黃文博

(武漢大學 國際法研究所，湖北 武漢 430072)

論海上共同開發(fā)監(jiān)督機制的完善及其在南海的適用*

黃文博

(武漢大學 國際法研究所，湖北 武漢 430072)

監(jiān)督機制是海上共同開發(fā)協(xié)定的重要內容之一。依據現(xiàn)有的海上共同開發(fā)實踐，監(jiān)督機制可被總結為三種類型：國家雙向監(jiān)督型、國有公司監(jiān)督型和聯(lián)合機構監(jiān)督型。這些類型的監(jiān)督機制在推進海上共同開發(fā)的同時，也存在弊端。國際社會有諸多國際組織參與國際監(jiān)督的實踐，完善監(jiān)督機制，可以國際組織為視角，在監(jiān)督模式、決策方式和監(jiān)督權的行使等方面吸納國際組織成員，形成新型監(jiān)督機制。新型監(jiān)督機制發(fā)揮了國際組織的作用與功能，有效彌補了現(xiàn)有監(jiān)督機制的不足。中國致力于南海共同開發(fā)，為新型監(jiān)督機制的適用創(chuàng)造了契機。中國需全面認識新型監(jiān)督機制產生的積極影響，并選擇合適的國際組織，深化合作與互信，為推進南海共同開發(fā)創(chuàng)造有利條件。

海上共同開發(fā)監(jiān)督機制；國際組織；南海共同開發(fā)；海洋法

海上共同開發(fā)監(jiān)督機制(以下簡稱“監(jiān)督機制”)為海上共同開發(fā)(以下簡稱“共同開發(fā)”)的公平與公開保駕護航。它是指依據海上共同開發(fā)協(xié)定(以下簡稱“共同開發(fā)協(xié)定”)，由監(jiān)督主體對各項共同開發(fā)活動加以監(jiān)視和檢查，預防和制止違反共同開發(fā)協(xié)定的行為發(fā)生，促使共同開發(fā)當事國履行共同開發(fā)協(xié)定義務的一項國際監(jiān)督機制。監(jiān)督機制主要由三個要素構成，即共同開發(fā)協(xié)定、監(jiān)督制度和監(jiān)督機構。其中，共同開發(fā)協(xié)定是監(jiān)督機制最根本的法律依據；監(jiān)督制度是基于共同開發(fā)協(xié)定而設計的具體的制度體系，可被規(guī)定于共同開發(fā)協(xié)定文本中，成為共同開發(fā)協(xié)定的組成部分，或以獨立的法律文本形式存在；監(jiān)督機構是監(jiān)督制度的實施主體，是監(jiān)督權能的享有者。

現(xiàn)有的監(jiān)督機制大多存在于共同開發(fā)協(xié)定中。如英國-挪威共同開發(fā)弗里格天然氣案、塞內加爾-幾內亞比紹共同開發(fā)案、科威特-沙特阿拉伯共同開發(fā)案、日本-韓國共同開發(fā)案、泰國-馬來西亞共同開發(fā)案、越南-馬來西亞共同開發(fā)案、澳大利亞-印度尼西亞共同開發(fā)案和尼日利亞-圣多美普林西比共同開發(fā)案等，[1]都在共同開發(fā)協(xié)定中對監(jiān)督機制做了安排。這些共同開發(fā)案的監(jiān)督機制是當事國之間基于特定的、長期的和復雜談判的成果，反映了相關國家的不同關切和期待。[2]雖然監(jiān)督機制對推進共同開發(fā)協(xié)定的實施功不可沒，但畢竟共同開發(fā)協(xié)定所提供的框架是很有限的，[3]監(jiān)督機制仍有需要改進的空間。

具體到形勢錯綜復雜的南海，如何在“主權在我，擱置爭議”的情況下推進“共同開發(fā)”，是一個具有挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實問題。中國要推進南海共同開發(fā)，必須要重視監(jiān)督機制，并利用其產生的積極效應在南海共同開發(fā)中掌握主動權。總結和反思現(xiàn)有的共同開發(fā)監(jiān)督機制，并對其進行改善和創(chuàng)新，對于中國保障能源開發(fā)成果、發(fā)展海洋經濟、維護海洋權益極為必要。

一、現(xiàn)有海上共同開發(fā)監(jiān)督機制的主要類型及其缺陷

目前有關監(jiān)督機制的實踐可被總結為以下三種類型：

(一)國家雙向監(jiān)督型

國家雙向監(jiān)督型指共同開發(fā)雙方當事國不設立聯(lián)合機構，僅各自指派監(jiān)督人員，監(jiān)督己方及對方的共同開發(fā)活動。這一類型在實踐中為數不多。

英國和挪威于1976年簽署的《大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國政府與挪威王國政府關于開發(fā)費里格氣田并向聯(lián)合王國輸送天然氣的協(xié)定》(United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Norway Agreement Relating to the Exploitation of the Frigg Field Reservoir and the Transmission of Gas Therefrom to the United Kingdom)第十八條規(guī)定：英國和挪威應各指定人員擔任監(jiān)督員，協(xié)助其本國政府使關于管道的正常建筑和安全運作的標準得到遵守。英國和挪威應采取可行的步驟保證另一政府指定的監(jiān)督員得以進入英國或挪威管道。[4](P176)第八條規(guī)定：每一政府應使這些監(jiān)督員及另一政府的監(jiān)督員有權進入各項設備、接近各種裝置，并向這些監(jiān)督員提供影響到另一政府在費里格氣田的利益的一切有關信息。每一政府的監(jiān)督員應與另一政府的監(jiān)督員合作、協(xié)商，以便使適用于每一項設備的安全和建筑標準得到遵守。[4](P171)2010年《俄羅斯聯(lián)邦與挪威王國關于在巴倫支海和在北冰洋的海域劃界與合作條約》(Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean)*Annex II to the Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean, Transboundary Hydrocarbon Deposits, Article 1(11): The obligation of each Party to ensure inspection of hydrocarbon installations located on its continental shelf and hydrocarbon activities carried out thereon in relation to the exploitation of a transboundary deposit, the obligation of each Party to ensure inspectors of the other Party access on request to such installations, and to relevant metering systems on the continental shelf or in the territory of either Party.也有類似的規(guī)定，俄國和挪威采用聯(lián)合經營的模式，保留了國家包括監(jiān)管權在內的進行宏觀管理的權利。[5]美國和墨西哥共同開發(fā)案也是如此，將監(jiān)督權賦予給共同開發(fā)當事國。[6]國家雙向監(jiān)督型保障了當事國平等享有監(jiān)督權，但在實踐中也存在弊端。

其一.監(jiān)督權的重疊，雖平等地分配了監(jiān)督權，但由于各國石油開發(fā)實踐的標準和習慣存在差異，在統(tǒng)一標準或行為準則缺失的情況下，監(jiān)督權的執(zhí)行難免演變?yōu)殡p方分歧和矛盾的聚集點。

其二，協(xié)定對監(jiān)督的權限、監(jiān)督權的救濟及行使的程序等并沒有進一步明確。例如監(jiān)督權的權力范圍，根據協(xié)定的上述規(guī)定，僅從字面意思理解，似乎只要與管道建設和安全相關的問題，英國和挪威監(jiān)督員均享有監(jiān)督權。但一方的監(jiān)督員要對對方行使監(jiān)督權，是否需要履行必要的通知義務，一方監(jiān)督員在被對方拒絕或阻攔而不能進入對方管道行使監(jiān)督權時如何救濟，監(jiān)督員因行使監(jiān)督權而造成損害的是否應承擔賠償責任等問題，都沒有在協(xié)定中體現(xiàn)出來。因此，雖然本協(xié)定涉及了監(jiān)督問題，但僅靠這兩條是遠遠不夠的。

