張明吉 侯志遠 錢 熠 郭敏璐 王泳儀 王 偉 嚴 非

復旦大學公共衛(wèi)生學院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術評估重點實驗室 國民健康社會風險預警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

·專題研究·

中國全球健康相關非政府組織的發(fā)展策略淺析

張明吉*侯志遠 錢 熠 郭敏璐 王泳儀 王 偉 嚴 非

復旦大學公共衛(wèi)生學院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術評估重點實驗室 國民健康社會風險預警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

國際非政府組織在全球健康治理中發(fā)揮了重要作用，也是各國發(fā)揮國際影響力的重要渠道，但中國非政府組織目前參與全球健康治理甚少。本文旨在分析中國非政府組織發(fā)展的社會政策環(huán)境、健康類非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀并借鑒國外新興的全球健康相關非政府組織的經(jīng)驗，為中國扶持非政府組織參與全球健康治理提供策略建議。本文發(fā)現(xiàn)，中國參與全球健康治理有較好國際機遇；國內(nèi)社會組織發(fā)展環(huán)境趨勢向好，但具有依附行政體系、政策定向發(fā)展等特點。因為專業(yè)性、公共服務屬性以及與公共治理相關性小，非政府組織參與全球健康可以得到政府的全力支持。健康類非政府組織數(shù)量較少、基礎較差、參與國際合作少。不同類型健康類社會組織各有長短，國際經(jīng)驗提示新興機構主要依靠政府力量扶持非政府組織參與全球健康。建議我國政府采取“重點扶持，整體改善”的策略，制定中國全球健康發(fā)展戰(zhàn)略，以政府附屬與社會精英創(chuàng)辦的大型非營利機構為重點扶持對象，引導和資助健康類非營利機構走向國際舞臺。

全球健康； 非政府組織； 發(fā)展策略

非政府組織(Non-government organization, NGO)是由非政府的民間力量舉辦的，具有非營利屬性的社會組織，一般也稱為非營利組織；在我國，政策上統(tǒng)稱“社會組織”。非政府組織以互利利他、志愿參與為核心價值觀，是公共事務的重要參與者。全球健康是以促進人類健康和健康公平性為首要任務的，研究、實踐相結合的社會領域；它注重國際間的疾病和健康影響因素及其解決方法，包含衛(wèi)生部門內(nèi)外多學科的合作，是人群健康和個體醫(yī)療方法的綜合。[1]在全球健康領域，活躍著眾多非政府組織，其影響日益增強，與世界衛(wèi)生組織等國際政府間組織一起構成了全球健康的服務提供和治理體系，實現(xiàn)了傳播優(yōu)秀衛(wèi)生服務經(jīng)驗、配置全球健康資源、幫助欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展衛(wèi)生服務能力、促進全球范圍健康問題傳播的功能。

因此，發(fā)達國家非常重視本國非政府組織的國際化發(fā)展，并將之作為發(fā)揮國家全球影響力的重要方式。美國政府已將非政府組織國際化作為其國家海外戰(zhàn)略的一個有機組成部分。[2]2012年全球慈善和匯兌指數(shù)報告顯示：2010年度美國民間的海外援助總量高達390億美元，已超過了官方發(fā)展援助303.5億美元的總額[2]。

傳統(tǒng)上，中國參與國際衛(wèi)生的方式主要是援外醫(yī)療。從1960年代開始的50多年間，中國僅在非洲就援助了40多個國家。[3]援外醫(yī)療以政治號召和行政任務的性質(zhì)在行政體系內(nèi)進行項目運作，主要是一種政府行為。此外，衛(wèi)生專業(yè)機構和學術機構參與全球健康較為積極。2013年，國內(nèi)10所高校發(fā)起成立了“中國全球健康大學聯(lián)盟”。 2014年，清華大學啟動我國首個國際公共衛(wèi)生碩士項目，為發(fā)展中國家培訓全球健康領導人。[4]2015年，中國全球衛(wèi)生網(wǎng)絡成立，參與者以衛(wèi)生專業(yè)機構與高校為主。這些高校及其附屬機構、項目積極開展網(wǎng)絡化合作，培養(yǎng)全球健康的研究人才。

