(xiǎn)繳款(2000：Social security contributions)、對(duì)薪金與勞動(dòng)力課稅(3000：Taxes on payroll and workforce)、財(cái)產(chǎn)稅(4000：Taxes on property)、商品稅(5000：Taxes on goods and services)、其他(6000：Other taxes)。基于重要性考慮，本文只分析所得稅、財(cái)產(chǎn)稅與商品稅三類稅收的情形，并對(duì)其分配的多元化模式做出判斷。同時(shí)，從時(shí)效性出發(fā)，本文主要使用2014年的數(shù)據(jù)②如無特別說明，本文數(shù)據(jù)均由OECD網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得出：http: //stats.oecd.org/。。

二、OECD國(guó)家政府間稅收規(guī)模的分配

由表1可以看出，34個(gè)OECD國(guó)家稅收在中央政府與中央以下政府之間的分配方面差異很大。捷克、愛爾蘭、葡萄牙等14個(gè)國(guó)家將不到10%的稅收分配給中央以下政府，土耳其、挪威、法國(guó)等12個(gè)國(guó)家將10%-30%的稅收配置給中央以下政府，芬蘭、加拿大等8個(gè)國(guó)家將30%-55%的稅收配置給中央以下政府。中央以下政府獲得稅收最少的是捷克，僅占稅收總額的2.24%；與此形成對(duì)比的是，加拿大中央以下政府則獲得了總稅收54.03%。

進(jìn)一步，這種差異或許與國(guó)家治理方式有關(guān)。畢竟，中央以下政府獲得稅收最高的加拿大、瑞士、德國(guó)、美國(guó)都是聯(lián)邦制國(guó)家。但是也有例外，比如墨西哥與奧地利都是聯(lián)邦制國(guó)家，但是配置給中央以下政府的稅收只有5.15%與6.76%。而單一制的日本，中央以下政府稅收占到了40.85%。所以，治理方式對(duì)于稅收的分配只是有一定的影響，但并不是問題的全部。

三、財(cái)產(chǎn)稅在政府間分配的模式

OECD國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅類數(shù)據(jù)中包括六種稅收：不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅 (4100：Recurrent taxes on immovable property)、凈財(cái)富經(jīng)常性稅收 (4200：Recurrent taxes on net wealth)、遺產(chǎn)或贈(zèng)與稅(4300：Estate,inheritance and gift taxes)、金融及資產(chǎn)交易稅 (4400：Taxes on financial and capital transactions)、非經(jīng)常稅(4500：Non-recurrent taxes)、其他(4600：Other recurrent taxes on property)。分析這些數(shù)據(jù)，可以得到OECD國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)稅分配的情形。

(一)不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅的劃分狀況

不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，是財(cái)產(chǎn)稅中最大比重的稅種。這類稅收的稅基具有不可移動(dòng)性，地方政府有信息優(yōu)勢(shì)及征管條件，按照稅收理論，應(yīng)該將其配置在地方政府。OECD國(guó)家的稅收數(shù)據(jù)也表明，在絕大部分國(guó)家，有90%以上的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅被配置到了地方政府。不過，也有一些例外。

在英國(guó)與瑞典，只有50%左右的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅配置給了中央以下政府。2014年英國(guó)將50.84%的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅劃歸地方政府，其余歸中央政府所有。其原因在于，對(duì)營(yíng)業(yè)用不動(dòng)產(chǎn)征收的全國(guó)非家庭稅(National non-domestic rates)，地方政府只是負(fù)責(zé)征收，之后全部上繳中央政府，后者再按照人口等指標(biāo)在各地之間分配。那么，這一稅種就屬于中央稅，分配給地方政府屬于轉(zhuǎn)移支付。瑞典財(cái)產(chǎn)稅類在2008年之前全部劃歸中央政府，之后，將30% -40%的財(cái)產(chǎn)稅配置給中央以下政府，其中包括50%左右的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅，如2014年47.20%的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅歸中央以下政府所有。在不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅中，家 庭 支 付 (4110 Households recurrent taxes on immovable property)的有90%以上劃給了中央以下政府，非家庭支付的只有10%-20%。