其三，多頭監(jiān)管實際等于沒有監(jiān)管。監(jiān)督權的有效實施，并不在于賦予多少主體監(jiān)督權，而在于監(jiān)督權的分配是否公平合理、程序設計是否完備。此類監(jiān)督模式雖能保證雙方均享有監(jiān)督權，但監(jiān)督權的重復行使卻可能降低共同開發(fā)活動的效率，延緩開發(fā)進程。此外，若因雙方都對同一事項行使監(jiān)督權而得出的結論不統(tǒng)一，如何調和也是個棘手的問題。

(二)國有公司監(jiān)督型

國有公司監(jiān)督型指監(jiān)督權由承擔共同開發(fā)活動的國有石油公司享有，雙方當事國不從國家或政府層面進行干預。這一類型更為少見，以馬來西亞-越南共同開發(fā)案為代表。

馬來西亞與越南于1992年6月簽訂了《馬來西亞與越南社會主義共和國關于兩國大陸架劃定區(qū)域內石油勘探和開采活動的諒解備忘錄》(1992 Memorandum of Understanding between Malaysia and the Socialist Republic of Vietnam for the Exploration and Exploitation of Petroleum in A Defined Area of the Continental Shelf Involving the Two Countries)(以下簡稱1992年《諒解備忘錄》)，兩國政府為保障商業(yè)公司的開采權、促進商業(yè)公司靈活經營，[7]一致同意由代表馬來西亞的Petronas公司和代表越南的Petro Vietnam公司進行石油勘探和開采活動，并由兩公司簽訂商業(yè)協(xié)議來管理石油勘探和開采活動。Petronas和Petro Vietnam于1993年達成上述協(xié)議，約定由馬來西亞的Petronas公司負責開發(fā)區(qū)的日常管理和監(jiān)督工作。由于馬來西亞-越南共同開發(fā)區(qū)面積很小，兩國政府認為沒有必要設立專門的聯(lián)合機構，因而將相關權力賦予給國有石油公司。Petronas和Petro Vietnam雖然根據1992年《諒解備忘錄》的要求達成了協(xié)定來管理勘探和開發(fā)活動，由Petronas公司負責開發(fā)區(qū)的日常管理和監(jiān)督工作，但因協(xié)議的內容尚未公開，具體條款的設計和運作不得而知。

此種類型的監(jiān)督模式政府干預程度低，商業(yè)色彩濃厚，運行效率高，但石油公司同時是監(jiān)督者和被監(jiān)督者，約束不足，易滋生營私舞弊行為。[8]

(三)聯(lián)合機構監(jiān)督型

聯(lián)合機構監(jiān)督型指共同開發(fā)當事國約定建立一個聯(lián)合機構，負責共同開發(fā)活動的管理和運作，享有監(jiān)督權能。這一類型占共同開發(fā)監(jiān)督機制的絕大多數。日本-韓國共同開發(fā)案、科威特-沙特阿拉伯共同開發(fā)案、泰國-馬來西亞共同開發(fā)案、蘇丹-沙特阿拉伯共同開發(fā)案、塞內加爾-幾內亞比紹共同開發(fā)案、尼日利亞-圣多美普林西比共同開發(fā)案等都是典型代表。也有個別共同開發(fā)案，如東帝汶-澳大利亞共同開發(fā)案，同時賦予當事國和聯(lián)合機構監(jiān)督權。*The Timor Sea Treaty between the Government of East Timor and he Government of Australia, Article 6(c)i: The Joint Commission shall establish policies and regulations relating to petroleum activities in the JPDA and shall oversee the work of the Designated Authority. Article 18(a): For the purpose of this treaty, Australia and East Timor shall have the right to carry out surveillance activities in the JPDA. (b): Australia and East Timor shall co-operate on and co-ordinate any surveillance activities carried out in accordance with paragraph (a). (c): Australia and East Timor shall exchange information derived from any surveillance activities carried out in accordance with paragraph (a).聯(lián)合機構監(jiān)督型主要有以下特點:

其一，有關監(jiān)督權的原則性規(guī)定較多。日本和韓國于1974年簽訂的《關于共同開發(fā)鄰接兩國的大陸架南部的協(xié)定》(Agreement between Japan and the Republic of Korea Concerning Joint Development of the Southern Part of the Continental Shelf Adjacent to the Two Countries)第二十四條規(guī)定，雙方應建立并維持日本-大韓民國聯(lián)合委員會，并作為對執(zhí)行本協(xié)定有關事項進行協(xié)商的機構。第二十五條規(guī)定，委員會應當履行以下職責：(d)監(jiān)管經營人的經營活動，以及共同開發(fā)區(qū)內自然資源勘探和開發(fā)設施和其他設備的作業(yè)情況。[9](P58)除此之外并無其它任何有關監(jiān)督權的規(guī)定。塞舌爾-毛里求斯于2012年簽訂的《塞舌爾共和國政府與毛里求斯共和國政府關于共同管理馬斯克林高原地區(qū)大陸架的條約》(Treaty Concerning the Joint Management of the Continental Shelf in the Mascarene Plateau Region)也僅有原則性規(guī)定，第四條(c)i規(guī)定，聯(lián)合委員會應為共同管理區(qū)內的石油與其他自然資源活動制定政策法規(guī)并監(jiān)督指定當局的工作。(d)iii規(guī)定，指定當局應對聯(lián)合委員會負責，并執(zhí)行共同管理區(qū)的日常監(jiān)督與管理工作。[9](P654)

其二，監(jiān)督權的設計不成體系。泰國和馬來西亞于1979年簽訂的《建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》(Memorandum of Understanding between Malaysia and the Kingdom of Thailand on the Establishment of the Joint Authority for the Exploitation of the Resources of the Sea Bed in a Defined Area of the Continental Shelf of the Two Countries in the Gulf of Thailand)第三條規(guī)定，建立馬泰聯(lián)合管理署，代表雙方行使所有權力。按一般理解，此條規(guī)定的“所有權力”理應包括監(jiān)督權。在其后的幾個與共同開發(fā)有關的文本如《鉆探條例》和《石油條例》中，也有與監(jiān)督管理有關的規(guī)定且存在重疊。這種類似“總-分”式的監(jiān)督模式其實是值得推廣的，但由于當前的實踐更多地側重“總”的一般規(guī)定，沒有細致周密地設計“分”的這一部分，使各單獨的法案中有關監(jiān)督權的規(guī)定零散、雜亂，不成體系。

其三，監(jiān)督權的構建仍停留在表面。以塞內加爾-幾內亞比紹共同開發(fā)案為例，兩國建立合作管理機構來承擔與共同開發(fā)活動相關的權利義務。*Agreement on Management and Cooperation between the Republic of Guinea-Bissau and the Republic of Senegal, signed on October 14, 1993. Article 4: The two parties agree to establish an international agency to exploit the Area.合作管理機構由高級委員會和秘書處組成，并通過企業(yè)直接運作。合作管理機構只在宏觀上對共同開發(fā)活動進行管控和監(jiān)督，具體監(jiān)督權能則由高級委員會行使?！稁變葋啽冉B共和國與塞內加爾共和國關于通過1993年10月14日協(xié)定設立的管理和合作局的組織和運作的協(xié)定的議定書》第九條規(guī)定，高級委員會主席兼任企業(yè)董事會的主席。與之相矛盾的是，高級委員會有責任監(jiān)督企業(yè)的活動。*Protocol to the Agreement between the Republic of Guinea-Bissau and the Republic of Senegal Concerning the Organization and Operation of the Management and Cooperation Agency Established by the Agreement of 14 October 1993, signed on June 12, 1995. Article 9 and Article 10 are about the High Authority.這些規(guī)定讓人感覺合作機構、高級委員會、秘書處、企業(yè)之間的關系復雜、層級不明，而且第九條的規(guī)定使監(jiān)督權成了擺設，不免有“監(jiān)守自盜”之嫌。

