黃珍德

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南京國(guó)民政府初期地方自治制度探論

黃珍德

(華南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，廣東廣州，510631)

國(guó)民黨開(kāi)始訓(xùn)政后，以地方自治作為訓(xùn)政實(shí)施的中心工作，為此制訂了較完備的地方自治制度，主要是確立了地方自治的單位和層級(jí)、自治組織的構(gòu)成與職權(quán)、自治事務(wù)的內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來(lái)源與籌措方式。南京國(guó)民政府初期的地方自治制度盡管在自治單位、財(cái)政等方面與孫中山的理論有所背離，但大致遵從了孫中山關(guān)于訓(xùn)政時(shí)期通過(guò)地方自治發(fā)展民權(quán)和建設(shè)地方的構(gòu)想。然而，自治制度不能在地方有效落實(shí)、自治事務(wù)的范圍過(guò)廣、缺少獨(dú)立的自治財(cái)政等諸多問(wèn)題在一定程度上反映了南京國(guó)民政府初期地方自治制度的致命缺陷，并嚴(yán)重制約了各縣辦理自治的實(shí)踐。

南京國(guó)民政府；地方自治制度；訓(xùn)政

1928年北伐基本完成后，國(guó)民黨宣告軍政時(shí)期結(jié)束，訓(xùn)政時(shí)期開(kāi)始。根據(jù)孫中山的訓(xùn)政思想，國(guó)民黨在確立和強(qiáng)化以黨治國(guó)政治體制的同時(shí)，陸續(xù)制定了各項(xiàng)訓(xùn)政時(shí)期的政策，將地方自治作為實(shí)施訓(xùn)政的基礎(chǔ)工作和重點(diǎn)內(nèi)容。胡漢民在國(guó)民黨第三屆全國(guó)代表大會(huì)的開(kāi)幕詞中指出：“我們欲求直接民權(quán)能夠訓(xùn)練成功，使真正民意能夠表現(xiàn)，并且能夠在深厚的基礎(chǔ)上度過(guò)了訓(xùn)政時(shí)期，而達(dá)到憲政，那末，最重要的就是要靠實(shí)現(xiàn)總理所詳細(xì)規(guī)定的地方自治了?！盵1](618)國(guó)民黨三屆二中全會(huì)宣言明確提出：“訓(xùn)練人民行使四權(quán)，實(shí)施地方自治，為訓(xùn)政時(shí)期主要工作?！盵2](124)為此，南京國(guó)民政府頒布了許多涉及地方自治的法規(guī)，如《縣組織法》《區(qū)自治施行法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《縣組織法施行法》等等，從而制訂了較為完備的地方自治制度。根據(jù)這些制度，各縣紛紛實(shí)行地方自治，建立區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織，舉辦調(diào)查戶口、修筑道路、設(shè)立警衛(wèi)等自治事務(wù)。

對(duì)于民國(guó)地方自治問(wèn)題，許多學(xué)者進(jìn)行過(guò)探討，關(guān)于其理論和制度淵源、不同時(shí)期地方自治政策以及不同地區(qū)的地方自治實(shí)踐，都有學(xué)術(shù)成果論及[3?7]。不過(guò)，相關(guān)研究仍存在較大的空間，就南京國(guó)民政府初期地方自治制度而言尚有不少可議之處。比如，根據(jù)南京國(guó)民政府初期頒布的《縣組織法》，地方自治制度主要由自治的單位和層級(jí)、自治組織的構(gòu)成與職權(quán)、自治事務(wù)的內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來(lái)源與籌措方式等因素構(gòu)成，而它們均還有進(jìn)一步深入探討的必要。本文即試圖對(duì)上述構(gòu)成因素進(jìn)行梳理，著重探討南京國(guó)民政府初期地方自治制度的內(nèi)容和存在的問(wèn)題，并見(jiàn)微知著，從一個(gè)角度檢視國(guó)民黨實(shí)施訓(xùn)政的社會(huì)成效。

一、自治單位和層級(jí)