在意大利、挪威與韓國(guó)，有80%左右的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅配置給該國(guó)中央以下政府。意大利自1993年開始有不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅——城市房地產(chǎn)稅(ICI，Impot communal immeubles)，在當(dāng)年該稅的收入中，中央以下政府僅占44.15%，之后各年中，該稅全部配置給了中央以下政府。但2012年、2013年、2014年三年間，該稅也有較小比重配置給中央政府，中央以下政府所占比重為65.65%、80.47%、80.27%。韓國(guó)2014年將13.49%的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅劃歸中央政府，主要是綜合房地產(chǎn)稅 (Comprehensive real estate tax)。挪威則有25.50%的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅配置給了中央政府，全部是由非家庭支付。

以上情形表明，如同理論分析得到的結(jié)論一樣，幾乎所有國(guó)家還是會(huì)把絕大部分的家庭支付的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅劃歸中央以下政府，部分國(guó)家分配給中央政府的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)常稅，只是由非家庭支付的部分。

(二)凈財(cái)富稅、遺產(chǎn)或贈(zèng)與稅的劃分

凈財(cái)富稅、遺產(chǎn)或贈(zèng)與稅是典型的收入分配性質(zhì)的稅種，按照稅收理論的分析，應(yīng)該配置給中央政府。OECD國(guó)家的稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)國(guó)家將這些稅種配置給中央政府。但是，也有一些國(guó)家或者將這些稅種劃歸中央以下政府，或者是作為共享稅種。

1.挪威、瑞士、希臘三個(gè)國(guó)家的凈財(cái)富稅配置在中央以下政府

挪威的凈財(cái)富稅主要配置給中央以下政府。該稅來自個(gè)人與公司兩個(gè)渠道。2014年將全部個(gè)人凈財(cái)富稅配置給中央以下政府。對(duì)來自公司的凈財(cái)富稅，自1999年以來，全部劃給中央政府。在這種設(shè)置下，自2000年以來的凈財(cái)富稅總額中，有50%-60%劃歸中央以下政府所有，2014年達(dá)到了歷史最高點(diǎn)的70.83%。

瑞士與希臘的財(cái)富稅全部劃歸中央以下政府。瑞士的凈財(cái)富稅在2002年之后，全部劃歸中央以下政府。進(jìn)一步分析，自2007年以來，凈財(cái)富稅的60%-70%劃歸給州政府，其余則是配置給地方政府。希臘也是如此：凈財(cái)富稅全部劃給中央以下政府，中央政府該稅為零。

2.遺產(chǎn)及繼承稅的配置模式

對(duì)遺產(chǎn)及繼承稅理論上有較多爭(zhēng)議。反映在實(shí)踐中，奧地利、澳大利亞、加拿大、捷克、愛沙尼亞、以色列、墨西哥、新西蘭、葡萄牙、斯洛伐克、瑞典等11國(guó)沒有遺產(chǎn)稅。由于這種稅有收入分配功能，應(yīng)該配置在中央政府。實(shí)踐中，法國(guó)、韓國(guó)、愛爾蘭、冰島、丹麥、芬蘭、荷蘭、盧森堡、挪威、日本、希臘(很少)、英國(guó)、智利、意大利、匈牙利等15個(gè)國(guó)家的確是將該稅配置在中央政府。但是，其余8個(gè)國(guó)家則不是這樣的配置。

