楊雪婷,張 逍

(中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,西安 710065)

現(xiàn)行水利水電工程征地補(bǔ)償政策在陜西省的應(yīng)用探討

楊雪婷,張 逍

(中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,西安 710065)

根據(jù)陜西省水利水電工程移民基本特性、陜西省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源等實(shí)際情況，以及基層政府、移民與安置區(qū)居民不同群體的利益訴求，通過(guò)總結(jié)梳理已審定項(xiàng)目的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合典型工程的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。深入分析現(xiàn)行征地補(bǔ)償政策、標(biāo)準(zhǔn)的適用性和存在的問(wèn)題，為陜西省政府、省移民主管部門、項(xiàng)目業(yè)主以及規(guī)劃設(shè)計(jì)單位等提供基礎(chǔ)參考。關(guān)鍵詞：水利水電;征地;政策;補(bǔ)償

1 陜西省水利水電工程征地基本情況

陜西省境內(nèi)現(xiàn)有大中型水庫(kù)共93座，其中已建成91座，在建2座，總庫(kù)容80.56億m3；樞紐不在陜西省境內(nèi)，但庫(kù)區(qū)和移民涉及陜西省的大中型水庫(kù)2座，分別是三門峽水庫(kù)和寶珠寺水庫(kù)[1]。全省大中型水庫(kù)淹沒范圍涉及省內(nèi)11個(gè)省轄市的62個(gè)縣(區(qū)、市)262個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))1 013個(gè)村，淹沒土地面積10.16萬(wàn)hm2(152.43萬(wàn)畝)，原始搬遷人口418 747人。建設(shè)征地范圍內(nèi)征收的土地?cái)?shù)量及構(gòu)成詳見圖1。

2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)分析

2.1 征地補(bǔ)償計(jì)算不夠統(tǒng)一

圖1陜西省水利水電工程征收土地?cái)?shù)量及構(gòu)成 單位：hm2

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)水利水電工程建設(shè)征收土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)主要是依照土地平均年產(chǎn)值乘以補(bǔ)償倍數(shù)來(lái)計(jì)算的，補(bǔ)償倍數(shù)是按照有關(guān)規(guī)定計(jì)算，有剛性，可調(diào)整的區(qū)間不大，水利水電行業(yè)一般取16倍計(jì)算耕地的補(bǔ)償。所以土地平均年產(chǎn)值的確定對(duì)于土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)計(jì)算結(jié)果影響較大，而年產(chǎn)值的計(jì)算容易受到統(tǒng)計(jì)資料、種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品物價(jià)、產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)方法等多種因素的影響，造成計(jì)算結(jié)果差異較大。同時(shí)對(duì)于以經(jīng)濟(jì)作物為主要產(chǎn)出物的城郊農(nóng)村或特殊地區(qū)，因產(chǎn)量變幅較大，物價(jià)波動(dòng)頻繁，很難客觀地反映實(shí)際情況、合理地計(jì)算年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))[2]，明確要求各省、自治區(qū)、直轄市“制定并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)”。政策出臺(tái)后，各地政府均積極地制定發(fā)布了相應(yīng)的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，陜西省人民政府辦公廳于2010年出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值及區(qū)片綜合地價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)的通知》(陜政辦發(fā)〔2010〕36號(hào))。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由單一的年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)開始變?yōu)榻y(tǒng)一年產(chǎn)值與區(qū)片綜合地價(jià)的混合標(biāo)準(zhǔn)，并且實(shí)施統(tǒng)一的政府定價(jià)，逐漸規(guī)范了統(tǒng)一年產(chǎn)值的計(jì)算。但是該通知中并未明確農(nóng)用地不同地類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這顯然沒有體現(xiàn)水田、水澆地、旱地等不同地類的產(chǎn)值差異。

目前全國(guó)在統(tǒng)一年產(chǎn)值政策執(zhí)行過(guò)程中，明確不同地類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的省份主要為山西省和新疆維吾爾自治區(qū)。山西省的政策規(guī)定“在同一區(qū)域內(nèi)，耕地中的水澆地、水田在公布的補(bǔ)償總倍數(shù)基礎(chǔ)上增加2倍執(zhí)行；旱地和園地按公布的補(bǔ)償總倍數(shù)執(zhí)行；林地在公布的補(bǔ)償總倍數(shù)基礎(chǔ)上減少2倍執(zhí)行；天然牧草地、人工牧草地和其他農(nóng)用地在公布的補(bǔ)償總倍數(shù)基礎(chǔ)上減少4倍執(zhí)行?！毙陆S吾爾自治區(qū)的政策規(guī)定“一等耕地22 500元/hm2(1500元/畝)，二等耕地12 000元/hm2(800元/畝)，三等耕地9 000元/hm2(600元/畝)?！痹俑鶕?jù)作物的不同取不同倍數(shù)確定相應(yīng)地類的年產(chǎn)值：如棉花地按耕地年產(chǎn)值的1.5倍，果園為耕地年產(chǎn)值的2倍，蔬菜地為耕地年產(chǎn)值的3倍，葡萄地為耕地年產(chǎn)值的4倍。