在孫中山的訓(xùn)政思想中，縣是地方自治的基本單位。他指出：“真正民治，則當(dāng)實(shí)行分縣自治?！盵8](290)他提出了實(shí)行民治、建設(shè)民國(guó)的方略，即分縣自治、全民政治、五權(quán)分立、國(guó)民大會(huì)。其中分縣自治是第一步和實(shí)現(xiàn)后三者的基礎(chǔ)與前提，強(qiáng)調(diào)中華民國(guó)的建設(shè)“始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國(guó)”[9](35?36)。因此，他認(rèn)為，訓(xùn)政時(shí)期“除憲法上規(guī)定五權(quán)分立外，最要的就是縣治，行使直接民權(quán)”[10](497)，途徑是“先以縣為自治之單位，于一縣之內(nèi)，努力于除舊布新，以深植人民權(quán)力之基本，然后擴(kuò)而充之，以及于省”[11](103)。孫中山以縣為地方自治的基本單位，緣于他的直接民權(quán)思想。孫中山民權(quán)思想雖然主要來(lái)自于美、法等西方國(guó)家的民主理論和實(shí)踐，但他反對(duì)中國(guó)在推翻專制制度后采用歐美絕大多數(shù)國(guó)家所實(shí)行的代議制下的間接民主。他認(rèn)為在代議政體下面，國(guó)民僅享有一種權(quán)利，即代議權(quán)，“不是真正民權(quán)”。只有當(dāng)國(guó)民享有選舉權(quán)、罷官權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)的直接民權(quán)時(shí)，“始可謂之行民治”[12](26?27)。他明確指出：“直接民權(quán)才是真正民權(quán)。美、英、法雖主張民權(quán)主義，仍不是直接民權(quán)。兄弟底民權(quán)主義，系采瑞士底民權(quán)主義，即直接底民權(quán)主義?！盵13](476)他說(shuō)：“吾人今既易專制而成代議政體，然何可故步自封，始終落于人后。故今后國(guó)民，當(dāng)奮振全神，于世界發(fā)現(xiàn)一光芒萬(wàn)丈之奇采，俾更進(jìn)而底于直接民權(quán)之域?！薄按朔N民權(quán)，不宜以廣漠之省境施行之，故當(dāng)以縣為單位?！盵14](323)以縣為單位進(jìn)行自治，“或不免其仍有城鄉(xiāng)區(qū)域之分”，但是“范圍有限，凡關(guān)于其一鄉(xiāng)一邑之利弊，其人民見(jiàn)聞?shì)^切，興革必易，且其應(yīng)享之權(quán)利，亦必能盡其監(jiān)督與管理之責(zé)”，而且“其范圍狹小，人民辨別較易，以其身家攸關(guān)，公共事業(yè)之善否與是非”[8](290)。故孫中山堅(jiān)持以縣作為地方自治的基本單位。

南京國(guó)民政府盡管聲明恪遵孫中山遺教，以縣為地方自治的基本單位，但1928年9月所公布的《縣組織法》及1929年6月所修訂的新《縣組織法》均沒(méi)有明確縣的自治地位，明文規(guī)定：“縣設(shè)縣政府，于省 政府指揮監(jiān)督之下處理全縣行政，監(jiān)督地方自治事務(wù)?！盵15](90)顯然，這里仍然將縣視為代表國(guó)家對(duì)地方進(jìn)行管理的政府機(jī)關(guān)，盡管提出了一個(gè)“監(jiān)督地方自治事務(wù)”的權(quán)限，但與地方自治的單位還是兩碼事。故在《縣組織法施行法》中只有縣以下區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)民選，即使當(dāng)一縣完成籌備而成為“完全自治之縣”，也沒(méi)有提到縣長(zhǎng)民選。對(duì)于此點(diǎn)，在1931年11月召開(kāi)的國(guó)民黨第三屆第二次臨時(shí)全會(huì)上中央執(zhí)行委員會(huì)提出的《推進(jìn)地方自治案》也指出：“《縣組織法》第三條之規(guī)定……以全縣行政與地方自治相對(duì)列，且與前者名之曰‘處理’，后者名之曰‘監(jiān)督’，一若前者為主目的，而后者反為副目的，殊與以縣為自治單位之旨相抵觸?！盵16](13?14)

就南京國(guó)民政府公布的《縣組織法》而言，地方自治主要屬于縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭、鄰。最初，《縣組織法》仿效山西村制，將縣以下分為區(qū)、村里、閭、鄰四級(jí)，規(guī)定：縣內(nèi)百戶以上之鄉(xiāng)村為村，百戶以上之市鎮(zhèn)為里，每區(qū)至少由二十村里組成。村里以二十五戶為閭，五戶為鄰?！犊h組織法》實(shí)施后不到一年，南京國(guó)民政府決定進(jìn)行修訂。1929年6月修訂的新《縣組織法》頒布。與舊法相比，新《縣組織法》最大的變化是將村里改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，正式形成了縣以下區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭、鄰四級(jí)，其中五戶為鄰，五鄰為閭，百戶以上之鄉(xiāng)村為鄉(xiāng)，街市為鎮(zhèn)，每區(qū)由20至50不等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成。區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)均為民選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)各管地方的自治事務(wù)①。