二、完善海上共同開發(fā)監(jiān)督機制的必要性

共同開發(fā)是一項國際性活動，必須有良好的秩序做保障，而良好的秩序需要一系列行之有效的制度為根本要素，其中監(jiān)督機制更是不可或缺。但是經過反思和總結現(xiàn)有的監(jiān)督機制的實踐，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督機制存在諸多弊端，嚴重影響了共同開發(fā)秩序的建立和共同開發(fā)協(xié)定的履行，因而有必要對其進行完善。

(一)共同開發(fā)協(xié)定的履行需要構建良好的共同開發(fā)秩序

監(jiān)督是法治的重要內容，也能保障法治的實現(xiàn)。因此，監(jiān)督機制是實現(xiàn)共同開發(fā)法治化的必要保障。共同開發(fā)法治化，即一切共同開發(fā)活動都必須限制在共同開發(fā)法律文本的框架內，其中共同開發(fā)協(xié)定是最根本的法律依據。但共同開發(fā)當事國基于本能的逐利性，都希望能在共同開發(fā)中實現(xiàn)利益最大化，難免為此而違反共同開發(fā)協(xié)定，這就需要監(jiān)督機制來督導、矯正和鞭策其履行協(xié)定義務。只有共同開發(fā)協(xié)定被遵守，才能構建良好的共同開發(fā)秩序，而良好的共同開發(fā)秩序自然也能為履行共同開發(fā)協(xié)定添加助力。

(二)良好的開發(fā)秩序需要良好的制度做保障

制度主義者認為，制度存在是為了促進國家間制定互利的協(xié)定且協(xié)定被予以遵守，調和國家間的利益期待。[10]國家為了追求自我利益而需要進行理性的效益最大化活動。[11]基于這個理論，共同開發(fā)當事國為了追求經濟利益而達成共同開發(fā)協(xié)定，并為了調和雙方之間的矛盾和分歧，而設計多種不同的制度來保障共同開發(fā)協(xié)定的履行。監(jiān)督機制是其中之一，其首要目的是敦促共同開發(fā)當事國積極履行共同開發(fā)協(xié)定，預防和避免違法行為發(fā)生。監(jiān)督機制被規(guī)定在共同開發(fā)協(xié)定中，又獨立于其它條款，與其它機制一起監(jiān)督和保障各項開發(fā)活動。從橫向上看，監(jiān)督機制與其它機制并行不悖，相互促進與協(xié)調，是共同開發(fā)協(xié)定的血與肉；從縱向上看，監(jiān)督機制監(jiān)管各項開發(fā)活動，糾正和處罰違反共同開發(fā)協(xié)定的行為，使各個環(huán)節(jié)運轉合法有序。

(三)現(xiàn)有的制度存在諸多弊端

除了極少部分共同開發(fā)案例，如法國和西班牙共同開發(fā)案，沒有涉及監(jiān)督機制外，絕大多數共同開發(fā)協(xié)定都具備監(jiān)督條款。但共同開發(fā)協(xié)定的實施效果卻不盡人意，甚至還出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象。例如尼日利亞-圣多美普林西比共同開發(fā)案。

相較而言，該案的監(jiān)督機制較為完善?！赌崛绽麃喡?lián)邦共和國與圣多美普林西比民主共和國共同開發(fā)兩國專屬經濟區(qū)的石油及其他資源的條約》(Treaty between the Federal Republic of Nigeria and the Democratic Republic of Sao Tome and Principe on the Joint Development of Petroleum and other Resources, in respect of Areas of the Exclusive Economic Zone of the Two States)第三十條不僅規(guī)定了聯(lián)合機構享有監(jiān)督權、聯(lián)合機構的職責等基本內容，還設定了當事國可向聯(lián)合機構尋求救濟的權力、當事國向聯(lián)合部長理事會上訴的權力、聯(lián)合機構行使停止權的情形、聯(lián)合機構有向董事會報告的義務等內容。但即便如此，其實施效果仍不甚理想。協(xié)定第六條規(guī)定，聯(lián)合部長理事會統(tǒng)一領導和指揮共同開發(fā)活動。聯(lián)合部長理事會必須有兩到四名由各國總統(tǒng)指定的具有相同級別的成員。協(xié)議第十五條還規(guī)定，沒有聯(lián)合部長理事會的特別同意，任何行政官員或相關工作人員都不得在開發(fā)活動中獲取經濟利益?？梢姡O(jiān)督權由聯(lián)合機構享有，但總統(tǒng)及聯(lián)合部長理事會脫離了監(jiān)管，導致腐敗現(xiàn)象屢見不鮮，權力淪為謀取私利的工具。

2004年圣多美普林西比總統(tǒng)Fadriquede Menezes的有關言論足可證明這一點。他宣稱，與尼日利亞總統(tǒng)奧巴桑喬有密切關系的尼日利亞本國石油公司ERHC在區(qū)塊四中享有60%的份額，尼日利亞前政要所屬的Filtim Huzod公司也在區(qū)塊六中享有85%的份額，而這兩公司在此之前都沒有任何深海石油勘探經驗。[12]這種安排實在出人意料，也備受國際社會詬病。尼日利亞國內原本就腐敗橫行，如果不進一步加以規(guī)制和監(jiān)督，可能會對圣多美普林西比的權益造成侵害。因此，要促進和維護石油公司間的公平競爭，真正發(fā)揮共同開發(fā)協(xié)定的功用，就必須“把權力關進籠子里”。

三、以國際組織為視角完善海上共同開發(fā)監(jiān)督機制

國際組織是除主權國家外的最重要的國際法主體，它在諸多國際性事務中履行監(jiān)督職能并成效顯著，因而可在總結和參考現(xiàn)有國際組織參與國際監(jiān)督實踐的基礎上，嘗試和探索以國際組織為視角，完善共同開發(fā)監(jiān)督機制，形成新型監(jiān)督機制。

(一)以國際組織為視角構建新型監(jiān)督機制

以國際組織為視角構建新型監(jiān)督機制，具體可從如下幾個方面展開：

1、國際組織的引入。國際組織的引入需共同開發(fā)雙方當事國一致同意。因為共同開發(fā)屬于兩國主權范圍內的事項，第三方的介入必須征得雙方同意，否則有悖于共同開發(fā)的自主性與自愿性。

雙方當事國在選擇國際組織時應與該國際組織自身的目標與功能相一致，最大程度地有利于開發(fā)活動的進行。例如，尼日利亞-圣多美普林西比共同開發(fā)案中，可供兩國選擇的組織很多，如非洲統(tǒng)一組織、非洲國家聯(lián)盟、西非經濟共同體、西非國家經濟共同體等，但是綜合考慮尼日利亞和圣多美普林西比的相關情況，幾內亞灣委員會最為合適。因為幾內亞灣委員會的宗旨便是，要加強多方合作、增進互信、鞏固睦鄰友好關系，充分利用可以獲取的資源促進經濟發(fā)展和人民生活水平的提高，[13]與共同開發(fā)的目的與原則不謀而合。

國際組織具體人員的選派可采取兩種方式：其一，由雙方當事國向選定的國際組織提出意向人選，國際組織據此決定選派人員；其二，由國際組織依據各共同開發(fā)案的具體情況先行擬定，經雙方當事國一致同意后選派。

