張明

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都 610074)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制頂層技術(shù)設(shè)計(jì)
——業(yè)務(wù)流程、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)

張明

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都 610074)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，是我國(guó)未來(lái)一個(gè)時(shí)期財(cái)政管理及改革的實(shí)踐作業(yè)問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》、修訂后的《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《預(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》等相關(guān)內(nèi)容，已明確給出我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)頂層設(shè)計(jì)。在國(guó)情基礎(chǔ)上，按頂層設(shè)計(jì)框架及內(nèi)容構(gòu)建我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)特征及根源，明確跨年度預(yù)算平衡機(jī)制調(diào)節(jié)的根本目標(biāo)和對(duì)象，從收支業(yè)務(wù)上構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的調(diào)節(jié)方式、調(diào)節(jié)內(nèi)容、調(diào)節(jié)重點(diǎn)，收獲相應(yīng)調(diào)節(jié)效果，是目前跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)亟待解決的基本問(wèn)題。

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制 期間性政府收支 工作規(guī)范 業(yè)務(wù)流程

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)，就是建立跨年度的預(yù)算收支管理工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程。目前，我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)需要解決的基本業(yè)務(wù)問(wèn)題，一是根據(jù)現(xiàn)有頂層改革設(shè)計(jì)，建立具體操作實(shí)施的跨年度預(yù)算平衡工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程；二是深入分析、認(rèn)識(shí)并把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期，創(chuàng)建符合中國(guó)實(shí)際和解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；三是根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政收支類別及特征，實(shí)行預(yù)算收支分類年度平衡與跨年度平衡業(yè)務(wù)處理。

一、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制頂層設(shè)計(jì)的工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程

我國(guó)現(xiàn)有跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，主要由黨的十八屆三中全會(huì)《決定》、修訂后的《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《預(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》給出[1](見(jiàn)表1)。

我國(guó)現(xiàn)有跨年度預(yù)算平衡機(jī)制頂層設(shè)計(jì)框架結(jié)構(gòu)及內(nèi)容如下：

1.黨的十八屆三中全會(huì)《決定》設(shè)計(jì)的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，以權(quán)責(zé)制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度和規(guī)范合理的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制為內(nèi)容，重點(diǎn)突出政府收支運(yùn)作的資產(chǎn)、負(fù)債及風(fēng)險(xiǎn)控制等期間性收支的跨年度管理。具體采用權(quán)責(zé)制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及預(yù)警業(yè)務(wù)，強(qiáng)化政府收支運(yùn)作的資產(chǎn)與負(fù)債、流量與存量、收付制與權(quán)責(zé)制等財(cái)務(wù)活動(dòng)及內(nèi)容的管理，處理跨年度期間性政府預(yù)算收支及相應(yīng)的資產(chǎn)、負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)控制及其年度和年際平衡的持續(xù)性管理，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性和政府資信營(yíng)運(yùn)及評(píng)價(jià)等持續(xù)營(yíng)運(yùn)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等問(wèn)題，具有總體概括、專業(yè)度高的管控業(yè)務(wù)措施。但應(yīng)當(dāng)看到的是，政府收支活動(dòng)的公益性、無(wú)形性和長(zhǎng)期性，運(yùn)用權(quán)責(zé)制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告業(yè)務(wù)，在核算、反映、監(jiān)督政府資產(chǎn)、負(fù)債及風(fēng)險(xiǎn)控制等跨年度期間性收支方面，目前世界各國(guó)都還缺乏相應(yīng)的理論支撐和比較成熟統(tǒng)一的業(yè)務(wù)方式。黨中央的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)構(gòu)想，主要是為具體業(yè)務(wù)制度提供總體技術(shù)框架和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，指明了我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

表1 我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制頂層設(shè)計(jì)框架

2.修訂后《預(yù)算法》將跨年度預(yù)算平衡作為一級(jí)政府預(yù)算編制依據(jù)之一，目的是改變?cè)瓉?lái)只注重預(yù)算收支年度平衡，造成預(yù)算順周期調(diào)節(jié)的問(wèn)題。使各級(jí)政府預(yù)算編制依據(jù)全面綜合、更有調(diào)節(jié)深度和廣度，有效建立我國(guó)財(cái)政政策及宏觀調(diào)控的常態(tài)彈性調(diào)節(jié)機(jī)制。但應(yīng)當(dāng)看到，在現(xiàn)行政府預(yù)算基本支出無(wú)特殊情況基本固定條件下，實(shí)際上《預(yù)算法》界定的預(yù)算編制跨年度平衡機(jī)制，基本被限定于項(xiàng)目支出。也就是說(shuō)，《預(yù)算法》界定的預(yù)算編制跨年度平衡機(jī)制，并非一級(jí)預(yù)算整體的跨年度收支平衡，而是部分收支的跨年度預(yù)算平衡。

