李 蘭 楊新標

(哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院， 哈爾濱 150028)

關于我國水污染“費改稅”的可行性研究

李 蘭 楊新標

(哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院， 哈爾濱 150028)

全球水資源污染問題十分嚴重，利用水污染稅解決水污染問題也順理成章成為廣大學者研究的熱點領域。本文在對我國水環(huán)境和水環(huán)境污染現(xiàn)狀的分析的基礎上，揭示了我國排污收費制度征收范圍不全面、費款征收不到位、收費標準不合理與收費效果不明顯等問題，在分析征收水污染稅的優(yōu)越性與可行性的基礎上，提出了我國制定水污染稅的總體方案。

水污染；排污費；費改稅

1 研究背景

我國地域廣袤，國內(nèi)有諸多河流、湖泊，整個水系四通八達，儲水量豐富，從表1可以看出我國的水資源總量還是很大的，我國水資源總量排在巴西、俄羅斯、加拿大、美國、印度尼西亞之后，居世界第六位[1]，但是我國人口規(guī)模大，經(jīng)濟增長對資源的依賴程度過大，而且不重視對水資源的管理與保護，導致我國目前存在水資源污染嚴重，平均每人占據(jù)的水資源量非常有限，還有部分區(qū)域存在水資源緊缺的問題。國際上是通過人均占有量這一指標來評估某個地區(qū)或者國家的水資源充沛情況。

一般是依據(jù)每人平均占據(jù)水資源的總量少于3000 m3、2000 m3、1000 m3以及500 m3依次劃分，并且界定為輕度、中度、嚴重以及極度這四種不同的缺水程度[2]。按照上文提及的劃分標準，如表1所示，國內(nèi)近年來始終處在缺水的狀態(tài)，人均占有量遠遠少于國際均值，成為國際上缺水最嚴重的國家之一。除了水資源短缺，由于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟增長對資源的依賴程度過大，而且不重視對水資源的管理與保護，導致我國目前存在水資源污染嚴重，且污水排放分散，水質波動較大且污水類型復雜。

表1 2000-2014年期間我國水資源有關情況

數(shù)據(jù)來源：中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒(2015年)

2 排污收費制度存在的問題

我國在執(zhí)行排污費制度之后，環(huán)境保護工作獲得了顯著的成果，如為治理環(huán)境污染提供了財力后盾、實現(xiàn)了節(jié)能減排的效果、完善了污染監(jiān)控系統(tǒng)等。然而由于排污費自身存在的不足，已經(jīng)難以滿足治理水污染的需求。

2.1 征收范圍不全面

我國排污收費制度規(guī)定，只要是向生態(tài)環(huán)境中排放的污染物超標的，以及給環(huán)境帶來污染的行為，都要繳納排污費。然而受到征收范圍的約束，未包含所有的排污行為，基本只對大中型企業(yè)和部分事業(yè)單位收費，而對居民生活污水收費的標準不明確，其他民營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的征收力度也不是太大。這種不公平的狀況會影響經(jīng)濟生態(tài)的和諧健康發(fā)展。

2.2 費款征收不到位

企業(yè)的生產(chǎn)行為在為企業(yè)本身取得利潤的同時，還對所在地的經(jīng)濟發(fā)展起到巨大的推動作用，是當?shù)叵嚓P部門收入的重要組成部分。所以，在征收排污費過程中很可能會出現(xiàn)地方保護主義，造成費款征收效果較差的情形。有些地方部門更是過分的“保護”當?shù)嘏欧盼廴疚锏钠髽I(yè)，不對他們的排污行為收費，從而使費款征收額不足。生態(tài)環(huán)境的治理和保護是一種持之以恒的行為，而當?shù)卣疅o遠見的短視行為，容易導致費款的征收力度不夠、環(huán)境治理的財力不足，如圖2所示，排污費征收完全難以彌補污水治理資金，使環(huán)境的不斷惡化。

圖1 排污費征收總額與污水治理資金的使用趨勢

數(shù)據(jù)來源：中國環(huán)境統(tǒng)計公報(1995-2015年)