從表面上看，根據(jù)《縣組織法》，縣以下的地方自治制度包括了區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭、鄰四級(jí)。不過(guò)，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為地方自治的兩個(gè)單位是沒(méi)有疑問(wèn)的，但閭、鄰是不是也同時(shí)納入自治層級(jí)，則是個(gè)較有爭(zhēng)議的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)一些學(xué)者稱縣以下地方自治制度分為區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭、鄰四級(jí)，魏光奇認(rèn)為這種說(shuō)法失之籠統(tǒng)。他指出：從法律規(guī)定和實(shí)際實(shí)行情況看，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有固定地域、專職首領(lǐng)人員和常設(shè)機(jī)構(gòu)，存在形態(tài)較為完整的自治行政，而閭和鄰則不具備這些條件，只是一種編民組織[5](187)。這個(gè)看法是正確的。民國(guó)時(shí)期十分熟悉南京國(guó)民政府地方自治制度的楊開(kāi)道就撰文說(shuō)：縣以下鄉(xiāng)村自治只有區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)，“至于閭、鄰兩級(jí)，都是名譽(yù)階級(jí)；在外國(guó)固然沒(méi)有，在中國(guó)也不過(guò)是聊以備位，沒(méi)有多大的關(guān)系”[17]。

二、自治組織

地方自治是地方居民通過(guò)一定的組織或團(tuán)體來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，自治組織或團(tuán)體的產(chǎn)生、組成和行使相應(yīng)的自治職能至關(guān)重要。孫中山生前就十分重視自治組織在地方自治中的地位和作用。在介紹日本的地方自治制度時(shí)，他指出：“政治的基礎(chǔ)，在于地方自治。日本的市、町、村都很健全。日本之強(qiáng)，非強(qiáng)于其堅(jiān)甲利兵，乃強(qiáng)于其地方組織之健全?！盵18](491)在介紹美國(guó)的地方自治制度時(shí)，他亦著力于介紹地方自治機(jī)關(guān)及其運(yùn)作[14]。他甚至認(rèn)為“自治團(tuán)體愈多而愈佳”[19](37)。不過(guò)，孫中山有關(guān)自治組織的論述往往只是從原則上提出自治組織應(yīng)由人民選舉產(chǎn)生，在地方自治中居于首要地位，至于各級(jí)自治組織的組成、職權(quán)、行政運(yùn)作等問(wèn)題均沒(méi)有明確和具體的規(guī)定。

國(guó)民黨開(kāi)始訓(xùn)政后，以山西村制為藍(lán)本，明確了自治組織的構(gòu)成和職權(quán)。根據(jù)南京國(guó)民政府制訂的相關(guān)法規(guī)，訓(xùn)政時(shí)期區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織主要由居民大會(huì)、自治公所、監(jiān)察委員會(huì)組成。居民大會(huì)包括區(qū)民大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)，前者由區(qū)長(zhǎng)每年召集一次，后者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)每年召集兩次。如果區(qū)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)遭到糾舉，則由區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)召集。居民大會(huì)的主要職責(zé)有：選舉及罷免各該區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員，以及區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所其他職員；制定和修正各該地方自治公約；審議上級(jí)交議事項(xiàng)、區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所提議事項(xiàng)及有關(guān)地方自治的單行規(guī)程；議決財(cái)政預(yù)算決算。自治公所包括區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，分別設(shè)區(qū)長(zhǎng)一人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一人、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兩人，均由區(qū)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民選舉產(chǎn)生。自治公所的主要職責(zé)有：管理和執(zhí)行本區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定或區(qū)民大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)決議交辦之各項(xiàng)自治事務(wù)；將任期內(nèi)之經(jīng)過(guò)情形以書(shū)面報(bào)告區(qū)民大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)；在區(qū)民大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)上提出上年度財(cái)政決算和次年度財(cái)政預(yù)算；對(duì)于區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)不能調(diào)解的事項(xiàng)，根據(jù)調(diào)解委員會(huì)報(bào)告呈報(bào)上級(jí)，并函報(bào)有關(guān)司法機(jī)關(guān)等。監(jiān)察委員會(huì)包括區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)，監(jiān)察委員均由區(qū)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民選舉產(chǎn)生，主要職責(zé)有二：一是監(jiān)察區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，可以隨時(shí)調(diào)查區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的賬目及款產(chǎn)事宜，對(duì)于區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所財(cái)政收支及事務(wù)執(zhí)行有不當(dāng)?shù)牡胤?，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)可以隨時(shí)呈報(bào)給上級(jí)糾正；二是監(jiān)察區(qū)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的作為，一旦發(fā)現(xiàn)區(qū)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)存在違法失職之處，可以糾舉并自行召集區(qū)民大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)[20]。

一些論著稱區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織還包括調(diào)解委員會(huì)?！秴^(qū)自治施行法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》確實(shí)有對(duì)調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置，規(guī)定區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)置調(diào)解委員會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)民事調(diào)解事項(xiàng)和依法得撤回告訴的刑事調(diào)解事項(xiàng)；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)未曾調(diào)解或不能調(diào)解的民事和刑事調(diào)解事項(xiàng)，則由區(qū)調(diào)解委員會(huì)辦理。調(diào)解委員選舉產(chǎn)生，區(qū)長(zhǎng)、區(qū)監(jiān)察委員和正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員均不得被選。但是，調(diào)解委員會(huì)實(shí)際上是自治公所附設(shè)的下屬組織，并不具獨(dú)立性，故在《區(qū)自治施行法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》中都沒(méi)有和監(jiān)察委員會(huì)一樣單列。除調(diào)解委員會(huì)外，區(qū)公所還附設(shè)高級(jí)小學(xué)和國(guó)民補(bǔ)習(xí)學(xué)校及國(guó)民訓(xùn)練講堂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所附設(shè)初級(jí)小學(xué)和國(guó)民補(bǔ)習(xí)學(xué)校及國(guó)民訓(xùn)練講堂，分別負(fù)責(zé)各該地方的教育事業(yè)。