3.《預(yù)算法實(shí)施條例 (修訂草案征求意見(jiàn)稿)》從具體賬務(wù)處理上，設(shè)計(jì)“中央地方預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)”業(yè)務(wù)，處理年際間一些特殊收支的跨年度銜接協(xié)調(diào)平衡，也是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制之一。從具體規(guī)定講，中央預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)由財(cái)政部報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，是一項(xiàng)具體操作未限定的規(guī)定。地方預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)，則明確限定“是預(yù)算年終已根據(jù)預(yù)算批準(zhǔn)用款計(jì)劃，但尚未實(shí)際支付并報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)的國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余事項(xiàng)”。因此，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中，中央預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)的作用較寬泛、力度較大，而地方預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)的作用及力度則是嚴(yán)格受限的。

4.國(guó)務(wù)院設(shè)計(jì)的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，主要是中期財(cái)政規(guī)劃管理和公共預(yù)算超收短收調(diào)節(jié)。中期財(cái)政規(guī)劃管理采用三年期逐年滾動(dòng)預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)三年期內(nèi)預(yù)算收支跨年度協(xié)調(diào)平衡。對(duì)此，業(yè)界認(rèn)為如果考慮上年決算和當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行，加上編制未來(lái)三年支出規(guī)劃，已是連續(xù)五年度支出綜合考量，各級(jí)政府及部門(mén)完全可參照本地區(qū)、本部門(mén)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，結(jié)合財(cái)政支出政策和本地區(qū)、本部門(mén)發(fā)展規(guī)劃及職責(zé)，編制本部門(mén)三年滾動(dòng)收支計(jì)劃。[2]實(shí)際上，現(xiàn)行周期預(yù)算實(shí)行的三年是上年決算、本年執(zhí)行和下年預(yù)算，下年預(yù)算實(shí)行三年期逐年滾動(dòng)編制，恰好實(shí)現(xiàn)周期預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃有機(jī)銜接，可有效實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院要求“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)需要建立”的目標(biāo)。

中央公共預(yù)算超收短收調(diào)節(jié)，主要是超收用于沖減赤字和補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，短收則調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字，并經(jīng)全國(guó)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。地方公共預(yù)算超收用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，短收則調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡，如上述措施后仍不平衡，省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算予以彌補(bǔ)；市縣級(jí)政府通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)政府臨時(shí)救助實(shí)現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算歸還。政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算超收，結(jié)轉(zhuǎn)下年安排；短收則削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。

公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)可理解為對(duì)2006年起實(shí)施的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的補(bǔ)充完善，即各級(jí)政府公共預(yù)算超收用于沖減赤字和補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，短收則調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字在經(jīng)全國(guó)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)債余(限)額內(nèi)舉債平衡。通過(guò)公共預(yù)算“以豐補(bǔ)歉”的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)和舉債積極平衡，強(qiáng)化相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余和債務(wù)等跨年度期間支出管理，形成經(jīng)濟(jì)周期峰谷的財(cái)政余缺調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期資金量的“削峰填谷”，建立反周期財(cái)政政策調(diào)節(jié)機(jī)制。同時(shí)也應(yīng)看到，公共預(yù)算超短收主要限于稅收，“計(jì)劃治稅”下計(jì)劃與客觀實(shí)際的差異，會(huì)產(chǎn)生人為制約超收短收?qǐng)?zhí)行數(shù)，使之低于經(jīng)濟(jì)高漲期實(shí)際數(shù)，從而降低、減弱公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)作用，這就是我國(guó)財(cái)政預(yù)算超短收調(diào)節(jié)在歷次經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中幾乎未顯作用的原因。但在政府性基金預(yù)算和國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算都向公共預(yù)算調(diào)入資金條件下，公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)就突破稅收范圍，覆蓋了政府性基金預(yù)算和國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的跨年度期間性收支，實(shí)際地成為一級(jí)政府預(yù)算體系的總體跨年度期間性收支平衡調(diào)節(jié)。