2.3 收費標準不合理

根據(jù)水資源補償?shù)幕疽?guī)定，企業(yè)排污行為承擔的治理水污染成本應該包含下面幾種：第一，用于治理污染物的直接損耗。這方面的成本主要包括大量治污技術的研發(fā)費用和機器設備的購買、使用和維護成本。相應的水污染治理成本是有水排污行為的企業(yè)要承擔的基本費用；第二，“負外部性”所帶來社會損失。環(huán)境的破壞會使當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展動力下降，沒人愿意投資，勞動力外流，這些負外部性會嚴重阻礙社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。這兩個方面的成本都需要污染環(huán)境的企業(yè)來承擔，而按照我國現(xiàn)行的排污收費標準，如表2所示，根本無法彌補這些成本。

表2 污染物排放費用的征收標準

根據(jù)我國排污費實施以來的情況看，征收的標準太低，抵消不了環(huán)境污染的負外部性成本。依據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計公報(2014年)》統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2014年，我國除了投資5463.9億元在城市環(huán)境保護治理設施上外，直接用于工業(yè)污染項目的投資額就達到997.7億元，而同時期我國排污費收入僅為186.8億元，對彌補環(huán)境污染帶來的社會成本來說算是杯水車薪。

2.4 收費效果不明顯

排污費的征收雖然取得了一些減排效應，但是這些效應不是很顯著，如圖2所示，工業(yè)三廢的達標率還是呈上升趨勢的，但越來越緩慢。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，由于收費標準和執(zhí)行力度的不到位，導致收繳的排污費不能及時入庫，環(huán)保專項資金不能及時到位，使得環(huán)境的治理工作不能順利有效的進行，環(huán)境治理的效果大打折扣。第二，因為排污費款能夠列支，企業(yè)經(jīng)常將他所承擔的排污費列支于生產(chǎn)成本當中，再將其算入產(chǎn)品的成本之中，如此這般，就可以把排污費巧妙的轉移到消費者頭上，這樣排污費刺激企業(yè)、激勵其減少污染行為的效果就不能達到。第三，和稅收制度相比，排污收費制度不論法律地位還是強制性方面，都不能被輕易接受，這使得排污費制度的實施困難重重，無形間削弱了排污費對治理污染的效果。

圖2 工業(yè)污染排放情況

數(shù)據(jù)來源：中國環(huán)境統(tǒng)計公報(1995-2015年)

3 水污染稅的優(yōu)越性

3.1 增強稅費征收執(zhí)法剛性

開征水污染稅，從立法層次上對水污染稅的征收進行規(guī)定，從根本上來說，能夠徹底解決排污費征收過程中尋租現(xiàn)象，減少腐敗行為的發(fā)生，提升市場經(jīng)濟的公平性。通過法律的形式，征收水污染稅，納稅人由一般責任人變?yōu)榉ǘx務人。換句話說，水污染稅的要求比排污費高得多，不管是對納稅人、征收程序、稅率和納稅期限來說，都具有很強的剛性，不容許有特殊行為的發(fā)生。

3.2 符合財稅體制改革趨勢

十八屆三中全會以來，費改稅問題繼續(xù)作為了財稅體制改革的焦點。環(huán)保費改稅的實行，使環(huán)境保護措施從行政法規(guī)提高到法律層次，這使得其征收的法律效力得到強化。同時提高對污染物排放的征收標準，倒逼企業(yè)提高治污減排的自覺性，進而促進稅務體制的統(tǒng)一。征收環(huán)境保護稅，不僅符合我國財稅體制改革的趨勢，也符合全球發(fā)展的趨勢。世界上，經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)歷了先污染后治理的發(fā)展過程，深刻體會到了環(huán)境污染帶來的負面效應，他們更加重視生態(tài)環(huán)境的保護和資源的節(jié)約，因此他們的環(huán)境稅收體系更加完善。作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是第二大經(jīng)濟體，我國對全球環(huán)境的保護有著義不容辭的責任。承擔一個作為大國應有的對世界的貢獻，進一步融入國際大環(huán)境、大趨勢是以后的發(fā)展目標。黨的“十八大”重新強調了生態(tài)文明建設的目標，力爭建立生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟和社會的全面健康可持續(xù)發(fā)展。因此，開征水污染稅，盡早建立并完善我國的環(huán)境稅收體系，促進節(jié)能減排工作的進行，促進產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟健康發(fā)展，發(fā)揮生態(tài)稅收的杠桿和環(huán)保作用迫在眉睫。