綜上，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織主要包括居民大會(huì)、自治公所和監(jiān)察委員會(huì)三種，相當(dāng)于議決、行政和監(jiān)察三權(quán)的分立。其中，居民大會(huì)權(quán)力最高，地方自治的所有重要事項(xiàng)均由居民大會(huì)審議和決定，其擁有的職權(quán)很大，包括了選舉和罷免自治首領(lǐng)人員、制定和修正地方自治公約、審議和決定地方自治事務(wù)等，是地方人民行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等四項(xiàng)政權(quán)的主要組織形式。從與自治公所的關(guān)系來(lái)看，自治公所相當(dāng)于居民大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)居民大會(huì)的決議舉辦相關(guān)的自治事項(xiàng)。

南京國(guó)民政府初期關(guān)于區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的規(guī)定應(yīng)該說(shuō)尚屬不錯(cuò)，組織較為嚴(yán)密，議決、行政和監(jiān)察等三權(quán)分立，地方居民具有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等四項(xiàng)政權(quán)。而且在國(guó)民黨中央和南京國(guó)民政府內(nèi)政部的嚴(yán)催趕辦下，各縣大多能夠按照上述制度規(guī)定辦理自治，不管進(jìn)展和成效如何，至少形式上基本都能認(rèn)真、積極地開(kāi)展。到1934年底，各省已經(jīng)基本完成了所屬各縣劃分自治區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域以及編定閭、鄰的工作，并召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)選舉正副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治公所，江蘇、浙江、安徽、山西、河北、廣東、安徽、江西、山東、河南、云南、甘肅、青海、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)等省所屬多數(shù)縣成立了區(qū)公所，其中廣東各縣的區(qū)公所委員是召集區(qū)民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，其他各省所屬各縣的區(qū)長(zhǎng)基本上是由縣長(zhǎng)委任產(chǎn)生[21]。當(dāng)然，自治實(shí)效是要大打折扣的，由于社會(huì)環(huán)境的掣肘和自治經(jīng)費(fèi)的不足，“規(guī)定的不能行之于事實(shí)”，多數(shù)地方的自治組織不能行使各自的職權(quán)，以至于多流于形式，有名無(wú)實(shí)[22]。

除了區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織外，《縣組織法》還規(guī)定了縣一級(jí)自治組織——縣參議會(huì)——的組成和職權(quán)?？h參議會(huì)由縣參議員組成，規(guī)定以所屬各區(qū)為選舉區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為投票區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所設(shè)投票所，投票完畢送到區(qū)公所，由區(qū)長(zhǎng)在區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督下開(kāi)票，票數(shù)多者若干人當(dāng)選為該選舉區(qū)參議員。參議員任期3年，每年改選1/3。按照南京國(guó)民政府有關(guān)地方自治的制度設(shè)計(jì)，縣參議會(huì)既是縣的議會(huì)機(jī)關(guān)，又是縣自治機(jī)關(guān)，職權(quán)主要包括議決縣財(cái)政預(yù)算決算及募債事項(xiàng)、議決縣單行規(guī)則、建議縣政興革事項(xiàng)、審議縣長(zhǎng)交議事項(xiàng)等。不過(guò)，如前文所述，南京國(guó)民政府初期對(duì)于縣地位的規(guī)定模糊，沒(méi)有明確縣作為地方自治的單位，因此，全面抗戰(zhàn)前大部分縣并沒(méi)有經(jīng)過(guò)選舉成立縣參議會(huì)，縣自治實(shí)際上流于空文，毋庸贅述②。至于閭、鄰，因沒(méi)有固定地域，不能算是地方自治的單位，盡管閭、鄰分別召開(kāi)居民會(huì)議選舉閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)，但閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)的主要職權(quán)是“襄助鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)辦理主管之鄉(xiāng)公所或鎮(zhèn)公所事務(wù)”[20](158)，沒(méi)有類似區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的常設(shè)自治組織，因而不存在形態(tài)完整的自治行政。

三、自治事務(wù)