表2 不同發(fā)展模式的經(jīng)濟(jì)周期

二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的調(diào)節(jié)

(一)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)基本原理

一般講，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)主要是經(jīng)濟(jì)總量波動(dòng)，即薩繆爾森和諾德豪斯(1998)合著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》給出的界定：經(jīng)濟(jì)周期是以大多數(shù)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的收縮或者擴(kuò)張為標(biāo)志，持續(xù)兩年至一年的國(guó)民總產(chǎn)出、總收入和總就業(yè)量的波動(dòng)。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)周期規(guī)模上是經(jīng)濟(jì)總量周期波動(dòng)，結(jié)構(gòu)上是產(chǎn)業(yè)(經(jīng)濟(jì)部門(mén))周期波動(dòng)。經(jīng)濟(jì)周期是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在發(fā)展中，因某些或某個(gè)產(chǎn)業(yè)的高漲或衰退而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)總量波動(dòng)。一定意義上，經(jīng)濟(jì)周期既是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)總量周期，也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遞進(jìn)周期，甚至可能是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)遞進(jìn)周期。因?yàn)椋a(chǎn)業(yè)周期的根源是產(chǎn)品周期，產(chǎn)品周期是由產(chǎn)品研發(fā)、成長(zhǎng)、成熟和衰退構(gòu)成的循環(huán)周期，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)、成長(zhǎng)、成熟和衰退的產(chǎn)業(yè)循環(huán)周期，繼而引發(fā)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期。

研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)周期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展模式密切相關(guān)，具體與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)周期總體相一致，并認(rèn)為人類發(fā)展經(jīng)歷了不同發(fā)展階段的不同發(fā)展模式 (參見(jiàn)表2)。[3]

(二)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)

建國(guó)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)，總體上隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和體制轉(zhuǎn)變而變化。研究認(rèn)為，我國(guó)1953年-2007年經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)與三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)是緊密相關(guān)的。改革開(kāi)放之前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“大起大落”波動(dòng)，主要由第一、二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變動(dòng)引起。改革開(kāi)放后，原第一、二產(chǎn)業(yè)變動(dòng)產(chǎn)生的波動(dòng)，逐漸演變?yōu)橐缘诙a(chǎn)業(yè)主導(dǎo)下的第二、三產(chǎn)業(yè)變動(dòng)共同決定的周期波動(dòng)。因而，我國(guó)周期波動(dòng)穩(wěn)定性得到不斷提高。[4]

但實(shí)際上已有的世界相關(guān)國(guó)家和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，并不只是這種客觀的產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)引發(fā)的周期波動(dòng)，其中還夾雜著決策層比較復(fù)雜的人為因素影響，否則難以解釋1998年亞洲金融風(fēng)波和2008年國(guó)際金融風(fēng)波等后工業(yè)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。而我國(guó)1950年代第一、二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整高漲，1980年代改革初期的高漲，1990年代首次房地產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的高漲，2003年后第二次房地產(chǎn)業(yè)、汽車業(yè)主導(dǎo)的高漲，以及2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融風(fēng)波投資刺激主導(dǎo)的高漲等波動(dòng)，都無(wú)一例外的既有相關(guān)產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)發(fā)展的客觀原因，也有忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律過(guò)度人為的主觀原因，事實(shí)上人為原因在其中的作用及影響更大。

其實(shí)，根本上講所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和現(xiàn)象都是人的行為結(jié)果，盡管這些活動(dòng)和現(xiàn)象都有自身內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)邏輯與發(fā)展規(guī)律，但終究是人引起的。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)也就是人們?cè)诎l(fā)展進(jìn)程中受相關(guān)政策誘導(dǎo)驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生的階段性偏好及選擇沖動(dòng)的聚合結(jié)果，這就是相關(guān)產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高漲的根源。縱觀我國(guó)歷次經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，不難發(fā)現(xiàn)幾乎都是產(chǎn)業(yè)政策、地方政府主導(dǎo)、銀行貸款刺激、政府投融資等政策性誘導(dǎo)驅(qū)動(dòng)作用下，人們的偏好沖動(dòng)及選擇所形成的產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)與經(jīng)濟(jì)高漲。