2014年埃博拉疫情爆發(fā)期間，中國開展了經(jīng)濟援助、衛(wèi)生服務援助以及糧食援助。[5]其中衛(wèi)生服務援助主要通過疾病預防控制中心、公立醫(yī)院等事業(yè)單位；經(jīng)濟援助由政府進行；糧食援助是扶貧基金會與聯(lián)合國世界糧食計劃署一道發(fā)起的援助埃博拉疫區(qū)食品援助項目。[6]

然而，中國非政府組織參與全球健康治理較少。埃博拉事件中，已有資料僅發(fā)現(xiàn)南南國際慈善金基金會組織了援非慈善捐助活動。[7]2014年與世衛(wèi)組織有正式合作關系的190家非政府組織中[8]，沒有來自中國的機構。這與中國的經(jīng)濟規(guī)模和國際地位都是不相稱的。當前，中國“一帶一路”等新的外交形勢積極鋪開，非政府組織參與全球健康治理正是擴大中國全球軟實力的良好渠道。

因此，如何支持中國的非政府組織參與全球健康治理成為決策者需要重視的問題。本文試圖分析中國社會組織發(fā)展的社會與政策環(huán)境、健康類非政府組織的發(fā)展水平，并借鑒國際非政府組織的發(fā)展經(jīng)驗，提出中國扶持非政府組織參與全球健康的政策建議。

1 資料與方法

本文的資料和分析論據(jù)來源于以下幾個方面。首先，在中國知網(wǎng)與web of science上搜索與“中國”、“全球健康(或全球衛(wèi)生)”、“非政府組織”有關的中英文文獻，以及“醫(yī)療”或 “衛(wèi)生”與“非政府組織”(以及非營利組織、公益組織、社會組織等可替代概念)有關的中文文獻，根據(jù)本文的主題對這些文獻進行提煉總結。其次，對健康類非政府組織的業(yè)內(nèi)人士進行訪談，了解國內(nèi)健康類非政府組織的發(fā)展情況。第三，根據(jù)文獻獲得的機構信息，查閱某些相關機構的官網(wǎng)并在互聯(lián)網(wǎng)搜索與其相關的信息。第四，全球健康相關國際非政府組織的資料來源于中英政府全球健康支持項目(China-UK Global Health Support Program，GHSP)OP3子課題。

2 結果

中國非政府組織參與全球健康取決于以下幾個方面：全球健康的機遇、國內(nèi)社會組織發(fā)展的社會和政策環(huán)境、健康類社會組織的發(fā)展水平。

2.1 中國在全球健康中的機遇

與國際健康的定義不同，全球健康不僅是發(fā)達國家對中低收入國家衛(wèi)生問題的援助，還關注如肥胖、慢性病、老齡化等發(fā)達國家與中低收入國家共同面臨的健康問題。因此全球健康給予了發(fā)展中國家更多發(fā)揮國際影響力的空間。系統(tǒng)綜述發(fā)現(xiàn)，包括中國在內(nèi)的金磚五國在全球健康領域已是地區(qū)動員者，但還不是議題領導者和地區(qū)組織者[9]；還有很大的空間發(fā)揮更加成熟的作用。在全球健康治理結構中，非政府組織與國家政府都是重要參與者[10]。目前，全球健康已經(jīng)開始初步形成大國、國際政府間組織和大型非政府組織主導的治理體系，中國依然有機會參與其中。因此，這些都構成了中國非政府組織參與全球健康的機遇。

2.2 中國非政府組織發(fā)展的社會環(huán)境

支持性的社會經(jīng)濟狀況和開明的法律政策是社會組織發(fā)展的前提，而發(fā)展成熟的社會組織才更有能力參與全球健康。

2.2.1 總體社會環(huán)境

積極的一面首先是我國市場經(jīng)濟已經(jīng)初步成熟，提供了社會組織發(fā)展的經(jīng)濟基礎。其次，社會多元化、公共服務精細化，政府會將更多公共服務交給社會組織來提供，政府與公民社會的互動合作也在加強[11, 12]。最后，有關支持社會組織發(fā)展的政策法規(guī)將增多。2016年3月《中華人民共和國慈善法》也已正式出臺。