2.2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注度和重要性愈加明顯

水利水電工程移民一向有別于其他建設(shè)項(xiàng)目，征收農(nóng)村集體耕地后均要實(shí)施安置措施[3]，從20世紀(jì)60、70年代開始，中國(guó)一直堅(jiān)持有土安置的安置方式，征收土地后使用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)來(lái)配置一定的土地資源，配置水利設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。補(bǔ)償費(fèi)用與安置措施工程費(fèi)進(jìn)行平衡，老百姓得到的是土地資源，而不是資金。近年來(lái)，隨著水利水電工程的發(fā)展、移民安置條件的變化，特別是移民安置資源環(huán)境容量承載力縮減，當(dāng)?shù)卣鸵泼耖_始選擇多樣化的移民生產(chǎn)安置方式，逐年貨幣補(bǔ)償和自行安置等安置方式越來(lái)越受到老百姓的歡迎。

受其他非水利水電類建設(shè)項(xiàng)目土地征收補(bǔ)償方式的影響，按政策要求本應(yīng)交由村組集體統(tǒng)一使用的土地補(bǔ)償費(fèi)，很大一部分直接兌付給了移民群眾或者從村組集體經(jīng)手后直接交由移民群眾，集體統(tǒng)一實(shí)施土地開發(fā)安置移民的工程項(xiàng)目越來(lái)越少，所以土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等于直接涉及到移民的切身利益，移民對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的期望和期待也越來(lái)越高，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為移民關(guān)注的焦點(diǎn)，所以更加需要對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定加以規(guī)范。

2.3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更新較慢，缺少動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

統(tǒng)一年產(chǎn)值是在某個(gè)時(shí)點(diǎn)，由國(guó)土部門統(tǒng)一制定，有一定的剛性，不受開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況的影響，沒有具體的針對(duì)性，所以一般較容易被公眾認(rèn)可。有效地避免了該辦法出臺(tái)以前，具體項(xiàng)目測(cè)算過(guò)程中人為的不確定因素。但是政策規(guī)定，統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)每3～5 a調(diào)整一次，具有一定的系統(tǒng)性[4]。2014年陜西省人民政府也啟動(dòng)了新一輪的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)更新和區(qū)片綜合地價(jià)制訂工作，修訂2010—2014年間標(biāo)準(zhǔn)的變化，可更加科學(xué)地指導(dǎo)征地補(bǔ)償工作。但截至本文落筆之時(shí)，未見到相關(guān)政策出臺(tái)的報(bào)道，至此，距上次統(tǒng)一年產(chǎn)值政策的出臺(tái)已過(guò)去6 a有余。6年間執(zhí)行同一靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于新近開展的水利水電工程建設(shè)征地工作的順利推進(jìn)造成一定影響，隨著項(xiàng)目區(qū)其他類型征地項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，項(xiàng)目征地區(qū)的群眾往往不能接受6 a前制定的標(biāo)準(zhǔn)[5]。

2.4 “同地同價(jià)”政策對(duì)水利水電工程征地補(bǔ)償提出新的要求

2015年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出“重大水利工程建設(shè)的征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路等國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等的政策”[6]。但是相較于鐵路、高速公路等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，水利工程由于涉及范圍廣、安置任務(wù)重等特點(diǎn)，往往執(zhí)行的是“同庫(kù)同價(jià)”、“就高補(bǔ)償”等政策。在一號(hào)文件的要求下，水利水電行業(yè)的征地補(bǔ)償政策要充分結(jié)合國(guó)土、交通等其他行業(yè)的征地政策。

3 典型工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算

本文選取陜西省已完成前期工作的陜西鎮(zhèn)安抽水蓄能電站工程作為典型項(xiàng)目計(jì)算。

(1) 陜西鎮(zhèn)安抽水蓄能電站工程及移民概況

鎮(zhèn)安抽水蓄能電站位于陜西省商洛市鎮(zhèn)安縣月河鎮(zhèn)東陽(yáng)村。電站距西安市公路里程134 km。本工程屬日調(diào)節(jié)純抽水蓄能電站，裝機(jī)容量1 400 MW，設(shè)計(jì)年發(fā)電量23.41億kWh，多年平均耗電量31.21億kWh。本工程等別為Ⅰ等大(1)型工程。工程建設(shè)用地總面積325.32 hm2(4879.81畝)，其中涉及耕園地29.66 hm2(444.93畝)，林地276.61 hm2(4 149.09畝)。