對(duì)于訓(xùn)政時(shí)期地方自治應(yīng)舉辦的事務(wù)，孫中山在1920年寫成的《地方自治實(shí)行法》中進(jìn)行過(guò)規(guī)定，認(rèn)為包括清戶口、立機(jī)關(guān)、定地價(jià)、修道路、墾荒地、設(shè)學(xué)校6項(xiàng)，并且提出上述6項(xiàng)事務(wù)“如辦有成效，當(dāng)逐漸推廣，及于他事”，如農(nóng)業(yè)合作、工業(yè)合作、交易合作、銀行合作、保險(xiǎn)合作等，“此外，更有對(duì)于自治區(qū)域以外之運(yùn)輸、交易，當(dāng)由自治機(jī)關(guān)設(shè)專局以經(jīng)營(yíng)之”[23](220?224)。按照孫中山關(guān)于訓(xùn)政時(shí)期地方自治的構(gòu)想，南京國(guó)民政府對(duì)于自治事務(wù)進(jìn)行了具體而細(xì)致的規(guī)定，除了清戶口、立機(jī)關(guān)、定地價(jià)、修道路、墾荒地、設(shè)學(xué)校等6項(xiàng)內(nèi)容以外，還包括其他很多事項(xiàng)。根據(jù)《區(qū)自治施行法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，各級(jí)自治組織完成后應(yīng)辦理的自治事務(wù)包括戶口調(diào)查、土地調(diào)查、建筑公共設(shè)施、舉辦教育、辦理保衛(wèi)、推進(jìn)國(guó)民體育和衛(wèi)生、發(fā)展農(nóng)工商業(yè)和墾牧漁獵、植樹(shù)造林、組織合作社、風(fēng)俗改良、舉辦救濟(jì)、確定自治經(jīng)費(fèi)等等，范圍極其廣泛，除了軍政、外交、司法等方面以外，凡是地方上的事務(wù)幾乎統(tǒng)統(tǒng)包括在內(nèi)。

自治事務(wù)的范圍如此廣泛，當(dāng)然有利有弊。有利的地方是可以增強(qiáng)國(guó)民的主人翁意識(shí)，推動(dòng)地方政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會(huì)等各方面建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展和進(jìn)步。有弊的地方也是非常明顯的，那就是無(wú)所不包和追求規(guī)模宏大，內(nèi)容十分繁多和復(fù)雜，必然需要各種社會(huì)力量的配合和協(xié)作、具體的規(guī)劃和設(shè)計(jì)、充足的人才和經(jīng)費(fèi)以及相對(duì)和平穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，以便循序漸進(jìn)地推進(jìn)。而這些條件在當(dāng)時(shí)都不具備。時(shí)間方面，南京國(guó)民政府設(shè)置了嚴(yán)格的期限，要求從1929年開(kāi)始至1934年結(jié)束，6年內(nèi)實(shí)施完成。這顯得過(guò)于急促，不可能按期完成，嚴(yán)催趕辦的結(jié)果往往就是雷聲大雨點(diǎn)小，流于形式。后來(lái)的實(shí)踐充分地說(shuō)明了這一點(diǎn)。實(shí)際上，像公安保衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、合作事業(yè)、交通設(shè)施等本來(lái)就應(yīng)該交由相關(guān)政府部門或其他社會(huì)組織和團(tuán)體去實(shí)施，就組織單薄、人員不足和缺乏必要自治經(jīng)費(fèi)支持的自治組織來(lái)說(shuō)，根本沒(méi)有條件去實(shí)施如此之繁多和復(fù)雜的所謂自治事務(wù)。對(duì)此，楊開(kāi)道形容為“貪多務(wù)得，并蓄兼收”的病態(tài)，以為自治事務(wù)應(yīng)當(dāng)作輕重緩急之區(qū)分和循序漸進(jìn)地辦理，各級(jí)自治組織首先應(yīng)“把幾件最重要、最根本的事業(yè)辦好，然后再去辦理其他的工作”，如孫中山在《地方自治實(shí)行法》中所規(guī)定的地方自治事務(wù)，尤其是清戶口、立機(jī)關(guān)、設(shè)學(xué)校，待這些事務(wù)辦有成績(jī)后再辦理農(nóng)業(yè)改良、修筑道路、合作事業(yè)等[24]。此論頗具見(jiàn)地。

四、自治經(jīng)費(fèi)

自治財(cái)政是地方自治的基礎(chǔ)。正所謂“巧婦難為無(wú)米之炊”，如果沒(méi)有充足的經(jīng)費(fèi)支持，地方自治事業(yè)是難有成績(jī)的，注定無(wú)從建樹(shù)。因此，南京國(guó)民政府在設(shè)計(jì)地方自治制度時(shí)，特別規(guī)定了各縣辦理地方自治的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。其中，區(qū)自治的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有4項(xiàng)，分別是區(qū)公產(chǎn)及公款之孳息、區(qū)公營(yíng)業(yè)之純利、依法賦與之自治款項(xiàng)和省縣補(bǔ)助金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有5項(xiàng)，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)及公款之孳息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公營(yíng)業(yè)之純利、依法賦與之自治款項(xiàng)、縣區(qū)補(bǔ)助和特別捐[21]。從上述規(guī)定來(lái)看，地方自治的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自三個(gè)方面，一為公產(chǎn)公款和公營(yíng)業(yè)，二為政府撥給和補(bǔ)助，三為特別捐，似乎體現(xiàn)了以地方之款辦地方之事的宗旨，與地方自治的精神相符。但實(shí)際上，各縣辦理自治普遍存在著經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短絀的問(wèn)題。