不足之處首先在于投入非政府組織的專業(yè)人員、志愿者和社會捐贈都還較少[13]，導致非政府組織資源不足、缺乏專業(yè)人才，限制了國際化發(fā)展的能力。其次，不同地方的社會組織發(fā)展水平不同，東部地區(qū)發(fā)展較好[13]。最后，衛(wèi)生領域的政策法律對非營利事業(yè)發(fā)展依然存在阻礙，如艾滋病高危人群干預、醫(yī)生在異地提供公益性醫(yī)療援助等方面[14, 15]。

2.2.2 歷史階段與政策特點

中國非政府組織的發(fā)展大致可概括為改革開放前、改革開放至1990年代、21世紀三個發(fā)展階段。改革開放前，受到管理主體一元化的控制，社會組織發(fā)展相當困難[11]。當時只有高度行政化的工青婦、文聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)等群眾團體和少量獨立的社會組織。改革開放后，社會組織得到了一定發(fā)展，但1990年前后幾年由于政治形勢的原因，國家對社會團體進行了多次整頓[11]。1998年，國務院出臺了《社會團體登記管理條例》(簡稱《條例》)，規(guī)范了社會組織的成立和發(fā)展。該條例對社會組織的政策環(huán)境有較大影響，形成了如下特點：

(1)依附于行政體系。根據(jù)《條例》，我國社會團體登記制度一個關鍵要求是必須有黨政機關或事業(yè)單位(以下將兩者合稱為“體制內(nèi)力量”)同意作為社會組織的業(yè)務主管單位。業(yè)務主管單位負責管理社會組織的業(yè)務開展，民政部門負責年度檢查、登記管理等一般性的管理工作。這被稱為“雙重管理體制”。雙重管理體制造成了體制內(nèi)力量對社會組織有強大的影響力[11]。具體表現(xiàn)為事業(yè)單位領導任命社會組織的負責人，社會組織或者在資源上依賴單位，或者成為單位某些業(yè)務的具體執(zhí)行者，類似下屬機構。而且，很多非政府組織是從政府附屬的職能部門轉(zhuǎn)變過來，甚至依然保持體制內(nèi)身份，由黨政群團機構舉辦，如慈善總會、紅十字會。其次，由于社會經(jīng)濟尚未足夠發(fā)達，社會組織的資金來源有限，財政資助是目前社會組織經(jīng)費來源的主要渠道[16]。因此，社會組織目前在身份上、管理上和資源上都形成了對體制的依賴[17]。

(2)缺乏競爭?！稐l例》規(guī)定，如果在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，那么新的社會組織就沒有必要成立。這實際上規(guī)定了行政區(qū)域內(nèi)的社會組織是壟斷性的，因此也缺少區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域的競爭，導致社會組織難以在競爭中壯大。這也導致各地的社會組織的同構重復，產(chǎn)生了大量的小規(guī)模重復的機構。由于缺乏制度革新，以上兩個特點在當前依然存在。進入新世紀后，尤其是2006年黨的十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》出臺后，社會組織得到迅猛發(fā)展。登記注冊的社會組織，2007年末為38.69萬家，比1999年增長了171%。[18]2014年社會組織共有60.6萬個，比上年增長10.8%[19]，比2007年增長了56.6%。