有6個(gè)國(guó)家將該稅全部或絕大部分配置在中央以下政府。其中，比利時(shí)的遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅自2002年開始全部劃歸州政府。德國(guó)則一直是將遺產(chǎn)與繼承稅劃歸給州政府。在波蘭與斯洛文尼亞，該稅全部歸中央以下政府。瑞士全部歸中央以下政府，其中，州占90%左右，其余歸地方政府。西班牙也是如此，自1990年開始，遺產(chǎn)繼承稅90%以上歸州政府，配置給中央政府與地方政府的遺產(chǎn)繼承稅在2014年最高，但也僅為6.72%與4.14%。這表明，在將遺產(chǎn)及繼承稅沒有配置給中央政府的國(guó)家，基本是劃歸給了州政府，地方政府幾乎沒有。

美國(guó)與土耳其將該稅的絕大部分劃歸中央政府。在美國(guó)的遺產(chǎn)與繼承稅中，聯(lián)邦政府占80.20%，州政府占18.17%，地方政府幾乎沒有。土耳其也是如此，將該稅的88.3%劃歸了中央政府。

(三)房地產(chǎn)及金融資產(chǎn)交易稅的劃分

在OECD國(guó)家中，愛沙尼亞、波蘭、美國(guó)、斯洛伐克等4國(guó)沒有設(shè)置房地產(chǎn)及金融資產(chǎn)交易稅，或者非常微小。其余國(guó)家中，該稅在政府間的配置有兩種模式。

首先，愛爾蘭、奧地利、冰島、丹麥、芬蘭、荷蘭、捷克、盧森堡、挪威、日本、瑞典、瑞士、土耳其、希臘、新西蘭、匈牙利、以色列、意大利、英國(guó)、智利等20國(guó)將該稅配置在中央政府，即使劃歸給中央以下政府，也是非常微小的比例。

其次，有10個(gè)國(guó)家將該稅的全部或主要部分劃歸到中央以下政府。澳大利亞、加拿大、墨西哥、斯洛文尼亞、西班牙等6個(gè)國(guó)家將該稅全部劃歸給中央以下政府。進(jìn)入90年代以來，澳大利亞將該稅的99%劃分給州政府；德國(guó)將該稅全部劃給州政府；加拿大將該稅劃給州與地方政府，州政府獲得該稅的70%-80%；墨西哥也是將該稅配置在中央以下政府，其中州政府占40%左右；2005年以來，西班牙將該稅的97%劃歸州政府。比利時(shí)、法國(guó)、韓國(guó)、葡萄牙等4個(gè)國(guó)家將該稅的主要部分劃歸給中央以下政府。2002年之后，比利時(shí)州政府獲得該稅的90%，其余的歸中央政府；目前法國(guó)中央以下政府獲得該稅的80%，其余歸屬中央政府；韓國(guó)中央政府只是獲得該稅的20%-30%；葡萄牙將超過70%的該稅配置到中央以下政府。在這種配置中，主要依據(jù)征稅對(duì)象來劃分稅收。如在西班牙，房地產(chǎn)交易的印花稅歸屬中央政府，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅歸屬地方政府。

四、商品稅在政府間的分配模式

OECD國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的商品稅(5000：Taxes on goods and services)范圍較廣，主要包括兩個(gè)部分：生產(chǎn)銷售交易稅(5100 Taxes on production,sale,transfer)與使用或行為稅 (5200 Taxes on use of goods and perform activities)，其中，前者占主要部分。在生產(chǎn)銷售交易稅中，有一般銷售稅與特殊銷售稅的區(qū)分。一般銷售稅包括增值稅與銷售稅，特殊交易稅包括消費(fèi)稅、關(guān)稅，還包括特殊服務(wù)稅。

表2 美國(guó)、加拿大、德國(guó)的商品稅政府間劃分狀況(%)

(一)絕大部分OECD國(guó)家將生產(chǎn)銷售交易稅配置給中央政府

由于商品稅流動(dòng)性較強(qiáng)，所以，絕大多數(shù)國(guó)家將增值稅、銷售稅、消費(fèi)稅等配置在中央政府。一般將關(guān)稅劃歸中央政府所有。如愛爾蘭、波蘭、挪威、以色列、英國(guó)等國(guó)的這些稅種全部配置在中央政府，即使配置一定比重給中央以下政府，其比重一般也很低，如愛沙尼亞、丹麥、荷蘭、捷克、盧森堡、墨西哥、斯洛伐克等國(guó)均不超過1%。