2、監(jiān)督模式的選定。經雙方當事國協(xié)商一致，在聯(lián)合機構內部單獨成立監(jiān)督委員會，將聯(lián)合機構的監(jiān)督權收歸監(jiān)督委員會，由監(jiān)督委員會統(tǒng)一領導。監(jiān)督委員會下設若干執(zhí)行小組，具體執(zhí)行監(jiān)督事務。

(1)監(jiān)督委員會。監(jiān)督委員會的目標是，秉持公允的立場，均等分配監(jiān)督權，預防潛在違反共同開發(fā)協(xié)定義務的行為，維護共同開發(fā)活動的透明與高效。監(jiān)督委員會由雙方監(jiān)督代表和國際組織代表組成。監(jiān)督委員會的職能主要有：督促雙方當事國遵守共同開發(fā)協(xié)定；進行不定期巡查；向聯(lián)合機構提交年度工作報告；審議執(zhí)行小組提交的報告并表決，表決通過的報告才能被監(jiān)督委員會采納；根據實際需要，邀請有關機構輔助解決技術性或專業(yè)性問題；[14]經一方當事國請求對相關問題進行調查并提出建議案；解決監(jiān)督人員之間的分歧或爭議；*此項職能借鑒了2012年墨西哥和美國共同開發(fā)協(xié)定中對監(jiān)督機制的相關規(guī)定。Agreement between the United States of America and the United Mexican States Concerning Transboundary Hydrocarbon Reservoirs in the Gulf of Mexico, Article 18 (4): In the event of any disagreement between the Inspectors of the Parties, or the refusal of the Inspector of one Party to take action at the request of the Inspector of the other Party, the matter shall be referred to the Executive Agencies.調解當事國之間因監(jiān)督事項產生的爭端，調解不成的適用爭端解決條款；其它與監(jiān)督有關的事項。

(2)執(zhí)行小組。執(zhí)行小組具體履行監(jiān)督職責。執(zhí)行小組由雙方監(jiān)督代表和國際組織代表組成，一方的監(jiān)督人員可針對對方的共同開發(fā)活動提出意見和疑問，對方監(jiān)督代表應及時回應。若一方監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)對方當事國有違反共同開發(fā)協(xié)定的行為，應形成報告并提交監(jiān)督委員會。執(zhí)行小組的職能主要有：進行日常巡查并記錄；在不侵害雙方知識產權的前提下，公布與共同開發(fā)活動有關的且必要的技術資料；對違反共同開發(fā)協(xié)定的行為做出警告和糾正；責令中止一切會造成重大損害的作業(yè)行為；[15](P148)定期向監(jiān)督委員會報告。

此種模式具有如下特點：

(1)吸收了國家雙向監(jiān)督型的優(yōu)點，保證了當事國雙方平等地享有監(jiān)督權。不同的是，一方可向對方提出意見和疑問，擴大了監(jiān)督權的范圍。

(2)吸收了聯(lián)合機構監(jiān)督型的優(yōu)點，使監(jiān)督權形成總-分體系，監(jiān)督委員會為“總”，把握全局；執(zhí)行小組為“分”，實際履責。此模式層次分明，更能保證監(jiān)督權的實際執(zhí)行，清晰地反應開發(fā)活動中存在的問題。

3、監(jiān)督委員會的決策方式。監(jiān)督委員會由共同開發(fā)當事國各自的代表和國際組織代表三方組成，確保當事國的權益不被忽視。[16]有以下兩種方案。

方案一：共同開發(fā)當事國各派一名代表，國際組織派兩名代表，組成“1+1+2”的四人監(jiān)督委員會。代表們享有平等表決權，所做決議必須經四分之三多數表決才能通過。這樣設計主要基于以下考慮：

(1)人數方面：為了充分發(fā)揮國際組織的作用，讓國際組織代表在決策時有商議的過程，國際組織代表至少應為兩名。在此前提下確定共同開發(fā)當事國派遣代表的人數。若雙方各派一名代表組成四人監(jiān)督委員會，四分之三多數表決即三票就能形成有效決議。而三票的有效表決有兩種情況：

一方當事國一票+國際組織兩票。在這種情形下，國際組織與一方當事國持一致意見，說明該方當事國的報告對推動共同開發(fā)是有利的，則對方當事國必須接愛。

一方當事國一票+對方當事國一票+國際組織一票。在這種情形下，三方立場保持一致，特別是共同開發(fā)當事國立場一致，說明當事國間不存在矛盾和沖突，此時國際組織只需一票即可形成有效表決。

(2)表決權方面：四分之三多數表決機制，能夠實現(xiàn)監(jiān)督委員會的有效運作。此外，四分之三多數表決機制能使監(jiān)督委員會形成更多有效的決議，推動共同開發(fā)進程。因為：

全體一致同意的表決會使監(jiān)督委員會難以達成有效決議，使共同開發(fā)活動停滯不前，甚至出現(xiàn)僵化的局面，因而不宜選擇；過半數的表決會出現(xiàn)“只需共同開發(fā)當事方兩票就通過”的情形，使國際組織形同虛設，無法發(fā)揮其作用，因而亦不宜選擇。

方案二：共同開發(fā)當事國各派一名代表，國際組織派一名代表，組成“1+1+1”的三人監(jiān)督委員會。代表們享有平等表決權，所做決議必須經三分之二多數表決才能通過。這樣設計主要基于以下考慮：

(1)人數方面：國際組織在共同開發(fā)中起次要作用，沒有必要增加國際組織代表人數，一人足可發(fā)揮國際組織作用。在此前提下確定共同開發(fā)當事國派遣代表的人數。若雙方各派一名代表組成三人監(jiān)督委員會，三分之二多數表決即要達到兩票，就能形成有效決議。而兩票的有效表決有兩種情況：

一方當事國一票+國際組織一票。在這種情況下，國際組織與一方當事國持一致意見，說明該方當事國的報告對推動共同開發(fā)是有利的，則對方當事國必須接受。

一方當事國一票+對方當事國一票。在這種情況下，雙方當事國立場保持一致，說明當事國間不存在矛盾和沖突，國際組織的表決不起實質作用。因為共同開發(fā)從根本上屬于雙方當事國主權范圍內的事項，國際組織僅需要在當事國存在分歧的情況下發(fā)揮作用，而方案一中在雙方當事國立場一致的情況下仍需國際組織表決才能形成意見，過度強化了國際組織的作用，降低和弱化了雙方當事國的意志。

(2)表決權方面：三分之二多數表決機制，同樣能夠實現(xiàn)監(jiān)督委員會的有效運作。此外，三分之二多數表決機制也能使監(jiān)督委員會形成更多有效的決議，推動共同開發(fā)進程。因為：

全體一致同意的表決會使監(jiān)督委員會難以達成有效決議，使共同開發(fā)活動停滯不前，甚至出現(xiàn)僵化的局面，亦不宜選擇；過半數的表決會出現(xiàn)一點五的情形，不如三分之二在計算上方便，因而選擇三分之二多數表決機制更為合理。

上述兩種方案均能實現(xiàn)監(jiān)督委員會的職能，勿需再添加人員以擴大委員會的規(guī)模，以免人員冗雜，降低委員會的效率。但具體選擇何種方案，則由共同開發(fā)當事國根據個案的具體情況協(xié)商決定。

4、監(jiān)督權限。監(jiān)督權的行使應覆蓋共同開發(fā)活動的各個環(huán)節(jié)，囊括共同開發(fā)活動的各個方面。具體的監(jiān)督權限需要雙方當事國在共同開發(fā)協(xié)定中做出安排。當事國應本著平等交流與互利合作的精神展開談判。

