杜威漩

(河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 洛陽 471023)

糧食主產(chǎn)區(qū)小農(nóng)水治理績效分析

杜威漩

(河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 洛陽 471023)

利用實地調(diào)研資料，對河南、山東、安徽、江西、吉林5個農(nóng)業(yè)大省的小農(nóng)水“建”“管”“用”情況進(jìn)行分析表明，小農(nóng)水治理績效并未完全釋放。原因在于：小農(nóng)水“建”的環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村基層組織投資意愿及農(nóng)民投工投勞意愿微弱、政府相關(guān)職能部門之間對接失靈、小農(nóng)水建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督失靈；小農(nóng)水“管”的環(huán)節(jié)，真正管護(hù)主體缺位、管護(hù)經(jīng)費不足；小農(nóng)水“用”的環(huán)節(jié)，用水農(nóng)戶與灌區(qū)基層水管單位之間對接失靈、小農(nóng)水承包者與用水農(nóng)戶對接失靈、用水農(nóng)戶之間的合作失靈；小農(nóng)水“建”“管”“用”之間對接失靈。因此，要提升小農(nóng)水治理績效，就要全面推進(jìn)小農(nóng)水“建”“管”“用”的協(xié)同共治與協(xié)調(diào)發(fā)展。

糧食主產(chǎn)區(qū)；小農(nóng)水；農(nóng)田水利；治理績效

近年來特別是2011年以來，國家對小農(nóng)水(小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施)治理問題日益重視，并開始從重“建”輕“管”向“建”“管”并重乃至“建”“管”“用”并重的方向轉(zhuǎn)變(見2011—2015年中央一號文件*這幾年的中央一號文件都有關(guān)于農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)的批示，如2011年提出“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”以“建立水利投入穩(wěn)定增長機制”； 2012年提出“繼續(xù)增加中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金，實現(xiàn)小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)基本覆蓋農(nóng)業(yè)大縣”； 2013年提出“擴(kuò)大小型農(nóng)田水利重點縣覆蓋范圍”； 2014年提出“完善農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)機制”；2015年提出“合理調(diào)整農(nóng)業(yè)水價，建立精準(zhǔn)補貼機制”，“吸引社會資本參與水利工程建設(shè)和運營”，等等。)。那么，小農(nóng)水“建”“管”“用”實際治理績效如何？為從整體上把握小農(nóng)水“建”“管”“用”狀況及存在問題，尋求小農(nóng)水有效治理的良方，筆者組織河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)生利用2015年暑假時間，對地處我國糧食主產(chǎn)區(qū)的河南、山東、安徽、江西、吉林5個農(nóng)業(yè)大省的小農(nóng)水“建”“管”“用”情況進(jìn)行了實地調(diào)研。具體設(shè)計如下：(1)調(diào)研對象：農(nóng)民個人、村委會人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門人員。(2)調(diào)研內(nèi)容：小農(nóng)水“建”“管”“用”方面的現(xiàn)實狀況。(3)調(diào)研方法：問卷調(diào)查與實地走訪相結(jié)合。(4)調(diào)研時間：2015年7月20日—8月25日。(5)調(diào)研人員：從該院自愿參加的大學(xué)生中挑選25人。他們分別來自河南、山東、江西、安徽、吉林等5個糧食主產(chǎn)省份的不同縣，均家住農(nóng)村，對農(nóng)田水利狀況比較了解，且具有較強的責(zé)任心和社交能力，對科研活動有較大的興趣，具有做事認(rèn)真細(xì)致等優(yōu)點。(6)實施方案：在暑假前夕進(jìn)行相關(guān)輔導(dǎo)及動員后，把750份調(diào)查問卷發(fā)放給每一位參與調(diào)研的學(xué)生志愿者，由他們利用暑假時間在家鄉(xiāng)展開實地調(diào)研。每一位調(diào)研人員分配的調(diào)研任務(wù)是3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選2個有代表性的行政村，每個行政村選5位村民(不同的村民來自不同的農(nóng)戶家庭)。(7)調(diào)研問卷分配及回收情況。調(diào)查問卷分配情況是：河南240份、山東150份、江西120份、安徽90份、吉林150份；收回有效調(diào)查問卷情況是：河南223份、山東145份、江西112份、安徽79份、吉林140份，共699份，有效問卷收回率近93.20%。