3.3 可以降低征收管理成本

當前我國環(huán)保部門中的工作人員數(shù)量過于龐大，環(huán)保系統(tǒng)人數(shù)從1999年95 562人增加到2014年的21.5萬人，增加了一倍多，表現(xiàn)出一種迅速的上升態(tài)勢。依據(jù)相關專家的估算，基層從事環(huán)境保護的人員當中，一線收費的人員有1/3之多，數(shù)量巨大的環(huán)保從業(yè)人員的給排污費征收帶來了龐大的成本。如果開征了水污染稅，那么原先收取排污費的工作將從環(huán)保部門轉移到稅務部門，具有重復職能的職位撤銷，減少人員數(shù)量從而減少人員支出成本。與此同時，兩個部門各司其職，稅務部門利用原有的征管力量征稅，同時環(huán)保部門的人員從事環(huán)保工作，兩部門各自發(fā)揮自己優(yōu)勢，并加強合作，這定能大大減少征管成本，提高環(huán)境治理的效果，同時也方便了納稅人，提高了工作效率。

3.4 污染控制效果更加明顯

開征水污染稅是基于稅收具有的“雙重紅利”效應和“污染者付費”原則，而水污染稅的開征能起到如下作用：第一，治污款項籌集效應。征收水污染稅能夠起到水污染治理的作用，在環(huán)境保護的同時，征收的稅款可以彌補我國當前排污費征收與治理污染成本的巨大差額；第二，提高政府的獨立性。稅收具有中性原則，如果增加了水污染稅收入，這樣就可以使政府減少對其他稅收的依賴程度，提高政府的獨立性，促進環(huán)境政策的順利實施。

4 水污染費改稅的可行性

水污染稅的征收符合國內(nèi)外發(fā)展的大趨勢，我國現(xiàn)階段進行水污染費改稅具有較大的可行性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

該空調控制系統(tǒng)設計的主要目標是實時掌握大型公共建筑物內(nèi)外環(huán)境參數(shù)、室內(nèi)人員的期望環(huán)境參數(shù)以及空氣調節(jié)設備的工作狀況，在進行數(shù)據(jù)挖掘獲得期望環(huán)境參數(shù)的同時，與測試參數(shù)進行整合分析，制定合理的控制策略以提高環(huán)境的熱舒適度.

4.1 理論基礎較為成熟

從“外部性”理論、庇古稅，到“公共產(chǎn)品理論”、“誰污染，誰付費”原則及“雙重紅利”理論，和環(huán)境保護相關的稅收理論不斷豐富完善，人們對環(huán)境稅的認識更加深入，這些都為水污染稅的開征提供了理論基礎。

從理論上來說，水污染稅和排污權交易都能夠有效的緩解當前日益緊張與日益嚴重的水污染問題，這兩種制度各有千秋，最適合搭配使用。從短期實施的可行性來說，水污染稅比排污交易制度需要的成本更低些，因為開征水污染稅僅需要在現(xiàn)行稅收制度和征管制度條件下實施，其他方面的成本相對較低。相對來說，污水排放權交易實施的條件要求非常高，需要完善的基礎設施和法律體系，在現(xiàn)在經(jīng)濟技術條件下，很難界定配額的分配。因此，從理論上來說，水污染稅的引入，無疑是解決我國日益惡化的環(huán)境問題的一劑良藥。

4.2 具備一定制度基礎

(1)具有完備的法律法規(guī)體系。自1979年頒布了《環(huán)境保護法(試行)》后，我國相繼實施了一系列和排污收費制度相關的法律制度，其中意義重大的兩部為2003年實施了《排污費征收使用管理條例》等配套法規(guī)、2008年重新修訂《水污染防治法》，可以看出，這些法律的制定和實施充分說明了國家重視環(huán)境保護，看重水污染治理工作。我國日趨完善的水污染防治法律法規(guī)將為環(huán)境保護費改稅向縱深地帶挺進“鋪路搭橋”。

(2)試行的水污染補償機制為開征水污染稅積累了經(jīng)驗。我國大部分地區(qū)目前采用的是排污收費制度，可是因為該制度存在各種各樣的不足，不能為我國水污染治理提供充足的資金保障。所以，在我國水污染問題日益嚴重的條件下，一些地方首先試行了水污染補償制度，這種制度具有和水污染稅制度相似的性質，它的實施取得了良好的效果，而這項制度的實行為我國開征水污染稅提供了豐富的制度經(jīng)驗。