5、行使監(jiān)督權依據的行業(yè)標準。共同開發(fā)活動應達到何種標準，應由雙方當事國依據石油行業(yè)的一般實踐，在共同開發(fā)協(xié)定中做出統(tǒng)一約定，為對方行使監(jiān)督權，進而認定被監(jiān)督方需要采取改進措施提供參考和依據。

6、監(jiān)督權的保障。監(jiān)督委員會經表決后采納執(zhí)行小組提交的報告，報告的內容涉及被監(jiān)督的一方當事國拒絕對共同開發(fā)活動做出改進的，監(jiān)督委員會可依次采取以下措施：

(1)要求拒絕改進的一方當事國對拒絕的原因和理由做出說明，以保證拒絕改進一方當事國辯駁的權利。若該說明經監(jiān)督委員會表決，認定為不合理或沒有充分依據，監(jiān)督委員會有權駁回，并要求其在合理期限內采取改進措施。

(2)拒絕改進一方當事國若經過合理期限仍未采取改進措施，監(jiān)督委員會有權要求其賠償對方當事國因此而造成的必要損失。損失包括的事項及計算方法由雙方在共同開發(fā)協(xié)定中約定。

(3)若拒絕改進一方當事國仍不履行賠償責任，則對方當事國可援引共同開發(fā)協(xié)定中的“爭端解決條款”，維護己方合法權益。

7、對監(jiān)督員的救濟。一方的監(jiān)督人員在履行監(jiān)督職責過程中受到的損害，由過錯方承擔賠償責任。過錯方為對方當事國的，雙方應堅持使監(jiān)督員權益最大化的原則，根據平等協(xié)商，就賠償的事項及數額所適用的法律做出選擇。確保監(jiān)督人員得到充分的救濟。

(二)新型監(jiān)督機制的可行性分析

新型監(jiān)督機制具備國際法理論基礎，同時也有相關的國際組織參與國際監(jiān)督的實踐作支撐。其可行性主要表現(xiàn)在理論與實踐兩個方面。

1、新型監(jiān)督機制構建的理論基礎

其一，國際社會契約理論。國際社會契約這一概念可從行為方式和思想觀念兩個角度進行解釋。作為一個行為方式，它是主權國家之間的一種明示或默示的同意，其內容是將一定的主權權能委托給國際組織機構或國際體制，由其指引和協(xié)調國家行為，以實現(xiàn)共同利益的制度實踐。作為一個思想觀念，它是指一種對于國家之間能夠通過契約轉讓權能進行合作的開放態(tài)度、國家之間以契約方式進行合作解決共同面臨的問題的一種認同精神，即在前述實踐中所體現(xiàn)出的主權者承諾義務、讓渡權力的理念，是主權國家與其他國家交往合作、參與國際組織機構的一種思想基礎。社會契約理論有助于打破主權的迷信與教條，促進國家合作。[17]具體運用到共同開發(fā)上，當事國通過協(xié)商，約定將部分監(jiān)督權讓渡或委托給特定的國際組織，以達到協(xié)調監(jiān)督行動、促進共同開發(fā)活動高效透明、優(yōu)化共同開發(fā)協(xié)定實施效果、真正實現(xiàn)合作共贏等多重目的。

其二，國際組織法。國際組織法賦予了國際組織廣泛的功用與職能。以聯(lián)合國為代表的全球性國際組織，在維持國際和平與安全方面起了重要作用，還有眾多經濟性組織在消除貧困、推動經濟發(fā)展方面也是成效顯著。[18]更為重要的是，國際組織是國家利益延伸的平臺，能為主權國家提供多種形式的合作，以及在問題出現(xiàn)時提供多渠道的交流。[19]國際組織所提供的制度框架，在保護弱小國家的同時，也約束了大國的霸權行徑，使國家能在程序正義的理想模式下合拍共舞。因而，國際組織參與區(qū)域性經濟開發(fā)活動，是國際組織履行基本職能的體現(xiàn)，更能協(xié)調開發(fā)當事國利益，緩和矛盾，統(tǒng)一步伐，促進共同開發(fā)合作。

第三，國際條約監(jiān)督機制。國際條約監(jiān)督機制是指依據條約的規(guī)定所建立起來的對當事國所承擔的國際義務加以監(jiān)視、檢查等外部措施，以鼓勵或監(jiān)督各當事國履行其義務，從而保證有關條約得以實施的國際監(jiān)督制度。該機制對于保證條約的遵守和義務的履行，加強條約法律效力，維護國際法律秩序，促進國際社會法治化具有積極意義。[20]盡管國際條約監(jiān)督機制實現(xiàn)的形式和內容多樣，但它們具備如下共同的特征：其一，它們基本上是由多邊條約建立起來，并以常設機構或例會的形式開展的機構性或連續(xù)性活動；其二，監(jiān)督活動的核心是監(jiān)督條約締約國遵守條約義務，為了實現(xiàn)這一目的，通常會采用如下程序：締約國的定期或不定期報告、締約國或個人的申訴、獨立機構的監(jiān)督及對遵守條約義務的建議或指導；其三，此種監(jiān)督也是一種第三方介入，但又不同于國際仲裁或國際訴訟的傳統(tǒng)的第三方介入那般具有司法性質；其四，國際監(jiān)督重在事前鼓勵和維持遵守條約的行為，而不像傳統(tǒng)模式那樣注重在違反條約的情形發(fā)生后對其進行事后救濟；最后，除國家以外，個人及國際組織通常被允許參與到監(jiān)督活動中。[21]由國際組織參與建立的共同開發(fā)新型監(jiān)督機制，其核心目的是促進共同開發(fā)當事國履行共同開發(fā)協(xié)定，遵守共同開發(fā)協(xié)定義務，與國際條約監(jiān)督機制的內涵與特征高度一致，屬于國際條約監(jiān)督機制的一種具體類型。

2、新型監(jiān)督機制構建的實踐基礎

國際社會有許多國際組織參與監(jiān)督活動的實踐，主要體現(xiàn)在以下領域：

其一，國際人權條約監(jiān)督機制?！堵?lián)合國憲章》建立了一系列國際機構和機制來促進和監(jiān)督國際人權條約的實施。[22]國際人權條約監(jiān)督包含多種方式、機制和活動。[23]一般將其分為政治監(jiān)督、司法監(jiān)督和法律監(jiān)督。政治監(jiān)督即以國際組織的憲章或基本文件為依據，通過國際組織最高權力機關及其附屬機構的決議或決定，對其成員是否尊重國際人權標準進行審議或審查；司法監(jiān)督，即國際司法機構既可以發(fā)表咨詢意見，又可以根據國際人權條約的規(guī)定或應有關國家的請求，對它們在實施國際人權條約過程中發(fā)生的任何爭議進行司法裁決，以保障它們正確地履行人權條約規(guī)定的義務；法律監(jiān)督指國際人權條約機構實施的監(jiān)督，即由條約機構的締約國報告程序、締約國間指控來文程序以及個人申訴程序來文程序組成的國際監(jiān)督機制。[24]國際人權條約機構扮演著特殊角色，它是聯(lián)合國體系內被締約國明確授權來監(jiān)督其履行國際人權義務的唯一實體。[25]國際人權領域的監(jiān)督是國際監(jiān)督實踐的典型代表，它從外部鞭策成員國嚴格履行國際人權條約，有效地推進了人權的保護和發(fā)展。