(三)我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的波動(dòng)調(diào)節(jié)原理

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，根本上是確立熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的反周期調(diào)節(jié)機(jī)制。因而把握經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期與波動(dòng)特征，是建設(shè)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的根本和關(guān)鍵。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際及其波動(dòng)特征表明，建立我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的根本，就是運(yùn)用設(shè)計(jì)的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制業(yè)務(wù)制度，解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中相關(guān)決策層的沖動(dòng)和短視問(wèn)題，就是實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制設(shè)計(jì)的具體業(yè)務(wù)方式，避免引發(fā)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的人為決策。

具體就是運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、規(guī)范合理的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、預(yù)算跨年度平衡編制、權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)、中期財(cái)政規(guī)劃、公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)等業(yè)務(wù)方式，促使相關(guān)決策者通過(guò)政府的資產(chǎn)、負(fù)債、預(yù)算跨年度平衡、權(quán)責(zé)發(fā)生制事項(xiàng)、中期財(cái)政規(guī)劃、公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)等跨年度期間性收支業(yè)務(wù)內(nèi)容，認(rèn)識(shí)把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)與不確定性(風(fēng)險(xiǎn))，并通過(guò)政府的資產(chǎn)、負(fù)債、預(yù)算跨年度平衡、預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制事項(xiàng)、中期財(cái)政規(guī)劃、公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)等跨年度期間性收支業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理，保障并提高政府運(yùn)作管理的資信水平及財(cái)政持續(xù)性運(yùn)作管理能力，同時(shí)熨平可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展波動(dòng)，建立我國(guó)的跨年度預(yù)算平衡和反周期政策調(diào)節(jié)機(jī)制?？梢?jiàn)，現(xiàn)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，理論上講對(duì)解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中相關(guān)決策層的沖動(dòng)和短視，是有相當(dāng)制度作用和業(yè)務(wù)效果的。

三、我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的收支類別與業(yè)務(wù)考量

(一)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制業(yè)務(wù)形式

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制形式上是通過(guò)政府的資產(chǎn)、負(fù)債、預(yù)算跨年度平衡、權(quán)責(zé)發(fā)生制事項(xiàng)、中期財(cái)政規(guī)劃、公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)等跨年度期間性收支業(yè)務(wù)實(shí)施的，根本上是相關(guān)財(cái)政收支的跨年度調(diào)劑安排。具體業(yè)務(wù)上講，這些財(cái)政收支通常是建設(shè)性和發(fā)展性項(xiàng)目收支，具有跨年度期間性特征。如權(quán)責(zé)制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告業(yè)務(wù)包含的政府資產(chǎn)、負(fù)債、資源等持續(xù)性運(yùn)作及政府資信評(píng)價(jià)等，全部都限定在建設(shè)性、發(fā)展性和專項(xiàng)性財(cái)政收支范圍。規(guī)范合理的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，更是直接的政府債務(wù)收支跨年度期間營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。預(yù)算跨年度平衡編制雖然是一級(jí)政府預(yù)算編制的全面綜合、深入具體的跨年度平衡整體考慮，而實(shí)際能納入跨年度預(yù)算平衡編制操作的也只有用于建設(shè)發(fā)展的期間性項(xiàng)目收支。權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)業(yè)務(wù)則只針對(duì)項(xiàng)目收支的跨年度銜接協(xié)調(diào)處理。中期財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算跨年度平衡編制相同，雖是一級(jí)政府預(yù)算的三年度全面綜合具體考慮，但能實(shí)施跨年度平衡業(yè)務(wù)的財(cái)政收支，仍然主要是用于建設(shè)發(fā)展的跨年度期間性項(xiàng)目收支。公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)主要是通過(guò)政府性基金預(yù)算和國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的調(diào)入資金，實(shí)現(xiàn)政府相關(guān)期間性收支的跨年度平衡調(diào)節(jié)。