(2) 選擇陜西鎮(zhèn)安抽水蓄能項(xiàng)目的代表性

本項(xiàng)目的代表性在于：一是陜西省鎮(zhèn)安抽水蓄能電站為Ⅰ等大(1)型水電工程，但征收耕地?cái)?shù)量不大，移民人數(shù)相對(duì)不多。陜西省水利水電項(xiàng)目近年來(lái)規(guī)模逐步縮小，涉及征地移民的數(shù)量也越來(lái)越少，征地和移民安置的規(guī)模適中。二是本項(xiàng)目水庫(kù)移民區(qū)為淺山區(qū)地帶，自然條件適中，有別于條件較好的關(guān)中地區(qū)平原區(qū)項(xiàng)目和條件較差的陜北或陜南地區(qū)深山峽谷區(qū)。三是本項(xiàng)目采取開發(fā)整理土地進(jìn)行有土生產(chǎn)安置，建設(shè)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行搬遷安置，生產(chǎn)和搬遷安置方式均是水利水電工程中最傳統(tǒng)最基本的安置方式，具有一定代表性。四是項(xiàng)目所在的鎮(zhèn)安縣縣域經(jīng)濟(jì)條件適中，在陜西省2012—2014年3 a的全省83個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)排行中分別列43、45、44，各縣域經(jīng)濟(jì)與項(xiàng)目補(bǔ)償單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系中，有一定的代表性。

3.1 耕地產(chǎn)值測(cè)算及補(bǔ)償倍數(shù)

(1) 年產(chǎn)值測(cè)算主要依據(jù)

鎮(zhèn)安縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)資料(2010—2012)；鎮(zhèn)安縣月河鎮(zhèn)東陽(yáng)村村級(jí)主要指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表(2010—2012)；陜西省年秋糧和夏季糧油收購(gòu)價(jià)格資料(2010—2012)。

(2) 測(cè)算過(guò)程及結(jié)果

通過(guò)對(duì)建設(shè)征地涉及的東陽(yáng)村2010—2012年統(tǒng)計(jì)報(bào)表分析，鎮(zhèn)安抽水蓄能電站建設(shè)征地涉及的主要耕地為旱地。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，旱地的主要農(nóng)作物為玉米和土豆等，一年兩熟。按2010—2012年3 a平均畝產(chǎn)量和單價(jià)計(jì)算主產(chǎn)品畝產(chǎn)值，副產(chǎn)品產(chǎn)值按主產(chǎn)品產(chǎn)值的8%計(jì)列?？紤]畝產(chǎn)值按每年2%遞增至規(guī)劃水平年(2014年)[7-8]。計(jì)算過(guò)程詳見表1。

表1 東陽(yáng)村耕地畝產(chǎn)值計(jì)算表 /(元·畝-1)

由表1可以看出，2012年?yáng)|陽(yáng)村糧食產(chǎn)量下滑，導(dǎo)致糧食作物畝產(chǎn)值下滑，但是烤煙的種植面積和產(chǎn)量均有所增加，經(jīng)濟(jì)作物的畝產(chǎn)值相應(yīng)增加?？傮w相加以后較2011、2010年增幅較大，但就3 a情況分析，則呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

3.2 適用標(biāo)準(zhǔn)的分析與確定

按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第471號(hào)令)，本項(xiàng)目的計(jì)算辦法為：建設(shè)項(xiàng)目的征地單價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是耕地被征收前3 a平均年產(chǎn)值的16倍。以此計(jì)算，被征收旱地3 a平均年產(chǎn)值990.5元，乘以16倍，即15 848元/畝。

以此計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)低于鎮(zhèn)安縣絕大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如，鎮(zhèn)安縣涉及的大中型重點(diǎn)項(xiàng)目中，2010年針對(duì)西安至安康鐵路二線工程發(fā)布的《西安至安康鐵路增建第二線工程建設(shè)鎮(zhèn)安段征地拆遷暨建設(shè)環(huán)境保障工作實(shí)施方案》中列出的土地補(bǔ)償單價(jià)為：水田、水澆地、旱平地29 800元/畝、旱坡地28 800元/畝。鎮(zhèn)安縣地方建設(shè)項(xiàng)目中：《鎮(zhèn)安縣午峪綠色食品工業(yè)項(xiàng)目區(qū)征地拆遷安置補(bǔ)償實(shí)施方案》中涉及永樂(lè)鎮(zhèn)的永久性征收用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田、水澆地補(bǔ)償45 000元/畝；旱平地補(bǔ)償35 000元/畝；旱坡地補(bǔ)償25 000元/畝。該項(xiàng)目中由于永樂(lè)鎮(zhèn)為縣城所在地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏高。但總體來(lái)看，鎮(zhèn)安抽蓄按照產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算得到的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均低于當(dāng)?shù)胤撬婎愴?xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)陜西省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。鎮(zhèn)安縣的綜合畝產(chǎn)值為1 477元，適用補(bǔ)償倍數(shù)為18倍，計(jì)算值為26 586元/畝，與鐵路等項(xiàng)目2010年公布的補(bǔ)償單價(jià)相當(dāng)[9]。