其二，國際貨幣基金組織參與匯率監(jiān)督制度。國際貨幣基金組織(IMF)的核心職能，是對國際貨幣體系和成員國經濟和金融政策的監(jiān)督。[26]它通過雙邊監(jiān)督、多邊監(jiān)督和地區(qū)監(jiān)督履行監(jiān)督職能。2007年6月15日，IMF通過了《對會員國政策雙邊監(jiān)督的決議》(Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies，以下簡稱2007年《決議》)，對IMF的匯率監(jiān)督制度進行了更新。*The 2007 Decision is a comprehensive statement on bilateral surveillance. It is a comprehensive statement on bilateral surveillance. It does not create new obligations for members, but updates, repeals and replaces the 1977 Decision on Surveillance Over Exchange Rate Policies.2007年《決議》第一部分明確了監(jiān)督的范圍和形式，第二部分規(guī)定了指導會員國實施匯率政策的原則；第三部分規(guī)定了監(jiān)督程序。[27]IMF的監(jiān)督工作是其他各項工作的基礎，其最終目的是預防危機，它對于確保國際金融體系的平穩(wěn)與健康發(fā)展，起了重要作用。

其三，國際環(huán)境條約遵約機制。為了促進條約的履行，國際環(huán)境條約建立了遵約機制?！睹商乩麪栕h定書》最早建立了遵約機制。遵約機制包括機構設置、機制的運行及應對措施三個大的方面，并設立履行委員會(Implementation Committee or Compliance Committee)來管理和監(jiān)督條約的遵守。[28]被指控不遵守條約的締約國將被提交給履行委員會，委員會將對此向締約國大會(Conference of the Parties)提出建議案。[29]履行委員會的創(chuàng)設是國際環(huán)境法的一個重大突破。[30]它享有建議權和決定權，其職能是促進履約和處理不遵約行為。國際環(huán)境條約遵約機制，是一種新型的履約保障機制，它彌補了傳統(tǒng)國際條約履約保障機制的不足。[31]

此外，還有許多國際監(jiān)督的實踐，如國際勞工權益保護監(jiān)督機制、WTO監(jiān)督機制等。值得注意的是，在共同開發(fā)領域，已有國際組織參與相關的監(jiān)督活動。2014年，尼日利亞和圣多美普林西比發(fā)布了首份2003年至2013年共同開發(fā)區(qū)采掘業(yè)透明度行動計劃報告(Nigeria Sao Tome and Principe, Joint Development Zone First EITI*EITI is Extractive Industries Transparency Initiative.Report)，報告在第一部分Executive Summary提到，世界銀行召集了EITI委員會的多方代表、運營商代表和共同開發(fā)管理局(Joint Development Authority，JDA)，于2009年3月23日，在尼日利亞首都拉各斯舉行會議，為在共同開發(fā)區(qū)內實施采掘業(yè)透明行動計劃，提出建議。采掘業(yè)透明度行動計劃幾乎覆蓋與共同開發(fā)活動相關的一切財稅事項，包括尼日利亞和圣多美普林西比的政府收入，都將被監(jiān)督和審計。[32]由此可見，國際組織參與共同開發(fā)監(jiān)督是完全可能且可行的，只是參與的方式有所不同。若能進一步對國際組織的這一行為進行規(guī)范，并形成固定的機制，會有助于共同開發(fā)協(xié)定的貫徹落實。

(三)新型監(jiān)督機制實施的效果展望

新型監(jiān)督機制形成了固定的監(jiān)督模式，在制度層面更系統(tǒng)完善，有效地彌補了現(xiàn)有監(jiān)督機制的不足。從宏觀上看，新型監(jiān)督機制采用“總-分”結構，決策權由監(jiān)督委員會享有，執(zhí)行權由執(zhí)行小組享有，分工明確，避免了現(xiàn)有監(jiān)督機制中監(jiān)督權不成體系、零散雜亂的現(xiàn)象。從微觀上看，新型監(jiān)督機制的內容更加全面?，F(xiàn)有的監(jiān)督機制僅對監(jiān)督權做了原則性規(guī)定，監(jiān)督權行使的方式、決策方式、救濟與保障等，都有所缺失，而新型監(jiān)督機制對這些內容進行了有效的補充，使監(jiān)督權“有血有肉”，豐富全面?；诖耍瑢π滦捅O(jiān)督機制的實施效果，可以做出積極預期。

1、新型監(jiān)督機制對共同開發(fā)協(xié)定的實施具有積極意義

其一，新型監(jiān)督機制在監(jiān)督機構與共同開發(fā)當事國之間建立了一種良性對話。監(jiān)督機構最大程度地發(fā)揮監(jiān)督職能，進而引導和促進共同開發(fā)當事國正確地履行共同開發(fā)協(xié)定，糾正和修改不符合共同開發(fā)協(xié)定的規(guī)定和實踐。同時，由于監(jiān)督機構的客觀公正性，也使共同開發(fā)當事國愿意信賴并參與監(jiān)督活動，提升監(jiān)督機構的辦事效率，形成監(jiān)督機構與共同開發(fā)當事國之間的良性互動。

其二，新型監(jiān)督機制引入國際組織這一國際性因素，能為共同開發(fā)當事國實施共同開發(fā)協(xié)定提供強有力的國際輿論監(jiān)督，并對當事國實施共同開發(fā)協(xié)定產生鞭策和外部壓力。共同開發(fā)當事國為了維護自己的國際聲譽和形象，也會在監(jiān)督事項上尊重和服從監(jiān)督委員會和執(zhí)行小組的工作。

其三，有了中立的國際組織的參與，也能在一定程度上增加共同開發(fā)當事國中相對弱小一方的底氣和信心，提升相對弱小一方的話語權和參與度，促進雙方地位平等，為其實施共同開發(fā)協(xié)定提供外在動力。

2、新型監(jiān)督機制能在一定程度上預防爭端的產生和延續(xù)

其一，新型監(jiān)督機制能預防爭端的產生。監(jiān)督委員會和執(zhí)行小組被賦予廣泛的職能，能預防違反共同開發(fā)協(xié)定的情形發(fā)生。在違反共同開發(fā)協(xié)定的情形出現(xiàn)后，監(jiān)督委員會和執(zhí)行小組能及時制止和糾正，預防違反狀態(tài)的擴大和延續(xù)，防止爭端的產生；在爭端產生后，監(jiān)督委員會能及時調解，預防爭端狀態(tài)的延續(xù)和擴大。

其二，新型監(jiān)督機制與爭端解決機制互相補充。當事國之間因監(jiān)督事項產生的爭端，可提交監(jiān)督委員會調解，也可直接適用爭端解決機制。若當事國提交監(jiān)督委員會調解，監(jiān)督委員會便為爭端提供了一個有效的緩沖和消化的平臺，避免了直接適用爭端解決機制而出現(xiàn)的程序復雜、耗時長等問題，縮短了爭端解決的周期。此外，監(jiān)督機制提供的爭端解決模式，相較于爭端解決機制而言，具有非對抗性和靈活性，能為爭端雙方提供一個更為寬松的對話環(huán)境。監(jiān)督委員會調解不成的，還可以適用爭端解決機制，二者互相補充，聯(lián)系緊密。

3、新型監(jiān)督機制是共同開發(fā)當事國國家利益延伸的機制和平臺

國家行為是國家利益驅動的結果，[33]而國際組織是國家利益延伸的平臺。在當今全球化時代背景下，主權國家的局限性日益顯現(xiàn)、政府行動受到多重因素的制約，而國際組織特有的法理性、聯(lián)動性和行動力，以及比單一國家政府更寬松的環(huán)境、更寬容的政策和更靈活的形式，[34](P232)能為主權國家提供多種合作手段，為各國政府間交往溝通提供多種渠道，在出現(xiàn)問題時找到和解的途徑和簡便可行的處理方式，[35]彌補和降低主權國家因受限制性因素制約而帶來的負面影響。