一、小農(nóng)水分布、數(shù)量及質(zhì)量狀況

(一)小農(nóng)水分布狀況

在被調(diào)研的150個行政村中，村莊擁有的和向村莊供水的小農(nóng)水種類主要包括小型水庫、小塘壩、小型提灌站、機井、灌渠(支、斗、農(nóng)渠)、灌溉管道等。(1)小水庫。擁有小水庫的村莊占全部被調(diào)研村莊的4%(6個村莊)，這些村莊一般規(guī)模較大。(2)小塘壩。擁有小塘壩的村莊占全部被調(diào)研村莊的30%(45個村莊)，主要是那些地處山區(qū)及丘陵地區(qū)的村莊。作為山區(qū)及丘陵地區(qū)的重要農(nóng)田水利設(shè)施，小塘壩比較適應(yīng)我國目前耕地分散的狀況，具有灌溉及時、管理方便等優(yōu)點。(3)小型提灌站。小型提灌站是從水庫、河流及其他水源中提取灌溉用水的小型水利站點，擁有小型提灌站的村莊占全部被調(diào)研村莊的6%(9個村莊)。(4)機井。擁有機井的村莊占全部被調(diào)研村莊的100%(150個村莊)。機井的主要優(yōu)點是無需修明渠、占用耕地少等，是目前最基本和最主要的農(nóng)田灌溉設(shè)施。(5)灌渠。擁有灌渠的村莊占全部被調(diào)研村莊的100%(150個村莊)。在我國糧食主產(chǎn)區(qū)中，灌渠這一用于農(nóng)田輸水和排水的小農(nóng)水處于十分重要的地位。(6)灌溉管道。擁有灌溉管道的村莊占全部被調(diào)研村莊的8%(12個村莊)。盡管與傳統(tǒng)大水漫灌方式相比管道灌溉具有節(jié)水、無需修田間明渠、不占用耕地、沒有灌溉水漏滲等優(yōu)點，但因現(xiàn)行農(nóng)地規(guī)模太小且過于分散，這種節(jié)水效果良好的灌溉設(shè)施并未被普通農(nóng)戶所采用，擁有灌溉管道的主要是承包耕地面積大的種糧大戶等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

(二)小農(nóng)水?dāng)?shù)量狀況

在被調(diào)研的150個行政村中，現(xiàn)有小農(nóng)水?dāng)?shù)量的基本狀況如下：小型水庫6座，小塘壩54處，小型提灌站9座，機井1 923眼，灌渠(支、斗、農(nóng)渠)1 496條，灌溉管道等15條。

(三)小農(nóng)水質(zhì)量狀況

我國大部分小農(nóng)水建成于20世紀(jì)六七十年代，受歷史條件限制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，幾十年使用、自然損耗及農(nóng)村家庭承包責(zé)任制實施后管護(hù)功能的弱化乃至缺位，導(dǎo)致現(xiàn)有小農(nóng)水中的很大一部分已經(jīng)毀損，難以發(fā)揮應(yīng)有的灌排功能，而新建的一些小農(nóng)水由于各種原因成了“擺設(shè)”。在被調(diào)研的150個行政村中，小型水庫有不同程度損毀的達(dá)66.67%，小塘壩有不同程度毀損的達(dá)70.37%，小型提灌站77.78%，機井78%，灌渠更是高達(dá)86.90%，而灌溉管道也有20%不同程度毀損。比如豫西某村的引水渠(從該村西邊流過的XG渠)渠道淤塞最厚的地方竟達(dá)0.5米，部分河段的堤面因村民取土而被嚴(yán)重?fù)p毀，降雨量稍大就會出現(xiàn)河漫堤現(xiàn)象。地處該村的提灌站中的機電設(shè)備老化且丟失嚴(yán)重，目前已經(jīng)沒法繼續(xù)使