然而，中央在鼓勵社會組織發(fā)展的同時也要保證社會穩(wěn)定和社會發(fā)展可控性等政治目標，并避免公共治理結構的急劇變化。因此中央政策對如何發(fā)展社會組織缺乏明確的支持性頂層設計。這導致地方政府為了平衡多重政治目標，盡量避免制度創(chuàng)新的政治風險而以溫和的方式做出現(xiàn)有政策的微調(diào)，導致社會組織依然難以全面發(fā)展。這種多重政治目標下的行政權力下放方式被學者稱之為模糊發(fā)包[20]。模糊發(fā)包之下社會組織的發(fā)展是政策引導下的定向發(fā)展，有如下特點：一是作為補充性的公共服務提供者。在模糊發(fā)包之下，地方政府的改革思路基本是將政府作為公共服務購買者，社會組織作為公共服務的提供者，從而將社會組織置于行政管理體系之內(nèi)。于是，社會組織成為了事業(yè)單位之外的，承接政府購買項目的補充性公共服務提供者。這也意味著社會組織在資源、工作和管理上都更靠近政府而不是社會大眾，從而高度嵌入于地方行政網(wǎng)絡[20]，非政府組織或許會因此失去自身獨立性和公眾屬性[21]。當然，衛(wèi)生服務作為公共服務的一種，與民意、公共治理相關性小，符合政府的引導方向。二是有選擇的重點發(fā)展。政府避開民意表達、公共治理參與等敏感方面的社會組織發(fā)展，而樂于向社會組織購買公共服務。因此，近年來重點扶持的非政府組織集中在專業(yè)服務、民生服務、學術研究和行業(yè)自治方面。政府購買公共服務的范圍“逐步拓向教育、衛(wèi)生、文化等部分公共領域?！盵22]因此，健康恰好是得到政策扶持的，可以避免政治敏感性的領域。

2.3 中國健康類社會組織的發(fā)展水平

總體上，健康類社會組織發(fā)展還在初級階段，基礎較差。根據(jù)民政部2014年統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，健康類社會團體10 060個，占社會團體的3.2%，數(shù)量比例在14類各領域社會團體中為倒數(shù)第五位[19]。不同類別的社會組織其發(fā)展水平和能力都有所不同，因此作分類分析[11]：政府附屬的社會組織、社會精英創(chuàng)辦的社會組織、民間草根組織，以及中外合作的社會組織。

2.3.1 政府附屬的社會組織

政府附屬社會組織可再細分為：專門的健康類機構、非健康類的機構、專業(yè)協(xié)會和學術團體。

第一，專門的健康類機構，是指主要專注健康領域的非營利機構。歷史比較久的如中國紅十字會，長期開展無償獻血、艾滋病預防與關愛項目。新近成立的有中國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會，由部分離退休老同志和醫(yī)藥衛(wèi)生專家發(fā)起，在衛(wèi)生相關各部委支持下成立。類似的基金會為數(shù)不少，如中國癌癥基金會、吳階平醫(yī)學基金等，都是由體制內(nèi)具備一定志愿精神的精英人士創(chuàng)辦，并得到了政府力量的支持。

第二，非健康類機構也可能有疾病救助相關的項目。中國扶貧基金會是由國務院扶貧辦主管的全國性扶貧公益組織，改善健康條件屬于其四大業(yè)務領域之一。湖南省福利彩票公益基金投入塵肺等重大疾病的公益救助項目[23]，其主要方式是向湖南省100名塵肺病患者發(fā)放救助金。此外還有中國社會福利基金會的先心病兒童救助“童愛計劃”；中華慈善總會設立為民大病救助基金給予大病患者家庭經(jīng)濟資助等。這些政府附屬基金會具有較大的規(guī)模，以大病患者經(jīng)濟救助為主，主要依靠行政體系篩選救助對象，發(fā)揮了疾病救助、紓困解難的作用，然而手段比較單一，機構活力不足。

第三，專業(yè)協(xié)會和學術團體。醫(yī)療衛(wèi)生相關的協(xié)會和學術團體數(shù)量較多，如中華醫(yī)學會、中華醫(yī)師協(xié)會、中華預防醫(yī)學會等。他們有類似行政體系的組織架構，在各地按行政層級設立分支；主要起到業(yè)內(nèi)交流、開展學術活動、推動醫(yī)療技術發(fā)展和行業(yè)自律的功能。

以上這些政府附屬的非營利組織，一方面與行政體系關系密切，能得到政府的支持，使其社會資源和資金比較豐富，能夠造成較大影響力，并支持機構長期發(fā)展。另一方面，較為封閉，缺乏透明度、社會監(jiān)督，具有一定行政權力而可能產(chǎn)生權力尋租和腐敗行為。近年來，部分學(協(xié))會的商業(yè)賄賂也成為了社會關注點，降低了政府附屬社會組織的信任度。另外，因為對體制內(nèi)資源的依賴，也造成了這些機構效率較低、活力不夠，項目開展方式比較單一。有些協(xié)會局限于本行業(yè)，缺乏廣泛的社會影響力。