4.3 征管具有可操作性

(1)排污收費制度的操作經(jīng)驗。一方面，我國實行排污收費制度已經(jīng)很多年，排污費的征管工作在執(zhí)行過程中不斷改進完善，這些經(jīng)驗為我國設計完善合適可執(zhí)行的水污染稅制度提供經(jīng)驗參考。另一方面，我國的稅收征管體制相對完善，稅收征管的經(jīng)驗相對豐富，是開征水污染稅的實踐基礎。在剛開始征收水污染稅的時候，很有可能會出現(xiàn)很前所未有的問題和難題，有了稅務部門的征管經(jīng)驗，征管部門才能在處理問題時游刃有余，盡快處理這些問題，使水污染稅的運行盡早步入正軌。

(2)多部門合作經(jīng)驗借鑒。在稅收領域的多部門合作早有先例，有很多寶貴的經(jīng)驗可以借鑒。如在社會保障費的征收方面稅務部門與社會保障部門的合作，在高科技稅收政策方面稅務部門與科技部的合作等等[3]。我們可以很有信心地展望稅務部門與環(huán)保部門在排污費改稅方面也能發(fā)揮各自的優(yōu)勢，做出良好的合作成績。

4.4 有良好的社會基礎

(1)有一個相對廣泛的稅源基礎和良好的社會輿論氛圍。近年來，我國政府和財稅部門加強了納稅知識的普及和推廣，提高了全國人民的納稅意識，同時伴隨著人們對水資源利用緊張程度認知的逐步深入，水資源開發(fā)利用及其所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題將備受關注，經(jīng)財稅部門的廣泛宣傳，全民的環(huán)保意識也將越來越強，為水污染費改稅提供了很好的社會輿論環(huán)境。

(2)歐美各國多年來的環(huán)境稅理論研究與實踐活動為我國的環(huán)境稅研究提供了思路與工具，為我國開征環(huán)境稅提供了大量經(jīng)驗可供參考。

5 水污染費改稅的方案選擇

5.1 全面費改稅

全面費改稅，是一步到位的一種改革方案，主張全面停止征收排污費，改征排污稅。這種改革思路的優(yōu)點是改革進行的很徹底，不拖拖拉拉，而且導向很明確，理論上符合“誰污染，誰付費”的原則，現(xiàn)實中對所有包含污染物排放的行為進行征稅，體現(xiàn)了稅收的公平性特點。但是它的缺點也很明顯，那就是改革的力度太大，磨合期可能會出現(xiàn)很多的問題，而且征收水污染稅的技術性比較強，需要大量的稅務專業(yè)人員協(xié)調合作才能完成，另外，廢水污染物種類繁多，污染物分布比較散，不同的排污者面對的情況也千差萬別，這些問題無疑使全面費改稅的方案執(zhí)行起來困難重重。除此之外，全面實施費改稅后，對于如何調整原先的征收排污費的人員、如何實現(xiàn)環(huán)保部門和稅務部門的協(xié)同作戰(zhàn)，以及改革期間的過渡等等一系列問題，都需要各方認真的考慮，這些困難加大了全面費改稅的阻力。

5.2 分步費改稅

分步費改稅的整體思路是把全面開征水污染稅當作總體改革目標，具體改革實施要分階段進行，開始階段的征稅對象是那些排放量比較大，并且排放量和排放廢水相對穩(wěn)定、征收起來便于操作的污染物，例如化學需氧量和氨氮等，剩余污染物排放還要根據(jù)原先的規(guī)定征收排污費，等到水污染稅實行一定時期，積累了充足的經(jīng)驗以后，再在全國范圍內(nèi)全面實施。這種思路的優(yōu)點是先易后難，分步實施，風險較小，非常便于操作，可以為環(huán)保部門調整原排污費征收人員的提供一個相對較長的緩沖期；它的缺點是顯得公平性不足，在費改稅的過渡期內(nèi)，對有的排污行為征稅，同時有的征費，稅費同時存在，顯得不合情理，而且可能會出現(xiàn)既交稅又收費的情況，增加納稅者沒有必要的管理成本[4]。