國際組織參與共同開發(fā)監(jiān)督，正是這一優(yōu)勢的體現(xiàn)。國際組織的參與能平衡當事國利益分配。一方當事國不遵守規(guī)則任意開采，勢必會傷及對方當事國的利益。而新型監(jiān)督機制恰好能避免這一現(xiàn)象的發(fā)生。它將共同開發(fā)當事國限制在一個公平的框架內，當一方受到不公正待遇時，新型監(jiān)督機制能及時作出反應，由監(jiān)督機構調查并提出建議，給侵害一方施加國際輿論壓力，將其推向國際正義的對立面，以敦促其糾正不法行為，平衡雙方利益，實現(xiàn)互利共贏。并且國際組織的中立性和行動力，也能為當事國推進共同開發(fā)活動產生助力。

當然，一項制度從建立到實施，有一個應然與實然之間的轉變。理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感，新型監(jiān)督機制即使在理論上具備可行性，可它最終能否為共同開發(fā)當事國接受且執(zhí)行的效果如何，都將取決于當事國的意愿及雙方國際合作的程度。因為國家作為理性的行為主體，會詳細地計算一項決策的成本與收益，只有能使自身利益最大化，[36]才會讓當事國欣然接受。而各共同開發(fā)案的當事國情況各異，對新型監(jiān)督機制的認識與接受程度也必然會不一致。

四、海上共同開發(fā)新型監(jiān)督機制在南海的適用

(一)南海共同開發(fā)為新型監(jiān)督機制提供了檢驗的契機

南海共同開發(fā)符合各方利益，[37](P284)因而南海沿岸國對于共同開發(fā)也是普遍接受的，只是程度有所不同。中國對共同開發(fā)態(tài)度最為積極，菲律賓對在爭議海域進行油氣資源共同開發(fā)活動持開放態(tài)度，[38]越南同意在南海推進共同開發(fā)，[39](P104)馬來西亞愿意就共同開發(fā)進行談判，[40]*In addition, Malaysia and Brunei have made further progress in hydrocarbon cooperation since 2008, they announced in August 2015 that their NOCs, Petroleum Brunei and Petronas, would jointly develop two oil fields along their maritime boundary. See Emily Meierding, Joint Development in the South China Sea: Exploring the Prospects of Oil and Gas Cooperation between Rivals, Energy Research & Social Science, Vol. 24, 2017, p. 66.印尼也表示愿意拓展在油氣領域的合作，文萊近年來也積極地與中國就共同開發(fā)展開協(xié)商。此外，中越北部灣區(qū)域油氣資源共同開發(fā)、馬來西亞與泰國、馬來西亞與越南共同開發(fā)等，為南海共同開發(fā)提供了良好的范本。實踐證明，以合作互利為出發(fā)點，實現(xiàn)南?！皵R置爭議，共同開發(fā)”是完全可能的。[41]

雖然在當前形勢下，受多方面因素的影響，南海沿岸國對共同開發(fā)理論與實踐還未形成統(tǒng)一的認識，[42]中國南海共同開發(fā)進程相對緩慢。但不能因此否定中國與南海沿岸國共同開發(fā)的前景。任何一項事物都必先經歷從無到有、從無序到有序的發(fā)展階段。南海共同開發(fā)亦是如此。現(xiàn)階段南海共同開發(fā)的確面臨許多挑戰(zhàn)與困難，[43]但中國政府從未放棄與有關國家的交流與對話，一直致力于推進南海共同開發(fā)并取得了一定成果，中國與文萊共同開發(fā)便是最好的證明。這為新型監(jiān)督機制在南海共同開發(fā)的適用提供了檢驗的契機。

(二)新型監(jiān)督機制在南海的適用需具備的條件

新型監(jiān)督機制在南海的適用需具備兩個要件。其一為主觀要件，即南海共同開發(fā)當事國同意在監(jiān)督機制中引入國際組織代表，并愿意受此監(jiān)督機制的約束；其二為客觀要件，即有適合的國際組織可供選擇。

是否在南海共同開發(fā)中適用新型監(jiān)督機制，取決于共同開發(fā)當事國的自主與自愿。因此主觀要件的具備有賴于南海各共同開發(fā)當事國的考量與平等協(xié)商。若共同開發(fā)當事國同意采用新型監(jiān)督機制，如何選擇合適的國際組織才是問題的關鍵。

選擇合適的國際組織參與南海共同開發(fā)事宜，需考慮如下因素：其一，是否與該國際組織的目標與功能相一致；其二，該國際組織是否持中立立場；其三，該國際組織是否具備介入南海共同開發(fā)事務的能力，例如有相應的技術部門或機構。符合條件的全球性、區(qū)域性國際組織有很多，例如國際海事組織(International Maritime Organization，IMO)、政府間海洋學委員會(Intergovernmental Oceanographic Commission，IOC)、亞太經合組織(Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC)和亞太經社委員會(Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，ESCAP)等，下面僅以后兩者為例具體說明。

亞太經合組織和亞太經社委員會，是亞太地區(qū)較重要的國際組織，是參與南海共同開發(fā)事務的兩個適宜選項。其一，中國與南海沿岸國都是亞太經合組織和亞太經社委員會的成員國，能更快地適應和融入兩者的運作模式；其二，兩者的宗旨，都是促進各成員國之間的經濟與技術合作，促進共同繁榮和發(fā)展，符合南海共同開發(fā)的經濟特性；其三，兩者都具有開放性，能契合南海地區(qū)文化傳統(tǒng)多元性和利益關系復雜性的現(xiàn)實情況，緩解緊張關系，凝聚共識和互信，從而達到共同開發(fā)、共同發(fā)展的目的；其四，兩者都有較廣泛的職能和較完備的運作體制，具備介入地區(qū)性事務的物質條件，即兩者均有適合的機構或部門來執(zhí)行南海共同開發(fā)監(jiān)督事務。例如，亞太經合組織可交由海洋資源保護工作組或能源工作組具體完成，亞太經社委員會可交由環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展司完成。

(三)對中國需特別說明的幾個問題

將國際組織引入南海共同開發(fā)監(jiān)督機制，還必須對中國就如下問題作出特殊說明：

1、引入國際組織并非是將南海爭端國際化

南海問題是一個頗為荊手的問題。域外大國的干涉，以及東南亞其它國家的質疑，[44]都使南海成為全球最為喧鬧的地區(qū)之一。中國政府的一貫立場是將南海爭端限制在雙邊談判的場合，避免將問題國際化。需要特別說明的是，南海劃界爭端與南海共同開發(fā)、南海爭端國際化與南海共同開發(fā)的國際組織因素，是完全不同的兩組概念。

南海共同開發(fā)是在擱置南海領土主權與海洋劃界爭端的前提下進行的。國際組織代表僅參與南海的經濟開發(fā)活動，并不涉及南海領土主權與海洋劃界問題。國際組織代表參與監(jiān)督的對象僅僅是各項共同開發(fā)活動，目的是促進共同開發(fā)協(xié)定的有效實施，維護雙方平等與公正，國際組織代表并不對南海爭端的核心利益提出任何權利要求，也不在相關重大事項上選邊站。國際組織并非南海共同開發(fā)的阻礙性因素，反而是促進力量。

2、東盟不宜作為備選項

雖然中國與東盟確立了在農業(yè)、文化、旅游、信息通訊、公共衛(wèi)生等多領域的深度合作，但對于參與南海共同開發(fā)監(jiān)督事務，東盟不宜作為考慮對象。主要原因在于：