4 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)陜西省水利水電工程現(xiàn)行征地補(bǔ)償政策的分析，對(duì)常用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦法存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，以陜西省境內(nèi)的典型項(xiàng)目作為案例進(jìn)行測(cè)算，得出如下結(jié)論：

(1) 陜西省新建水利水電工程項(xiàng)目集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)耕地應(yīng)當(dāng)使用國(guó)土部門發(fā)布的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，確定合適的參照地類，計(jì)算耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(2) 目前征地制度改革正在全國(guó)范圍內(nèi)展開，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑、征地程序、社會(huì)保障等方面都在逐步改進(jìn)，征地拆遷政策也將越來(lái)越完善。作為具有較強(qiáng)指導(dǎo)性的統(tǒng)一年產(chǎn)值應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，盡快更新標(biāo)準(zhǔn)或提供動(dòng)態(tài)測(cè)算的辦法，以更好地推進(jìn)陜西省水利水電工程的建設(shè)征地移民安置工作[10]。

(3) 水利水電行業(yè)要進(jìn)一步做好與其他行業(yè)征地補(bǔ)償政策的銜接，同時(shí)兼顧新老水庫(kù)、不同區(qū)域水庫(kù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)制定可操作的過(guò)渡政策，保障社會(huì)穩(wěn)定。

[1] 李云英.關(guān)于陜西水資源開發(fā)利用問(wèn)題的思考[J].陜西農(nóng)業(yè)科學(xué),2007(02):115-117.

[2] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))[EB/OL].(2013-07-24)[2016-12-01].http://www.dafeng.js.cn/xxgk/JC201/V/79399.Shtml.

[3] 王傳明.大中型水電工程建設(shè)征地中的土地權(quán)屬問(wèn)題[J].西北水電,2012(04)：10-13.

[4] 國(guó)土資源部.關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知(國(guó)土資發(fā)[2005]144號(hào))[EB/OL].(2005-08-12)[2016-12-01].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/200508/t20050812_69436.htm.

[5] 吳貴亮.新疆集體土地上附著物征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[D].烏魯木齊：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué),2012.[6] 中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見[EB/OL].(2015-02-01)[2016-12-02].http://www.gov.cn/googbao/content/2015/content-2818447.htm.[7] 仇娟?yáng)|,趙景峰.基于耕地綜合價(jià)值的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算[J].寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)( 人文社會(huì)科學(xué)版),2012(07):133-140.

[8] 王燕, 陳銘.南水北調(diào)中線工程漳河北至古運(yùn)河南渠段耕地畝產(chǎn)值分析[J].南水北調(diào)與水利科技,2008(12)：32-33.[9] 熊誠(chéng)，嚴(yán)云才，馮雪.不同行業(yè)項(xiàng)目交叉背景下水庫(kù)移民征地補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題及對(duì)策探討[J].貴州水力發(fā)電,2012(04)：48-51.[10] 龔和平.水電工程建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算基礎(chǔ)[M].北京.中國(guó)電力出版社,2010:94-97.

Study on Application of Current Compensation Policy for Land Acquisition in Water Resources and Hydropower Projects of Shaanxi Province

YANG Xueting, ZHANG Xiao

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065,China)

In accordance with the basic characteristics of the population resettlement in water resources and hydropower projects of Shaanxi Province, the actual social, economic and resources status of Shaanxi Province as well as the beneficial requirements of the local grass-root government, the resettlement population and the different group masses of residents in the resettlement areas, adaptability and issues on the currently-applied compensation policy for land acquisition are deeply analyzed by combing the approved compensation standard and in combination with the estimated compensation standard for the typical projects. This study provides Shaanxi Provincial government, provincial population resettlement authority, project employer and planning & design firms, etc with reference. Key words: water resources and hydropower; land acquisition; policy; compensation

1006—2610(2016)06—0106—04

2016-05-05

楊雪婷(1983- )，女，陜西省延安市人，工程師，主要從事水庫(kù)移民工作.

TU45;TV223.31

A

10.3969/j.issn.1006-2610.2016.06.027