用。豫南一些縣的小水庫和小塘壩年久失修、損毀嚴(yán)重，目前的蓄水量不到設(shè)計蓄水量的一半。豫東某村有20多口機井，因年久失修，這些機井中的大部分已經(jīng)報廢，現(xiàn)在能繼續(xù)正常使用的僅有3口。

二、小農(nóng)水治理狀況

(一)小農(nóng)水“建”狀況

1.小農(nóng)水投資意愿。自2009年小農(nóng)水重點縣建設(shè)啟動以來，國家在小農(nóng)水建設(shè)中的投資力度不斷加大，但小農(nóng)水建設(shè)歷史欠賬過多、建設(shè)資金不足依然是制約小農(nóng)水發(fā)展的重要因素之一。長期以來，國家水利投入重點是“大水利”(大江、大河、大湖等)，小農(nóng)水建設(shè)主要依靠地方政府特別是縣鄉(xiāng)基層政府的財政投入、農(nóng)民以“兩工”方式的投工投勞。農(nóng)村稅費改革后“兩工”及農(nóng)業(yè)稅被取消，地方財力困難，農(nóng)民投工投勞數(shù)量明顯減少，小農(nóng)水建設(shè)投入捉襟見肘。本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是農(nóng)民，對小農(nóng)水的投資意愿都很低。(1)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對小農(nóng)水的投資意愿比例為零。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠上級財政轉(zhuǎn)移支付維持正常運轉(zhuǎn)，沒有多余的財力用于小農(nóng)水投資，在被調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)占87%，只有13%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府愿意拿出適當(dāng)資金用于小農(nóng)水建設(shè)。在被調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都認(rèn)為小農(nóng)水應(yīng)由上級政府(縣、市、省及中央政府)或直接受益主體(村集體和農(nóng)民)出資建設(shè)。(2)農(nóng)民對小農(nóng)水投工投勞的意愿不高。盡管近89%的農(nóng)民認(rèn)為小農(nóng)水對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動重要和非常重要(見表1)，但他們對小農(nóng)水建設(shè)的投工投勞意愿并不是很高。本次調(diào)查問卷中設(shè)計了這樣的題目：“如果在你們村里建一條灌溉水渠，你愿意無償出工出力嗎？”“如果每天給你較低的報酬(低于當(dāng)?shù)赝獬鰟?wù)工農(nóng)民每天的平均報酬)，你愿意出工出力嗎？”“如果每天給你較高的報酬(超過當(dāng)?shù)赝獬鰟?wù)工農(nóng)民每天的平均報酬)，你愿意出工出力嗎？”表1的數(shù)據(jù)說明，隨著我國市場化改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性、“經(jīng)濟(jì)人”特性日益增強，集體主義理念不斷淡化。在這一大背景下，隨著強制性的“兩工”制度被取消，若缺乏利益刺激，農(nóng)民在小農(nóng)水建設(shè)中投工投勞的意愿就會非常低弱。

表1 調(diào)研村農(nóng)民的小農(nóng)水意愿投資狀況

2.小農(nóng)水“建”中政府相關(guān)職能部門之間的關(guān)系。從政府相關(guān)職能部門之間的關(guān)系看，目前涉及小農(nóng)水項目建設(shè)資金管理的部門包括水利、農(nóng)業(yè)、財政、土管、農(nóng)業(yè)開發(fā)、發(fā)改委、扶貧辦等部門，這些政府職能部門在小農(nóng)水建設(shè)資金的管理和使用上難以有效協(xié)調(diào)，資金難以形成建設(shè)合力。這些因素導(dǎo)致建成后的小農(nóng)水項目不能正常使用。從豫南某村村民反映的情況得知：該村的機井房里沒有變壓器，機井長時間無法使用。后來為了應(yīng)付上級檢查才裝上變壓器，上級檢查完之后變壓器就又被拆走了。因為該村的這些機井房屬縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，是縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門投資建設(shè)的，但縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門只負(fù)責(zé)配備水泵及發(fā)電機組，機井房里的變壓器這一配套設(shè)施則由電力部門負(fù)責(zé)。項目建成后移交給了當(dāng)?shù)卮逦瘯?，縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門不再負(fù)責(zé)日常管理。由于一直沒有變壓器等配套設(shè)施，加之后續(xù)管護(hù)缺位，這些機井房只能淪為“擺設(shè)”。