盡管絕大部分國(guó)家是如此的設(shè)置，但是依然有部分國(guó)家將較大比重流轉(zhuǎn)稅配置給中央以下政府。典型的如美國(guó)、加拿大與德國(guó)等3個(gè)國(guó)家，分別有79.62%、61.59%、34.63%的生產(chǎn)銷售交易稅被配置給中央以下政府，如表2所示。美國(guó)沒有增值稅，其銷售稅全部劃歸州政府地方政府，其比例分別為78.28%與21.72%。消費(fèi)稅中，中央政府占38.27%，主要是聯(lián)邦煙草稅、酒精稅與其他消費(fèi)稅；大部分消費(fèi)稅配置到州與地方政府，兩者分別占50.85%、10.88%。加拿大也是如此的狀況。其州政府被配置了54.98%的增值稅、98.83%的銷售稅、54.97%的消費(fèi)稅。德國(guó)則是將44.54%的增值稅劃歸州政府。

不過，由表2可以看出，即使這三個(gè)國(guó)家將很大部分商品稅配置在中央以下政府，但主要在州政府，最低一級(jí)的地方政府獲得的這些稅收非常少。

(二)絕大部分使用及行為稅劃歸為中央以下政府

對(duì)于商品使用及行為稅，也列為了商品稅之列，不過與銷售交易商品相比，其流動(dòng)性較弱，所以，絕大多數(shù)國(guó)家將其劃歸中央以下政府所有。

五、所得稅在政府間配置的模式

所得稅包括對(duì)個(gè)人所得與公司所得的征稅。在OECD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，分別為1100(On income and profits of individuals)與1200(Taxes on income, profits and capital gains of corporates)兩類。馬斯格雷夫指出，在中央政府使用稅基廣泛的累進(jìn)所得稅是適宜的。而在中間一級(jí)政府，對(duì)居民征收稍微累進(jìn)的個(gè)人所得稅也是適宜的。還可以對(duì)源自本轄區(qū)但流向非居民雇主的所得征稅①[美]理查德·A.馬斯格雷夫，佩吉·B.馬斯格雷夫：《財(cái)政理論與實(shí)踐(第五版)》，鄧子基，鄧力平譯校，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第498頁(yè)。。由此，對(duì)個(gè)人所得征稅需要將其置于中央政府，對(duì)于企業(yè)所得稅，則可以由中央政府與地方政府共享，但中央政府應(yīng)該占較高比重。

實(shí)踐中，OECD國(guó)家中有希臘、新西蘭、匈牙利、以色列、英國(guó)、智利、斯洛伐克、荷蘭、捷克、墨西哥、愛爾蘭、澳大利亞等12國(guó)將全部所得稅配置了中央政府。其余國(guó)家則存在不同的模式。

(一)個(gè)人所得稅方面

愛沙尼亞、冰島、德國(guó)、芬蘭、瑞士、斯洛文尼亞等6個(gè)國(guó)家將超過50%的個(gè)人所得稅劃歸給中央以下政府所有，波蘭、丹麥、加拿大、挪威、日本、西班牙等6個(gè)國(guó)家將30%-40%的個(gè)人所得稅配置給中央以下政府，其中，瑞士將81.96%的個(gè)人所得稅配置給了中央以下政府，如表3所示。

與此同時(shí)，盡管這些國(guó)家將較高比重的個(gè)人所得稅配置給中央以下政府，但其中的絕大部分是劃歸州政府所有，最低一級(jí)的地方政府得到的個(gè)人所得稅很少。