從中國的實際國情出發(fā)，結合各地區(qū)各行業(yè)實際情況，實事求是，分步費改稅的思路可能更加符合實際情況，可操作性較強，但過渡期不應該太長，以避免產(chǎn)生排污者稅費同交的情況。

6 征收水污染稅的效應分析

文章運用可計算一般均衡(CGE)模型，通過量化的辦法對征收水污染稅對于經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)能減排的作用展開模擬。自Harberger(1962)使用CGE模型分析了稅收歸宿問題以來，CGE模型在稅收政策評估方面比局部均衡模型更加有效合理，逐步成為共識，CGE模型業(yè)已成為了量化宏觀經(jīng)濟政策對經(jīng)濟影響的重要工具。模擬結果表明：

(1)對宏觀社會經(jīng)濟和節(jié)能減排工作的影響。水污染稅的征收非常有限的影響了實際GDP，不過卻能很大的起到節(jié)能減排的效果。

(2)行業(yè)影響分析。征收水污染稅能夠有效的限制當前污染物排放比較多的企業(yè)生產(chǎn)水平，并且稅率水平的不斷升高，所起到的遏制效果也越顯著；與此同時，征收水污染稅能夠有效促進排污強度較弱的行業(yè)的發(fā)展。

(3)對進出口規(guī)模的影響。水污染稅的征收會降低進出口總量。征收水污染稅提高了企業(yè)的生產(chǎn)成本，進而使產(chǎn)品銷售價格推高，導致的出口產(chǎn)品競爭力下降，出口量降低，而且稅率越高，降低幅度越大。和出口相對應，伴隨著國內(nèi)需求的降低，總進口也會出現(xiàn)一定幅度的下降，但比總出口的下降幅度要高，這說明征收水污染稅反而會提高我國經(jīng)濟的相對競爭力[4]。

(4)對收入分配的影響分析。水污染稅征收雖然使居民可支配收入下降，但政府收入大幅度上升。水污染稅征收標準過高，必定嚴重影響到居民收入水平，并且與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)居民受到的影響還要小很多[4]。相比較居民收入而言，政府財政收入提升，政府的收入提升讓政府能夠有充足的財政能力有效的減小稅務征收對弱勢群體或居民福利的負面影響。

總的來說，模擬結果表明征收水污染稅會對經(jīng)濟環(huán)境帶來影響。征收水污染稅在短期內(nèi)可能會是經(jīng)濟的發(fā)展速度減緩，但減緩效果不明顯，而保護環(huán)境、促進產(chǎn)業(yè)升級的效果相對來說效果更好，這些效應都是排污收費制度難以實現(xiàn)的，所以，分步實施費改稅是社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，也是一種正確的選擇。

[1] 李志富.中國水資源的特點、存在的問題及對策[J].科技信息，2009(33): 139.

[2] 黃耀歡，王建華，江東，等.基于蒸散遙感反演的全國地表缺水分區(qū)[J].水利學報，2009，40(8)：927-933.

[3] 靳東升，龔輝文.排污費改稅的歷史必然性及其方案選擇[J].地方財政研究，2010(9)：13-18.

[4] 秦昌波，王金南，葛察忠，等.征收環(huán)境稅對經(jīng)濟和污染排放的影響[J].中國人口·資源與環(huán)境，2015，25(1)：17-23.

Feasibility of transition from charging to taxing for water pollution management in China

Li Lan, Yang Xinbiao

(School of Finance and Public Administration, Harbin University of Commerce, Harbin 150028)

the fast economic development has given rise to a great number of environmental problems, among which water pollution is pretty severe and has brought huge obstacles for humans’ survival and development. In this paper, we described the water pollution situation in China, and pointed out that in sewage charging system, some shortcomings still existed, such as the narrow scope of charging, difficult in fee collecting, unpractical charging criterion, and low efficiency in pollution control by charging management tool. After the feasibility study of transition from charging to taxing, we put forward the general plan of taxing for water pollution.

water pollution; charges for disposing pollutants; transform administrative fees into taxes

2016-09-08;2016-11-21修回

李蘭，女，1964年生，河北省安國人，教授，研究方向：財稅理論與公共政策。E-mail：hsdll@126.com

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