3.小農(nóng)水項目“建”的質(zhì)量監(jiān)督狀況。調(diào)查問卷中有這樣一個針對農(nóng)民的單項選擇題：你是否參與過小農(nóng)水項目質(zhì)量評價及建成驗收工作？回答“沒參與過”的農(nóng)民占100%。這種情況說明目前小農(nóng)水項目建設(shè)中科學(xué)、規(guī)范的質(zhì)量監(jiān)督體系尚未建立。政府往往既是投資主體又是質(zhì)量監(jiān)督主體，既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，很難對小農(nóng)水項目的建設(shè)質(zhì)量起到真正有效的監(jiān)督作用。農(nóng)民作為小農(nóng)水項目的直接需求者、受益者，理應(yīng)成為小農(nóng)水項目建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督主體之一，但因其話語權(quán)較弱乃至缺失而很難成為小農(nóng)水項目建設(shè)質(zhì)量的有力監(jiān)督者。這也是許多新建的小農(nóng)水項目建成后就成為“豆腐渣”工程、“曬太陽”工程或“擺設(shè)”工程的重要原因之一。

(二)小農(nóng)水“管”的狀況

1.小農(nóng)水的管護(hù)主體及管護(hù)方式。從小農(nóng)水管護(hù)主體及管護(hù)方式看，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制實施后，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生了質(zhì)的改變，小農(nóng)水管護(hù)主體及管護(hù)方式也發(fā)生了顯著變化。在全部被調(diào)研村莊中，小農(nóng)水由村莊集體組織負(fù)責(zé)管護(hù)的占52%，以承包(或租賃)方式交由私人管護(hù)的占10%,由WUA(農(nóng)民用水協(xié)會)管護(hù)的占11.33%，沒有固定管護(hù)主體的占26.67%。(1)以村莊集體組織為主體的管護(hù)模式。小農(nóng)水主要由村委會的某一成員兼職負(fù)責(zé)管護(hù)，農(nóng)村稅費改革后村委會成員的工資來自財政轉(zhuǎn)移支付，由于村委會成員的工資報酬偏低，其參與小農(nóng)水日常管護(hù)(“村務(wù)”之一)的積極性不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，豫西某村稅費改革后村干部工資平均每天不足50元(2015年前村委會主任500元/月、村委會成員360元/月，2015年開始村委會主任工資漲至1 200元/月、村委會成員漲至720元/月)，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)貏趧恿γ刻?50元左右的打工收入，其工作積極性受到嚴(yán)重影響。該村有少數(shù)年輕村干部常年外出務(wù)工或經(jīng)商，“村務(wù)”變成了他們的一項“副業(yè)”，小農(nóng)水日常管護(hù)處于“缺位”狀態(tài)。(2)以承包者為主體的私人管護(hù)模式。承包者追求盈利，或者說是利益最大化，在盈利降低或者沒有盈利時，承包者(或租賃者)往往放棄對小農(nóng)水應(yīng)有的管護(hù)。(3)以WUA為主體的管護(hù)模式。由于WUA在我國水土不服[1]，多數(shù)以WUA為主體的管護(hù)模式并未產(chǎn)生良好的績效。在豫西一些村莊調(diào)研時發(fā)現(xiàn)了不少WUA “空殼化”現(xiàn)象，主要有兩種表現(xiàn)形式：其一是盡管村里成立了WUA，但其基本處于“無錢可籌、無權(quán)可用、無事可做”的“三無”狀態(tài)，這些村莊里小農(nóng)水日常管護(hù)主要由私人負(fù)責(zé)；其二是村里盡管成立了WUA，但WUA與村委會不過是一套人馬、兩塊牌子，WUA僅是一種形式而已，小農(nóng)水日常管護(hù)仍主要由村委會成員兼職負(fù)責(zé)。(4)在沒有固定管護(hù)主體的情況下，村莊公共性的小農(nóng)水基本上無法正常使用。這些村莊小農(nóng)水運行的家庭化、私人化日趨嚴(yán)重，農(nóng)田水利系統(tǒng)陷入碎片化而不再是一個統(tǒng)一的整體[2]。