(二)公司所得稅方面

愛沙尼亞、冰島、挪威、丹麥、斯洛文尼亞等國(guó)，公司所得稅全部配置給了中央政府，在大部分國(guó)家，只是將少量的公司所得稅配置給中央以下政府，如西班牙中央政府獲得了公司所得稅的93.35%，波蘭的中央政府獲得了78.65%。但是，依然有少數(shù)國(guó)家將很大比重的公司所得稅劃歸給中央以下政府。

如表4所示。德國(guó)與瑞士?jī)蓚€(gè)國(guó)家將超過50%的企業(yè)所得稅劃歸中央以下政府所有，其中德國(guó)比例最大，為69.15%。而在加拿大、日本、芬蘭等三國(guó)中，將30%-40%的企業(yè)所得稅劃歸中央以下政府。

表3 12個(gè)OECD國(guó)家個(gè)人所得稅在政府間分配狀況(%)

表4 5個(gè)OECD國(guó)家企業(yè)所得稅在政府間的分配狀況(%)

六、中國(guó)政府間稅收配置的改革方向

由上面的分析可以看出，OECD國(guó)家的稅收在政府間的分配并沒有固定模式。2014年美國(guó)將82.73%的商品稅配置給中央以下政府，將81.96%的所得稅配置給中央政府。德國(guó)則恰好相反，將66.52%的商品稅劃歸中央政府，卻將42.27%的所得稅配置給中央以下政府。如果只是按照稅種屬性來進(jìn)行政府間稅收的劃分，這種結(jié)果肯定不會(huì)出現(xiàn)。所以，稅種屬性只是影響政府間稅收分配的一個(gè)因素?？梢詫⒑艽蟊戎氐纳唐范惻渲媒o地方政府，也可以將絕大部分所得稅劃歸地方政府。歸根到底，如Bird所言，一國(guó)設(shè)置稅收劃分制度，不僅要考慮稅種配置的效率、稅收分配的公平，還要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)平衡、國(guó)家統(tǒng)一等政治因素[8]。

需要明確，大國(guó)財(cái)政與小國(guó)財(cái)政存在根本差別。對(duì)于我國(guó)而言，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，稅源分布很不均衡。無論從經(jīng)濟(jì)還是從政治視角出發(fā)，中央政府都有平衡各地財(cái)力的責(zé)任。這意味著需要有較大比重的稅收分配給中央政府。但與此同時(shí)，為促使地方政府積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，并與國(guó)家戰(zhàn)略相匹配，還需要利用政府間稅收分配制度實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。這意味著，在稅收劃分制度上，發(fā)揮中央與地方政府兩個(gè)積極性是必須的。

目前，我國(guó)稅收在政府間的分配如表5所示。2014年，稅收在中央與地方政府之間的分配比例為49.06：50.94。如前文所示，在34個(gè)OECD國(guó)家中，地方政府稅收超過50%的國(guó)家只有瑞士與加拿大。與之相比，我國(guó)分配給地方政府的稅收規(guī)模已經(jīng)很大，出于大國(guó)治理的需要，調(diào)整稅收分配格局時(shí)不能再向地方政府傾斜。

目前的問題在于“營(yíng)改增”改革在今年5月1日前全面完成，17712.79億元的營(yíng)業(yè)稅將在地方政府稅收中消失，需要調(diào)整稅收劃分制度以給地方政府找到合適的替代性財(cái)源。按照之前對(duì)OECD國(guó)家稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，商品稅與所得稅都可以劃歸地方政府，再結(jié)合我國(guó)大國(guó)財(cái)政的運(yùn)行特征，短期內(nèi)，本文認(rèn)為應(yīng)將我國(guó)稅收劃分制度做如下調(diào)整。

表5 我國(guó)稅收在政府間的劃分狀況(%)