公產(chǎn)及公款之孳息被列為地方自治的第一個(gè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。由于地區(qū)差異，各縣公產(chǎn)公款不盡相同，以寺產(chǎn)、族產(chǎn)為多，要么由縣政府掌握移作他用，要么為寺廟、宗族等控制，區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所難以過(guò)問(wèn)。至于公營(yíng)業(yè)之純利，由于各級(jí)自治組織尚屬籌備或草創(chuàng)，各項(xiàng)自治事務(wù)繁重，維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都較為困難，“絕無(wú)能力舉辦公營(yíng)業(yè)，安得有純利收入”，故同公產(chǎn)公款之孳息一樣，“實(shí)同虛列”[25]。

接下來(lái)是縣政府的撥給和補(bǔ)助，這要依賴于縣財(cái)政的多寡程度。本來(lái)，孫中山生前意識(shí)到了自治經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。故《國(guó)民政府建國(guó)大綱》規(guī)定訓(xùn)政時(shí)期“土地之歲收，地價(jià)之增益，公地之生產(chǎn)，山林川澤之息，礦產(chǎn)水力之利，皆為地方政府之所有，而用以地方人民之事業(yè)，及育幼、養(yǎng)老、濟(jì)貧、救災(zāi)、醫(yī)病與夫種種公共之需要”，“各縣對(duì)于中央政府之負(fù)擔(dān)，當(dāng)以每縣之歲收百分之幾為中央歲費(fèi)，每年由國(guó)民代表定之；其限度不得少于百分之十，不得加于百分之五 十”[26](128)。然而，南京國(guó)民政府成立后制定的《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)》只是將中央和省的收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，至于縣財(cái)政，要求各省“自定之”[27](207?208)。由于當(dāng)時(shí)省財(cái)政普遍緊張，各省“不得不將僅有財(cái)源緊緊握著”，規(guī)定所屬各縣財(cái)稅收入除留支極少數(shù)作為縣行政和司法費(fèi)用外幾乎全部繳交給省庫(kù)。處于下級(jí)的縣財(cái)政從而“缺乏制度上的保障”，縣庫(kù)匱乏成為全國(guó)范圍的普遍問(wèn)題[28](69)。財(cái)政困窘，但作為“推行政務(wù)的樞紐”，縣政府需要完成的事務(wù)層出不窮，“不管是教育、民政、建設(shè)、公安、衛(wèi)生、實(shí)業(yè)種種，每不管是中央各部院的行政計(jì)劃，或是省政府各廳處的施政方針，負(fù)責(zé)執(zhí)行者，總是縣政府”，縣政建設(shè)經(jīng)費(fèi)因此膨脹，結(jié)果就是“財(cái)源困窘，經(jīng)費(fèi)膨脹，兩面夾攻，縣地方財(cái)政之陷于焦頭爛額”，對(duì)于區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的撥給與補(bǔ)助微乎其微就可想而知了[29]。

上述數(shù)種經(jīng)費(fèi)可望而不可得，各地自治經(jīng)費(fèi)實(shí)際上就只能依靠特別捐了。所謂特別捐，就是以辦理自治為名抽捐加稅，就地籌措自治經(jīng)費(fèi)。當(dāng)時(shí)南京國(guó)民政府并未明確特別捐的對(duì)象、范圍和額度，僅要求各地依照地方情形分別籌措，因此各地抽收自治捐稅的種類和方式五花八門，數(shù)量不一，流弊百出，不少地方“苛細(xì)夾雜，名目繁多”，甚至到了“橫抽濫捐已駭人聽(tīng)聞”的地步[3]。這必然會(huì)增加一般民眾的經(jīng)濟(jì) 負(fù)擔(dān)，使一般民眾“未得自治之益，而先蒙自治之 害”[30]。

關(guān)于各縣籌措地方自治經(jīng)費(fèi)的實(shí)際情形，時(shí)任南京國(guó)民政府財(cái)政部賦稅司司長(zhǎng)的高秉坊總結(jié)各省的調(diào)查上報(bào)材料，指出：