2.小農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費。小農(nóng)水項目竣工移交給所在村莊后，建設(shè)方并未預(yù)留管護(hù)經(jīng)費。農(nóng)村稅費改革后，村莊小農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費和勞務(wù)主要來自“一事一議”的籌資籌勞，但“一事一議”在實際運行中常因高昂的組織成本、決策成本及監(jiān)督成本[3]而陷入 “事難議，議難決，決難行”的尷尬[4]。皖北某村的村主任方某介紹說：自從農(nóng)村家庭承包制實施以后，農(nóng)戶根本組織不起來。他們村一條大集體時期修建的灌溉水渠，因年久失修而導(dǎo)致?lián)p毀和堵塞，已難以正常發(fā)揮作用。為此村委會曾召集村民共同商議對該條灌溉水渠重新修整事宜。開會討論時參會農(nóng)戶代表都表示該灌溉水渠有重修的必要，但他們又都希望該灌溉水渠由他人重修，“搭便車”的心理都十分明顯。幾經(jīng)協(xié)商后參會農(nóng)戶代表達(dá)成了重修該灌溉水渠所需人、財、物由全村農(nóng)戶分?jǐn)偟膮f(xié)議，但在全村196家農(nóng)戶中，不同農(nóng)戶對該灌溉水渠的需求程度和受益程度不同，因而重修該灌溉水渠的意愿也不相同。在要求大家出錢出力時，很多農(nóng)戶都以各種各樣的借口相互推諉，最后灌溉水渠重修的事情不了了之。

(三)小農(nóng)水“用”的狀況

1.灌溉供水管理主體狀況。從調(diào)研村農(nóng)民灌溉用水情況看，灌溉供水管理主體主要包括兩個方面：一是灌區(qū)基層水管單位(水管站或水管所等)。它們通過所管理的水庫、灌渠、泵站等水利設(shè)施向村莊農(nóng)民提供灌溉用水服務(wù)，同時向農(nóng)民收取一定數(shù)量的灌溉水費。這類主體的主要特點是直接面向“三農(nóng)”、業(yè)務(wù)綜合性較強、所管理的農(nóng)田水利設(shè)施類型多，90%的調(diào)研村由這類主體提供灌溉供水服務(wù)。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這類主體目前面臨的主要問題是資金供需矛盾突出。由于上級只能撥付較低標(biāo)準(zhǔn)的水利事業(yè)費，大多數(shù)灌區(qū)基層水管單位基本上處于一種“吃不飽、餓不死”的運行狀態(tài)。二是村莊內(nèi)小農(nóng)水的承包者。他們憑借所承包的池塘、機井等小型供水設(shè)施向農(nóng)民提供灌溉用水服務(wù)，同時向農(nóng)民收取一定的灌溉用水費用。10%的調(diào)研村由這類主體提供灌溉供水服務(wù)。

2.灌溉用水主體狀況。我國目前灌溉用水主體可分為4種類型。(1)傳統(tǒng)農(nóng)戶，即僅以自己承包的農(nóng)地為對象進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入是其唯一收入來源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營對他們而言非常重要，他們對灌溉服務(wù)的需求及參與小農(nóng)水治理的意愿很強。(2)種糧大戶(或家庭農(nóng)場)，即實現(xiàn)了一定程度規(guī)?；?jīng)營的專業(yè)型農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動對他們而言占有非常重要的地位，他們對灌溉服務(wù)的需求及參與小農(nóng)水治理的意愿也很強。(3)務(wù)工型農(nóng)戶，即在外務(wù)工的農(nóng)戶。他們大多將耕地拋荒或以較低價格出租，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動對他們而言并不重要，他們對灌溉服務(wù)的需求及參與小農(nóng)水治理的意愿相對較弱。(4)兼業(yè)農(nóng)戶，即半工半農(nóng)型農(nóng)戶。這類農(nóng)戶又可分為兩類:一是農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比重較高的農(nóng)戶，耕地對他們而言很重要。他們對灌溉服務(wù)的需求意愿較強，比較愿意參與小農(nóng)水治理活動。二是農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比重較低的農(nóng)戶，耕地對他們而言并不十分重要。他們對灌溉服務(wù)的需求意愿較弱，參與小農(nóng)水治理的意愿就較低。從被調(diào)研農(nóng)民反映的情況看，在699家農(nóng)戶中，傳統(tǒng)農(nóng)戶占21.03%，種糧大戶(或家庭農(nóng)場)8.87%，務(wù)工型農(nóng)戶17.02%，兼業(yè)農(nóng)戶53.08%(見表2)。