2.3.2 社會精英創(chuàng)辦的社會組織

社會精英創(chuàng)辦的社會組織與上述依附于行政體系的社會組織有所區(qū)別，下面以案例來說明這類組織的特點。嫣然天使基金于2006年由較高知名度的娛樂明星發(fā)起，是掛靠在中國紅十字會下的公募性質(zhì)的專項公益基金，主要為唇腭裂患兒提供醫(yī)療服務支持、家庭支持和經(jīng)濟資助。通過發(fā)起人的社會倡導和宣傳，該基金得到了大量社會捐贈。據(jù)該基金官網(wǎng)的審計報告，2012年接受捐贈收入總額超過5 600萬元。該基金在管理上和項目運作上都比較規(guī)范，且資源比較充足，具有全國影響力。很多非衛(wèi)生行業(yè)精英創(chuàng)辦的助醫(yī)類社會組織難在尋找醫(yī)療服務機構開展合作，共同提供疾病救助。也是為了彌補這方面的不足，該基金組建了嫣然天使兒童醫(yī)院，進入專業(yè)醫(yī)療領域提供公益性醫(yī)療服務。

北京陽光宜生咨詢服務中心，在2007年由職業(yè)醫(yī)生在北京發(fā)起，也得到了衛(wèi)生行政部門的支持。它從事于志愿醫(yī)生網(wǎng)絡平臺的建設，招募職業(yè)志愿醫(yī)生，為醫(yī)療資源匱乏地區(qū)和醫(yī)療服務可及性差的人群提供醫(yī)療服務及技術支持[24]。曾經(jīng)一度具有多個地區(qū)的影響力。但由于資金籌集困難、項目定位面臨政策挑戰(zhàn)，以及領導層忙于醫(yī)療本職工作等原因最終結束運作。該案例說明新生的健康類非營利組織成長是非常困難的，對管理、人員、資源都有較高的要求。

因此，社會精英創(chuàng)辦的社會組織優(yōu)點是創(chuàng)辦人自身的社會資源比較豐富，能讓社會組織有較高的發(fā)展平臺；而且善于獲得體制內(nèi)力量的支持，能夠具備較大影響力。但是總體上一些非衛(wèi)生行業(yè)人士創(chuàng)辦的社會組織同衛(wèi)生行業(yè)合作不足；而衛(wèi)生專業(yè)人士創(chuàng)辦的社會組織專注于醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務，管理和籌資水平不高，在社會上宣傳相對較少。

2.3.3 民間草根組織

民間草根組織是普通公民發(fā)起的社會組織，與政府很少或沒有合作[25]，且其中包含了很多沒有合法注冊的公益組織。由于發(fā)起人本身影響力和資源有限，草根組織規(guī)模較小、人員缺乏，發(fā)展比較局限，甚至生命周期較短。

以艾滋病孤兒救助為例。我國政府于2003年底出臺了“四免一關懷”政策，并通過向撫養(yǎng)孤兒的家庭提供資助、建立兒童之家等方式來救助艾滋病孤兒。但是早在政府出臺救助政策之前，民間就有草根組織應對艾滋孤兒的問題。河南“關愛之家”就是由艾滋感染者自發(fā)籌資設立的艾滋孤兒撫養(yǎng)機構。該機構一時也獲得了社會和媒體關注，獲得了一定數(shù)量的善款。但發(fā)起人本身水平有限、管理不當，加上沒有與當?shù)卣_成共識，甚至沒有合法注冊。最終，該組織于2003年被勒令關閉，機構內(nèi)艾滋孤兒轉(zhuǎn)移到政府舉辦的福利院[26]。