各省自治經(jīng)費(fèi)中關(guān)于區(qū)公所的一部分，大都以田賦等附加為主要來(lái)源，由省款補(bǔ)助者占少數(shù)，而補(bǔ)助數(shù)額亦甚微；間有就地自籌者。至鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所經(jīng)費(fèi)，除少數(shù)例外，幾至多是就地?cái)偱?。但區(qū)公所經(jīng)費(fèi)中亦有名義上雖已確定來(lái)源，而實(shí)際則因財(cái)政支絀，分配為難，仍不得不另想妙法，更有因不能如數(shù)征收或省政府雖決定補(bǔ)助，而實(shí)際并未給予實(shí)惠等種種原因，發(fā)生兩重困難，就是(一)要辦無(wú)錢；(二)要錢難籌。其他邊遠(yuǎn)貧瘠之省，如甘肅區(qū)公所自征經(jīng)費(fèi)，竟有超過(guò)規(guī)定額數(shù)倍以至十倍者，貴州所征雜捐達(dá)二十種之多。每縣多者六、七種，少者亦有二、三種，收入之用于自治者無(wú)多，而人民受累實(shí)屬不淺，為害頗巨，亟宜革除[29]。

這段話擲地有聲地表明南京國(guó)民政府初期地方自治制度設(shè)計(jì)上的一個(gè)重大缺陷，即缺少獨(dú)立而充足的自治財(cái)政。其后果將是兩個(gè)：一是經(jīng)費(fèi)短絀，各級(jí)自治組織窮于籌款，自治難有成績(jī)，甚至徒有虛名；二是抽捐加稅，就地籌措自治經(jīng)費(fèi)，將大大增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，招致社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上關(guān)于地方自治的單位和層級(jí)、自治組織的構(gòu)成與職權(quán)、自治事務(wù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源與籌措等問(wèn)題的梳理，可見(jiàn)南京國(guó)民政府初期地方自治制度的大致輪廓和基本內(nèi)容?？傮w而言，南京國(guó)民政府初期地方自治制度較為完備。盡管在自治單位、經(jīng)費(fèi)籌措等方面與孫中山的革命程序論有所背離，但基本上遵從了孫中山關(guān)于訓(xùn)政時(shí)期通過(guò)地方自治發(fā)展民權(quán)和建設(shè)地方的構(gòu)想。然而，南京國(guó)民政府初期地方自治制度在自治單位、組織、事務(wù)和經(jīng)費(fèi)等方面還存在著或多或少的問(wèn)題，尤其是缺少獨(dú)立的自治財(cái)政，無(wú)疑將嚴(yán)重地制約各縣舉辦地方自治的實(shí)踐，而且相關(guān)的制度規(guī)定不能在地方落實(shí)更導(dǎo)致地方自治制度難有成效。

進(jìn)而言之，南京國(guó)民政府初期地方自治制度還存在著官辦色彩濃厚的問(wèn)題。根據(jù)《縣組織法施行法》和《區(qū)自治施行法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，縣以下自治組織的設(shè)立總體上包括兩個(gè)程序，即首先劃分區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和閭、鄰自治區(qū)域，訓(xùn)練訓(xùn)政人員，自上而下地先后組織縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治籌備機(jī)關(guān)，然后由自治籌備機(jī)關(guān)舉辦調(diào)查戶口、辦理警衛(wèi)、修筑道路等自治事務(wù)，指導(dǎo)和組織當(dāng)?shù)厝罕娮韵露系叵群筮x舉閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)、正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和區(qū)長(zhǎng)，并分別設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和區(qū)公所等自治機(jī)關(guān)?？梢?jiàn)，這是一個(gè)自上而下的官辦和自下而上的民選相結(jié)合的過(guò)程，但基本上以前一個(gè)程序?yàn)橹鳎瑥闹贫仍O(shè)計(jì)到自治籌備機(jī)關(guān)的成立再到各項(xiàng)實(shí)際籌備工作的進(jìn)行，無(wú)時(shí)無(wú)刻不依賴于縣政府及其委派的辦理自治的職員。自治官辦的情形與孫中山“將地方上的事情，讓本地方人民自己去治，政府毫不干涉”[31](324)的地方自治構(gòu)想背道而馳。本來(lái)，孫中山出于對(duì)民眾民主素質(zhì)低下的憂慮，堅(jiān)持訓(xùn)政的必要性和政府的作用，強(qiáng)調(diào)由政府“協(xié)助人民”籌備自治從而預(yù)備憲政。但是，由政府“協(xié)助人民”自治與官辦自治之間有著根本的區(qū)別，前者依然肯定人民的主體地位，孫中山就曾明確提出“以縣為自治單位，所以移官治于民 治”[32](67)；后者則將政府置于自治的中心位置，實(shí)際是自治名義下的另類官治，從而會(huì)導(dǎo)致各縣的自治實(shí)踐流于形式。

注釋：

① 1934年以后，有關(guān)縣自治的層級(jí)和組織又有了新的變化。如1934年12月公布的《縣自治法》取消了區(qū)的設(shè)置，縣以下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭、鄰三級(jí)，各級(jí)所含居民戶數(shù)亦相應(yīng)發(fā)生了變化。同年，保甲制開(kāi)始向全國(guó)推廣，規(guī)定十戶為甲，十甲為保，十保以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方自治已經(jīng)發(fā)生了變質(zhì)。

② 廣東是少有的例外省份之一，在1934年夏季時(shí)所有縣都成立了參議會(huì)，至少在形式上完成了縣自治組織。

[1] 中國(guó)國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)開(kāi)幕詞[C]//榮孟源, 孫彩霞. 中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料(上冊(cè)). 北京: 光明日?qǐng)?bào)出版社, 1985.