表2 調(diào)研村灌溉用水主體狀況

3.灌溉水費征收管理狀況。主要包括：(1)灌溉用水計費方式。多數(shù)小農(nóng)水尚不具備對灌溉用水進(jìn)行準(zhǔn)確計量的條件，難以有效控制、計量進(jìn)入田間的灌溉用水量，灌溉水費的計費尚未做到計量收費，按耕地面積均攤的收費方式仍占絕大多數(shù)，此外還存在按人頭或灌溉用電量收費的方式(見表3)。(2)灌溉水費征收方式。與目前灌溉供水主體及小農(nóng)水管護(hù)情況相聯(lián)系，灌溉水費征收大致方式可分為4類：灌區(qū)基層水管單位自收——灌區(qū)基層水管單位直接向用水農(nóng)戶收費的方式、村莊集體組織(或WUA)代收——村莊集體組織代灌區(qū)基層水管單位收取水費的方式、承包者收費——小農(nóng)水的承包者直接向用水農(nóng)戶收取水費的方式、不收費——個別地區(qū)農(nóng)戶的灌溉用水不收水費(見表3)。

表3 基于被調(diào)研農(nóng)戶的灌溉水費征收管理狀況

三、小農(nóng)水治理績效

(一)小農(nóng)水“建”的績效

從調(diào)研的情況看，目前小農(nóng)水“建”的績效并不顯著。(1)鄉(xiāng)村基層組織財力和動力不足，不僅不愿意投資小農(nóng)水，而且難以有效動員農(nóng)民投工投勞，農(nóng)民投工投勞于小農(nóng)水建設(shè)的意愿也較弱。(2)小農(nóng)水建設(shè)資金的管理和使用難以有效協(xié)調(diào)，難以形成建設(shè)合力，導(dǎo)致不少新建成的小農(nóng)水項目成為“擺設(shè)”。(3)農(nóng)民這一小農(nóng)水的主要使用主體被排除在監(jiān)督主體之外，政府監(jiān)督部門與農(nóng)民群體之間尚未實現(xiàn)有機對接，政府同時充當(dāng)“運動員”和“裁判員”雙重角色的狀況導(dǎo)致監(jiān)督失靈。從調(diào)研村農(nóng)民對小農(nóng)水項目建設(shè)質(zhì)量的滿意度看，大多數(shù)農(nóng)民對目前的小農(nóng)水建設(shè)質(zhì)量表示不滿。在本次調(diào)研中針對農(nóng)民設(shè)計了這樣一個單項選擇題：你對目前小農(nóng)水項目建設(shè)質(zhì)量狀況是否滿意？回答“很滿意”的農(nóng)民占6.72%，回答“基本滿意”的占12.73%，回答“不滿意”的占60.94%，回答“很不滿意”的占19.61%(表4)。