因此，現(xiàn)有頂層設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)內(nèi)容框架下，我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)，具體實(shí)施基本可以歸結(jié)為權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、規(guī)范合理的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、預(yù)算跨年度平衡編制、權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)、中期財(cái)政規(guī)劃、公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)等業(yè)務(wù)制度管控下的，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的期間性項(xiàng)目收支的跨年度考量處理。這種考量處理根本上是通過(guò)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的跨年度期間性項(xiàng)目收支調(diào)劑，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，并非簡(jiǎn)單的預(yù)算收支跨年度平衡。

(二)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的收支內(nèi)容

現(xiàn)行政府收支分類科目中相應(yīng)的跨年度期間性項(xiàng)目收支，是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)的基本業(yè)務(wù)內(nèi)容。目前，我國(guó)政府收支運(yùn)作通過(guò)政府收支分類科目具體計(jì)列，采用一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算分類管理。其中用于建設(shè)發(fā)展的跨年度期間性收支，通常分列并相互調(diào)劑于四類預(yù)算中，具體構(gòu)成及內(nèi)容如下示：

表3 預(yù)算科目中的跨年度期間性支出

以上表列收入及相應(yīng)支出、調(diào)入資金及其收支，基本上就是我國(guó)現(xiàn)行政府收支分類科目和預(yù)算體系下，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的跨年度期間性政府收支。建立這些跨年度期間性政府收支業(yè)務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的資金關(guān)聯(lián)邏輯和產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)邏輯，制約人為的政策沖動(dòng)與刺激，就是我國(guó)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)的基本業(yè)務(wù)內(nèi)容。

(三)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制收支的產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制具體業(yè)務(wù)上主要是通過(guò)參與建設(shè)發(fā)展的跨年度期間性政府收支，調(diào)節(jié)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)平穩(wěn)運(yùn)行，避免沖動(dòng)、刺激和高漲。因此，建立以我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)平穩(wěn)運(yùn)行為基礎(chǔ)的，政府建設(shè)發(fā)展的跨年度期間性收支調(diào)節(jié)，是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵和核心。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府職能現(xiàn)狀表明，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)帶動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d產(chǎn)業(yè)如新材料、清潔能源、信息產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等帶動(dòng)。政府調(diào)節(jié)范圍也從原有的寬范圍參與建設(shè)發(fā)展，明確轉(zhuǎn)變并固定為基礎(chǔ)建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)，具體如現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、民生保障(含農(nóng)業(yè)及基礎(chǔ))、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。在上述條件下，政府跨年度期間性收支與遞進(jìn)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)與調(diào)節(jié)內(nèi)容如下：

1.資源開(kāi)發(fā)利用方面，通過(guò)“國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入”、政府性基金預(yù)算相關(guān)收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)收入等，在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位作用及其與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，判斷相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的年際趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)節(jié)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖動(dòng)與高漲。如“國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入”下的“場(chǎng)地和礦區(qū)使用費(fèi)收入”等；政府性基金預(yù)算的“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入”、“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入”、“國(guó)有土地收益基金收入”等；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)產(chǎn)業(yè)國(guó)企的利潤(rùn)收入，如新材料、清潔能源、信息產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等。采用跨年度預(yù)算平衡、中期財(cái)政規(guī)劃和公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)對(duì)此類收入的編制安排，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。

2.政府跨年度期間支出及相關(guān)債務(wù)安排，主要用于帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、民生和生態(tài)文明等建設(shè)發(fā)展，具體如交通運(yùn)輸、能源輸送、信息通訊、教育、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。這些支出通常是項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)支出，在只能持續(xù)兩年使用條件下，通過(guò)權(quán)責(zé)制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及預(yù)警、跨年度政府預(yù)算平衡編制、預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制特定事項(xiàng)、中期財(cái)政規(guī)劃、公共預(yù)算超短收調(diào)節(jié)等跨年度業(yè)務(wù)反復(fù)過(guò)濾、處理，能有效實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府預(yù)算體系的年際銜接協(xié)調(diào)性和跨年度平衡穩(wěn)定性。

3.在緩解、平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)條件下，通過(guò)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算向社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算調(diào)入資金，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與民生的跨年度協(xié)調(diào)平衡，為緩解、平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)社會(huì)保障的影響再加一道保險(xiǎn)措施。

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【責(zé)任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0027-05

2016-07-03

張明，財(cái)稅學(xué)院教授，研究方向?yàn)樨?cái)政、稅收、預(yù)算技術(shù)與控制、國(guó)家監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督。