[2] 中國(guó)國(guó)民黨三屆二中全會(huì)宣言[C]//中國(guó)第二歷史檔案館. 中華民國(guó)史檔案資料匯編: 第五輯第一編“政治”(二). 南京: 江蘇古籍出版社, 1994.

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[4] 李德芳. 民國(guó)鄉(xiāng)村自治問(wèn)題[M]. 北京: 人民出版社, 2001.

[5] 魏光奇. 官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制[M]. 北京: 商務(wù)印書(shū)館, 2004.

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[7] 周聯(lián)合. 自治與官治——南京國(guó)民政府的縣自治法研究[M]. 廣州: 廣東人民出版社, 2006.

[8] 在“俄國(guó)皇后號(hào)”郵船上的談話[C]//王耿雄, 等. 孫中山集外集補(bǔ)編. 上海: 上海人民出版社, 1994.

[9] 中華民國(guó)建設(shè)之基礎(chǔ)[C]//王耿雄, 等. 孫中山集外集. 上海: 上海人民出版社, 1990.

[10] 在廣東省教育會(huì)的演說(shuō)[C]//中山大學(xué)歷史系孫中山研究室, 等. 孫中山全集(第5卷). 北京: 中華書(shū)局, 1985.

[11] 制定《建國(guó)大綱》宣言[C]//廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所, 等. 孫中山全集(第11卷). 北京: 中華書(shū)局, 1986.

[12] 在桂林對(duì)滇贛粵軍的演說(shuō)[C]//中山大學(xué)歷史系孫中山研究室, 等. 孫中山全集(第6卷). 北京: 中華書(shū)局, 1985.

[13] 在中國(guó)國(guó)民黨本部特設(shè)駐粵辦事處的演說(shuō)[C]//中山大學(xué)歷史系孫中山研究室, 等. 孫中山全集(第5卷). 北京: 中華書(shū)局, 1985.

[14] 在滬尚賢堂茶話會(huì)上的演說(shuō)[C]//中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所中華民國(guó)史研究室, 等. 孫中山全集(第3卷). 北京: 中華書(shū)局, 1984.

[15] 縣組織法. 徐秀麗. 中國(guó)近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編[C]. 北京: 中華書(shū)局, 2004.

[16] 第三屆中央第二次臨時(shí)全會(huì)決議案[C]//榮孟源, 孫彩霞. 中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料(下冊(cè)). 北京: 光明日?qǐng)?bào)出版社, 1985.

[17] 楊開(kāi)道. 農(nóng)村自治的單位[J]. 農(nóng)業(yè)周報(bào), 1930(28): 721?725.

[18] 在上海與李宗黃的談話[C]//中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所中華民國(guó)史研究室, 等. 孫中山全集(第4卷). 北京: 中華書(shū)局, 1985.

[19] 發(fā)揚(yáng)民治說(shuō)帖[C]//王耿雄, 等. 孫中山集外集. 上海: 上海人民出版社, 1990.

[20] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法[C]//徐秀麗. 中國(guó)近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編. 北京: 中華書(shū)局, 2004.

[21] 內(nèi)政部. 內(nèi)政年鑒(民政篇)[z]. 上海: 商務(wù)印書(shū)館, 1936: 753?758.

[22] 趙如珩. 怎樣實(shí)施地方自治[M]. 上海: 華通書(shū)局, 1934: 2?3.

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[編輯: 蘇慧]

On the local self-governing system at the early stages of Nanjing National Government

HUANG Zhende

(School of History and Culture, South China Normal University, Guangzhou 510631, China)

When the Kuomintang (KMT) implemented the political tutelage, the local self-government as its central work unit, played an important part, stipulating complete self-governing system, including establishing local autonomous units and levels, their components and rights, contents of self-autonomous affairs, financial sources and monfy-raising. The local self-governing system in the early period of Nanjing National Government departed partly from the theory of Sun Yat-sen in the units and financial sources of the self-governing, but generally complied with Sun Yat-sen’s conception of development and construction of democratic rights. However, the local self-government system had such fatal weaknesses as ineffective implementation, too wide range of self-government affairs and the lack of adequate financial support, which inevitably restricted the practice of self-government in each county.

Nanjing National Government; local self-governing system; political tutelage

K263

A

1672-3104(2017)05?0190?06

2017?03?28；

2017?05?05

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“戰(zhàn)前中國(guó)的訓(xùn)政實(shí)施與社會(huì)變遷”(GD13CLS01)

黃珍德(1973?)，男，湖北黃梅人，歷史學(xué)博士，華南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院副教授，主要研究方向：中國(guó)近現(xiàn)代政治史