表4 調(diào)研村農(nóng)民對小農(nóng)水項目投資建設(shè)狀況的滿意度

(二)小農(nóng)水“管”的績效

從調(diào)研村的情況看，目前小農(nóng)水“管”的績效并不顯著，那些被稱之為“豆腐渣”工程、“曬太陽”工程或“擺設(shè)”工程的小農(nóng)水項目，彰顯出小農(nóng)水“管”的乏力和無效。本次調(diào)研問卷給農(nóng)民設(shè)計了這樣一個單項選擇題：你對目前小農(nóng)水項目日常管理維護(hù)狀況是否滿意？回答“很滿意”的農(nóng)民占1.57%，回答“基本滿意”的占5.72%，回答“不滿意”的占62.38%，回答“很不滿意”的占30.33%(表5)。從調(diào)研村的情況看，真正管護(hù)主體的缺位及管護(hù)經(jīng)費的不足導(dǎo)致小農(nóng)水陷入既“無人管”也“無錢管”的困境。這是導(dǎo)致小農(nóng)水“管”的乏力和無效的主要原因。

表5 調(diào)研村農(nóng)民對小農(nóng)水項目管理維護(hù)狀況的滿意度

(三)小農(nóng)水“用”的績效

從調(diào)研情況可以看出，目前灌溉供用水主體的多元化、灌溉水費征收管理方式的多樣性共同決定了小農(nóng)水“用”的績效。(1)用水農(nóng)戶與灌區(qū)基層水管單位之間對接失靈。按耕地面積大小征收水費導(dǎo)致農(nóng)戶在灌溉用水方面用多用少一個樣，不少地方的灌區(qū)基層水管單位把渠道損壞導(dǎo)致的輸水損失通過提高水費的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這些情況很大程度上激化了用水農(nóng)戶與灌區(qū)基層水管單位之間的矛盾。特別是對兼業(yè)農(nóng)戶和務(wù)工型農(nóng)戶而言，他們交納灌溉水費的意識普遍淡漠。拖欠、拒交水費的農(nóng)戶多屬這兩類農(nóng)戶。(2)小農(nóng)水承包者與用水農(nóng)戶對接失靈。村莊里的小型灌溉供水設(shè)施由私人承包的情況下，承包者的經(jīng)營目的是盈利的最大化，這往往催生以下兩種后果：其一是承包者向用水農(nóng)戶收取的灌溉服務(wù)費增加，越來越高的灌溉水價遭到用水農(nóng)戶的經(jīng)常抱怨；其二是承包者除提供灌溉服務(wù)外還經(jīng)營其他的“副業(yè)”(如在小水庫中養(yǎng)殖等)，在莊稼急需用水的干旱季節(jié)，承包者往往為確?！案睒I(yè)”不受損失而減少灌溉供水(因為“副業(yè)”的收益更高一些)。(3)用水農(nóng)戶之間的合作失靈。在豫西實地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)了這樣一個案例：王某與董某分別居住于豫西地區(qū)相鄰的兩個村莊，豫西地區(qū)主要灌渠之一的SY渠分別從兩個村的村邊穿過，王某所在的村位于渠道上游，董某所在的村位于渠道下游。2015年夏季的干旱天氣導(dǎo)致SY渠的水流量變小，為了充分澆灌自家的農(nóng)田，王某多次攔截流量已變得很小的河水致使董某無水澆灌自家的農(nóng)田。在多次協(xié)調(diào)無果的情況下，王、董兩家最終大打出手，互有所傷。這一案例也充分折射出了用水農(nóng)戶之間的合作失靈狀況。

四、結(jié)論及政策啟示

盡管國家在小農(nóng)水建設(shè)中的投資力度不斷加大，小農(nóng)水運行狀況有所改善，但從調(diào)研的情況看，小農(nóng)水治理績效并未完全釋放。(1)從小農(nóng)水“建”的情況看，鄉(xiāng)村基層組織投資意愿、農(nóng)民投工投勞意愿微弱，政府相關(guān)職能部門之間對接失靈，小農(nóng)水建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督失靈。所有這些均嚴(yán)重弱化了小農(nóng)水“建”的績效。(2)從小農(nóng)水“管”的情況看，真正管護(hù)主體的缺位、管護(hù)經(jīng)費的不足嚴(yán)重弱化了小農(nóng)水“管”的績效，即導(dǎo)致小農(nóng)水“管”的乏力和無效。(3)從小農(nóng)水“用”的情況看，用水農(nóng)戶與灌區(qū)基層水管單位之間對接失靈、小農(nóng)水承包者與用水農(nóng)戶對接失靈、用水農(nóng)戶之間的合作失靈均嚴(yán)重弱化了小農(nóng)水“用”的績效，即導(dǎo)致灌溉用水效率低下。(4)從小農(nóng)水“建”“管”“用”之間的關(guān)系看，從“建”的環(huán)節(jié)輸出的“擺設(shè)”工程導(dǎo)致小農(nóng)水難以正常使用，這是小農(nóng)水“建”“用”對接失靈的主要表現(xiàn)；“管”的低效甚或失效使得即使新建好的小農(nóng)水也會因缺乏有效的管護(hù)而毀損，這是“建”“管”對接失靈的主要表現(xiàn)；也正因“管”弱甚或“管”無，建成后的小農(nóng)水難以發(fā)揮應(yīng)有作用，這是小農(nóng)水“管”“用”對接失靈的主要表現(xiàn)。