首先，車輛購(gòu)置稅與個(gè)人所得稅都可以劃為地方政府獨(dú)享稅種，擬開征的環(huán)境保護(hù)稅也劃歸地方政府。車輛購(gòu)置稅屬于行為稅，大部分OECD國(guó)家都將其劃歸中央以下政府所有。我國(guó)的個(gè)人所得稅規(guī)模并不大，其收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)并不強(qiáng)，在亟需為地方政府尋找替代性稅源時(shí)，將其劃為地方獨(dú)享稅種具有可行性。長(zhǎng)期內(nèi)，隨著商品稅收入的逐漸降低，該稅在我國(guó)的地位會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化，那時(shí)可以由中央政府獨(dú)享或者央地政府共享。

其次，將某些稅目的消費(fèi)稅劃歸地方政府。零售稅由于涉及商品過多而可行性較差，但是消費(fèi)稅包含的稅目不多，將其改在零售環(huán)節(jié)征收具有可行性。以上數(shù)據(jù)分析也表明，不少OECD國(guó)家將其消費(fèi)稅配置到中央以下政府。不過，由于稅收劃分制度對(duì)地方政府有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，所以，對(duì)于煙酒等消費(fèi)品還是應(yīng)該劃歸中央政府所有。盡管如此，隨著消費(fèi)稅改革的推進(jìn)，其征稅范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，地方政府從該稅中獲得的收入也會(huì)逐漸增加。

最后，根據(jù)稅收分配格局，再對(duì)增值稅分享比例進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。經(jīng)過以上調(diào)整之后，地方政府還是不能獲得之前的收入份額。如2014年，地方政府獲得的營(yíng)業(yè)稅為17712.79億元，如果將當(dāng)年個(gè)人所得稅與車輛購(gòu)置稅全部劃歸地方政府，也只會(huì)增加地方政府稅收7311.14億元。此時(shí)，可以對(duì)增值稅

分享比例進(jìn)行調(diào)整，以保持中央與地方政府財(cái)力總體格局穩(wěn)定。而且，隨著個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅制改革的推進(jìn)，增值稅的分享比例可以隨時(shí)改變。這意味著，我們需要將增值稅分享比例作為一個(gè)工具選擇，讓其在保持中央與地方政府財(cái)力格局穩(wěn)定中發(fā)揮調(diào)劑與平衡的作用。

〔1〕Oates,WE.Taxation in a federal state:The tax-assignment problem.Public Economics Review，1996(1):55-60.

〔2〕Oates,WE.On the devolution of fiscal federalism:Theory and institutions.National Tax Journal,2008,61(2):313-334.

〔3〕Bahl,R and RM Bird.Subnational taxes in developing countries:The way forward.Public Budgeting and Finance, 2008,28(4):1-25.

〔4〕白景明.進(jìn)一步理順政府間收入劃分需要破解三大難題[J].稅務(wù)研究，2015年第4期，第3-8頁(yè).

〔5〕朱青.完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014年第5期，第5-13頁(yè).

〔6〕呂冰洋，聶輝華.彈性分成：分稅制的契約與影響.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理[J]，2014年第7期，第43-50頁(yè).

〔7〕吳俊培.中國(guó)地方政府預(yù)算改革研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第18頁(yè).

〔8〕Bird,RM.Subnational Taxation in Developing Countries:A Review of the Literature，Journal of International Commerce, Economics and Policy,2011,2(1):1-23.

【責(zé)任編輯 張兵男】

F812.42

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1672-9544（2016）12-0106-07

2016-03-29

石子印，商學(xué)院副教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后流動(dòng)站，，研究方向?yàn)槎愂绽碚撆c政策。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目：宏觀稅負(fù)、稅負(fù)結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)性減稅研究(12&ZD044)；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目：中國(guó)地方稅系的配置機(jī)理與重構(gòu)路徑研究(2015M571192)；中國(guó)博士后科學(xué)基金特別資助項(xiàng)目《中國(guó)地方稅系重構(gòu)研究——基于稅制改革與稅源分布視角》(項(xiàng)目編號(hào)2016T90165)。