其一，中國威脅論在東盟內部有一定市場，[45](P447)難保東盟立場中立。中國與東盟在發(fā)展雙邊經濟貿易，開展區(qū)域經濟合作等問題上均有許多共同利益和共識。自2002年以來，中國與東盟的貿易已增長超過20%。[46]然而由于歷史的、政治的、經濟的、種族和文化等諸多因素的影響，東盟對中國仍有戒心，西方學者和政治家們所宣揚的“中國威脅論”在東盟各國的內心深處仍有一定市場。[47](P22)東盟成員國中有一半的國家都與中國在南海問題上存在重大分歧，這些國家對中國的崛起心存顧慮和不安，與中國在南海進行共同開發(fā)也相對被動，把東盟作為中立的監(jiān)督主體較為困難。

其二，南海爭端的國際化客觀上阻礙了中國與東盟在南海的合作。南海有關各方都接受和平解決爭端的原則的同時，又都堅持各自的主權要求。越南、菲律賓和馬來西亞都大大加強了對各自所占島礁的實際控制能力和防御能力，同時加強經濟開發(fā)，奪取油氣和水產資源，并大規(guī)模引入日、美等國資本，力圖使南沙群島問題國際化。并且近年來，美國、日本、印度等國在東盟不斷施加政治和軍事影響，給原本就一團糟的南海局勢火上澆油，客觀上阻礙了中國與東盟在南海的合作。盡管中國長期以來一直在切割，中國與東盟某個成員國之間的爭端并非中國與東盟之間的爭端，但南海問題不可能在短時間內解決，它仍將是影響中國與東盟雙邊關系的一個不可回避的因素。

其三，東盟不具備參與共同開發(fā)監(jiān)督事務的物質條件。一方面，東盟組織帶有濃厚的政治色彩，而南海共同開發(fā)本質上是一項經濟開發(fā)活動，共同開發(fā)監(jiān)督也歸屬于技術范疇，二者在性質上不符；另一方面，東盟組織內部也沒有對口的與海洋資源開發(fā)有關的機構或技術部門，來具體執(zhí)行監(jiān)督事務，因而東盟不宜作為選擇對象。

3、要認識到新型監(jiān)督機制帶來的政治影響

中國政府一貫反對大國、強國欺壓小國、弱國，倡導通過協(xié)商談判的方式和平解決國際爭端或沖突。[48]近十年來，中國發(fā)展迅猛，在政治、經濟和軍事實力方面顯然強于南海其它沿岸國。中國的強勢地位會引起南海其它相對弱小國的擔憂和顧慮，擔心中國會在南海共同開發(fā)中享有絕對主導權，損害或犧牲其它弱小國的利益。[49]這種擔心是可以理解的，也是可以通過新型監(jiān)督機制消減的。國際組織代表參與南海共同開發(fā)，在監(jiān)督事務上享有表決權，能削弱中國的強勢地位，提升南海弱小國的參與度，平衡雙方力量對比。因此，中國需要認識到新型監(jiān)督機制帶來的政治影響，發(fā)揮區(qū)域性國際組織的力量，增進中國與南海其它沿岸國的互利互信，為南海共同開發(fā)尋求突破點。

4、可在中文(中國-文萊)共同開發(fā)案中大膽嘗試

中方一直期望加強與文萊的海洋合作，在南海共同開發(fā)問題上達成實質進展。[50]中文兩國政府都在為共同開發(fā)而努力。2013年，李克強總理訪問文萊期間，中國海洋石油公司與文萊國家石油公司就簽署了建立合營公司的協(xié)議，雙方約定在不影響雙方各自海洋權益立場的前提下，共同進行海上油氣資源的開發(fā)、勘探和開采。[51]雙方可在共同開發(fā)中大膽地采用新型監(jiān)督機制，從實踐中全面檢驗和評估其適用效果。新型監(jiān)督機制在中文共同開發(fā)案的牛刀小試，能豐富共同開發(fā)實踐，為后續(xù)南海共同開發(fā)監(jiān)督機制的實踐提供范例和參考。此外，中國與越南也正在考慮開展共同開發(fā)合作，[52]這也為新型監(jiān)督機制的實踐提供了契機。

五、結論

新型監(jiān)督機制的“新”即國際組織的引入，使原本屬于共同開發(fā)當事國范圍內的事項具備了國際因素。新型監(jiān)督機制在監(jiān)督模式、決策方式、監(jiān)督權限、對監(jiān)督權的保障和救濟等方面，均做了詳細規(guī)定，使監(jiān)督體系更加完善和科學，有效地彌補了現(xiàn)有監(jiān)督機制的不足。

一項新的制度從構思到付諸實踐，是一個漫長的過程。新型監(jiān)督機制在共同開發(fā)實踐中必然會遇到各種困難和阻礙，這就需要共同開發(fā)當事國加強合作，因為國際合作是共同開發(fā)賴以生存的根本，新型監(jiān)督機制的實施也取決于共同開發(fā)當事國的合作程度。若雙方當事國能一秉誠意，精誠合作，新型監(jiān)督機制的效用便能得到最大限度的發(fā)揮。

還需要強調的是，每個共同開發(fā)案都具有獨特性，反映了當事國的特殊需要和特殊情形。[53]而新型監(jiān)督機制僅停留于理論研究層面，探討的均是一般性問題，未能兼顧個案。這就需要當事國在適用新型監(jiān)督機制時，結合個案的實際情況，對有關設計做出調整和改進，以滿足共同開發(fā)的需要。

具體到南海，新型監(jiān)督機制的適用是否會遭遇“水土不服”？南海國家又該從哪些方面進行修正？這都是有待實踐后才能總結的問題。中國可以與文萊的共同開發(fā)實踐為契機，大膽地嘗試新型監(jiān)督機制，理性地選擇合適的國際組織，為推進南海共同開發(fā)提供范例。當然，在監(jiān)督機制中引入國際組織成員，只是為完善現(xiàn)有監(jiān)督機制提供一個新的視角和思路，如何使其在南海共同開發(fā)中“因地制宜”地適用，還有待進一步研究。

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OnthePerfectionofSupervisionMechanismandJointDevelopmentoftheSeaintheSouthChinaSea

Huang Wenbo

(Institute of International Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Supervision mechanism is oneof the important parts of offshore joint development agreement. According to the existing offshore joint development practices, supervision mechanisms can be summarized into three types: state bidirectional supervision, state-owned company supervision and joint authority supervision. These supervision mechanisms promote offshore joint development, but they have disadvantages. There are many international supervision practices involving international organizations. Offshore joint development supervision mechanism can be improved from the perspective of international organizations by recruiting international organization members in many aspects, such as supervision mode, decision making and power exercise, which ultimately forms the new supervision mechanism. The new supervision mechanism plays the role and functions of international organizations, and effectively makes up the disadvantages of existing supervision mechanisms. China is now committed tothe South China Sea joint development, which provides an opportunity for new supervision mechanism application. China should fully understand the positive impact of the new supervision mechanism, choose suitable international organizations anddeepen cooperation and mutual trust so as to create favorable conditions for South China Sea joint development.

offshore joint development supervision mechanism; international organization; South China Sea joint development; law of the sea

D993.5

：A

：1672-335X(2017)05-0053-10

責任編輯：周延云

2016-12-17

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“海上共同開發(fā)國際案例與實踐研究”(13JZD039)階段性成果

：黃文博(1988- )，女，湖北孝感人，武漢大學國際法研究所博士研究生，專業(yè)方向為海洋法。