當然，也有民間草根組織逐漸發(fā)展成熟的案例。如瓷娃娃罕見病關愛中心，在2008年由成骨不全癥患者通過網(wǎng)絡平臺發(fā)起，在北京正式注冊。該組織通過有效的宣傳、倡導獲得了全國罕見病患者及家庭的支持，規(guī)模得到擴大，并通過雜志、畫展、報告等方式提升社會影響力。2009年機構更名、轉(zhuǎn)型，并在中國社會福利教育基金會名下正式設立“瓷娃娃罕見病關愛基金”。2010年，民政部將罕見病納入慈善救助制度。由此也可見，草根組織如果有社會和體制內(nèi)力量的大力支持，則會有較大發(fā)展。但是，該機構大多在民政系統(tǒng)內(nèi)進行合作和資源整合，與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)如罕見病防治醫(yī)療機構合作較少[27]。這也說明當前衛(wèi)生服務相關的非政府組織與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)之間有一定的行業(yè)壁壘。

草根組織的優(yōu)點是對社會需求反應迅速，救助方式靈活，能夠整合社會志愿資源，能夠關注邊緣人群。缺點是大量草根組織管理不規(guī)范，缺乏資源整合和外部治理能力，缺乏合法的身份，甚至被政府取締。當然，有些草根組織若能吸引社會關注，得到體制內(nèi)力量的支持，則可匯聚資源、提升發(fā)展層次。

2.3.4 中外合作的社會組織

一些國際非政府組織和基金會支持中國非政府組織的發(fā)展，設立了如中國紅十字會瑪麗斯特普國際組織中國代表處、無國界醫(yī)生廣州代表處、英國救助兒童會中國項目等[24]。中國同蓋茨基金會合作，在多個城市扶持社會組織參與艾滋病防控，2008年南京市就有17個民間組織得到項目資助[28]。

這些中外合作的組織優(yōu)點是能得到國際組織帶來的資源，提升項目管理水平；同時促進中國本土健康類非政府組織和項目的成長。缺點是，國際援助力量畢竟是外在的、短暫的，隨著中國經(jīng)濟的進一步發(fā)展和國力的提高，能夠獲得的國際援助會繼續(xù)減少。而且本土組織與國外合作也面臨一些政策上的困境，無法作為中國健康類社會組織發(fā)展的主要推動力。2014年，全國60多萬的社會組織中，涉外的和國際性的社會團體、民辦非企業(yè)單位一共才520家[19]，有國際合作的健康類組織數(shù)量更少(表1)。

表1 健康類社會組織的分類

2.4 健康類社會組織的SWOT分析

基于前文對中國健康類社會組織發(fā)展水平的分析，通過SWOT方法對中國社會組織的社會與政策環(huán)境、健康類非政府組織的發(fā)展水平進行總結，有助于全局性地了解國內(nèi)環(huán)境是否有利于非政府組織參與全球健康，哪種非政府組織更有能力參與其中(表2)。

表2 健康類社會組織參與全球健康的SWOT分析

從外部環(huán)境來看，機遇在于社會經(jīng)濟發(fā)展勢態(tài)較好，政策法律日漸完善，衛(wèi)生服務屬于政策認可的社會組織發(fā)展領域。挑戰(zhàn)則更為具體而明顯，如雙重管理依然約束了非政府組織的自由發(fā)展；政策對社會組織的定向扶持和購買服務，會使社會組織屬地化、行政化，無法發(fā)展跨區(qū)域的大型社會組織[20]。此外，大部分的中西部地區(qū)依然是事業(yè)單位提供絕大多數(shù)的公共服務。從社會組織本身來看，我國醫(yī)療衛(wèi)生類非政府組織起步晚，慈善助醫(yī)事業(yè)發(fā)展緩慢[29]，且社會慈善資源與衛(wèi)生專業(yè)資源之間存在行業(yè)壁壘。這些挑戰(zhàn)與不足導致了健康類非政府組織發(fā)展受限，難以具有國際參與的能力。不同類型的健康類社會組織具體分析如下：

第一，草根組織長于反應而弱于規(guī)范、規(guī)模。社會大眾尤其是患者家屬出于群體利益而及時組織起來應對某種疾病，但資源有限、人員缺乏、管理不規(guī)范。因此，草根組織發(fā)展最差，不適合作為全球健康的主要發(fā)展對象。

第二，政府附屬組織長于資源而弱于活力。全國性組織有較大影響力，但透明度、創(chuàng)新性、效率較差，且由于體制約束，政府附屬組織缺乏獨立發(fā)展、突破行政區(qū)域的意愿。本文認為政府附屬組織管理規(guī)范、資源充足，可以作為向全球健康發(fā)展的主要扶持對象之一。