基于以上結(jié)論的政策啟示是：要提升小農(nóng)水治理績效，就要全面推進(jìn)小農(nóng)水“建”“管”“用”協(xié)同共治、協(xié)調(diào)發(fā)展。(1)進(jìn)一步擴(kuò)大小農(nóng)水重點縣建設(shè)的范圍，加大小農(nóng)水重點縣建設(shè)的力度，以強化政府在小農(nóng)水建設(shè)中的投資主體地位。同時，要有效整合政府建設(shè)資金，強化小農(nóng)水項目建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管，提高小農(nóng)水建設(shè)效率。(2)積極推進(jìn)小農(nóng)水治理組織平臺建設(shè)，以明晰和充實小農(nóng)水“管”和“用”的組織主體，有效搭建實現(xiàn)小農(nóng)水“建”“管”“用”之間有機鏈接、協(xié)調(diào)發(fā)展的組織橋梁。(3)進(jìn)一步創(chuàng)新和完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、“一事一議”制度、村民自治制度，推進(jìn)灌區(qū)基層水管單位體制改革，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)小農(nóng)水有效治理提供良好的外部環(huán)境。

[1]賀雪峰.“農(nóng)民用水戶協(xié)會”為何水土不服?[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2010(3): 81-84.

[2]申端鋒.稅費改革后農(nóng)田水利建設(shè)的困境與出路研究——以湖北沙洋、宜都、南漳3縣的調(diào)查為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011(4):9-15.

[3]羅興佐，王瓊.“一事一議”難題與農(nóng)田水利供給困境[J].調(diào)研世界，2006(4): 30-39.

[4]杜威漩.“一事一議”制度運行的交易成本分析[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報，2015(1): 36-42.

Analysis of the Governance Performance of Small Irrigation and Water Conservancy Facilities in the Major Grain-producing Area

DU Wei-xuan

(SchoolofEconomics，HenanUniversityofScienceandTechnology,Luoyang471023，China)

Through field investigation, the paper analyses the current situation of small irrigation and water conservancy facilities (SIWCF) from the following aspects: “investment and construction”, “management and maintenance” and “usage” in five big agricultural provinces such as Henan, Shandong, Anhui, Jiangxi and Jilin.The result shows that the governance performance of SIWCF is not fully released, and the reasons are as follows: in the SIWCF “investment and construction” aspect, rural grass-roots organizations and farmers show little willingness of input, relevant government departments fail in coordination, and SIWCF project is devoid of quality supervision; in the SIWCF “management and maintenance” aspect, there is a shortage of the real subjects and fund; in the SIWCF “usage” aspect, there is coordination failure between farmers and grass-roots management units in irrigation area, between SIWCF contractors and the farmers using water, cooperation failure between the farmers using water, and coordination failure between the three aspects.Therefore, the common governance and coordinated development of SIWCF should be promoted in order to promote the SIWCF governance performance.

the major grain-producing area; small irrigation and water conservancy facilities (SIWCF); irrigation; governance performance

??管探新】

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.06.013

2016-05-13

國家社會科學(xué)基金項目(14BJY098)

杜威漩(1965— )，男，河南洛陽人，教授，博士，主要從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展研究。

F323

：A

：1672-3910(2016)06-0064-06