尤其是學術團體與專業(yè)協(xié)會在專業(yè)領域與國際同行有較多接觸，是國際性程度最高的機構類型；而且已有國內(nèi)高校如復旦大學、北京大學、武漢大學開展了全球健康的研究與國際合作。因此可以作為中國參與全球健康的重點發(fā)展對象之一。

第三，社會精英創(chuàng)辦的組織長于資源整合，但局限于行業(yè)壁壘。由于醫(yī)療衛(wèi)生本身的專業(yè)性和當前衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)以事業(yè)單位為主的公有屬性，形成了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)與其他行業(yè)的交流合作有待加強。因此健康類非政府組織要么有衛(wèi)生專業(yè)資源而無良好運作管理能力，要么有較好的管理和公關，而缺乏專業(yè)技術支撐。然而，此類組織因為可以吸納政府資源、引入衛(wèi)生專業(yè)人才，又可以引入企業(yè)管理和商業(yè)運作優(yōu)秀經(jīng)驗，因此具有較好的資源整合力，是中國社會組織參與全球健康的主要扶持對象之一。

第四，中外合作組織長于資源引入，而弱于長期合作。由于來源不穩(wěn)定，有政策約束，不建議作為扶持對象。

2.5 國際非政府組織發(fā)展的借鑒

2014年與WHO有官方聯(lián)系的190家機構中，只有19家成立于1990年代之后。所以，絕大部分具備一定國際影響力的非政府組織都有較長的機構歷史。19家機構中只有9家機構是成立于21世紀的，其中5家與全球健康相關。

因此，這5家后起之秀對我國參加全球健康具有較大參考價值。5家中有2家是聯(lián)合國等國際組織發(fā)起成立的，如 Framework Convention Alliance on Tobacco Control 從事世界衛(wèi)生組織的Framework Convention on Tobacco Control (控煙框架協(xié)議)的執(zhí)行；Global Alliance for Improved Nutrition 于2002年在聯(lián)合國成立。另外兩家即World Stroke Organization 和Family Health International 360 (FHI360)雖然在21世紀成立，但是由其他發(fā)展成熟的組織轉(zhuǎn)型而來。World Hepatitis Alliance(世界肝炎聯(lián)盟)由來自世界各地的肝炎患者組織發(fā)起，可算作民間組織。為了吸納更多資源壯大自己，它選擇了會員制的組織方式來凝聚和協(xié)調(diào)全球71個國家的會員，從而擴大了影響。該機構2007年成立，2009年就通過努力將肝炎列入WHO議程，且在2010年得到WHO的世界性背書，確立了每年7月28日為世界肝炎日，成功地與WHO形成了合作關系。正如世界肝炎聯(lián)盟與國際政府間組織的密切合作一樣，F(xiàn)HI360也得到了政府組織的大力支持，其主要資助方是美國政府。據(jù)該機構2014年年報，美國政府為之投入了5.72億美元，約占總收入的88%。

可見，新近發(fā)展的國際組織主要經(jīng)驗在于它們都有政府、國際組織等強大資源的支持。再如WONCA作為世界全科醫(yī)生/家庭醫(yī)生協(xié)會成立于1972年，是由18個國家的會員組織創(chuàng)建的一個非政府組織。它與世界肝炎聯(lián)盟一樣屬于國際性的會員制組織，本身并沒有充足的資源和官方背景。然而，它通過設立WHO聯(lián)絡員制度的外部治理手段，逐步得到國際組織認可，提升了自己的地位，最終成為具備世界影響力的家庭醫(yī)生協(xié)會。因此，中國的社會組織要在全球健康中發(fā)揮更大作用也必須依賴強大的資源，主要是政府的力量。

3 討論與建議

當前，全球健康已經(jīng)逐步形成大國、大機構主導的治理格局，中國非政府組織應盡早加入以發(fā)揮自身影響力。國內(nèi)社會和政策環(huán)境對全球健康相關社會組織的發(fā)展利大于弊。尤其是，衛(wèi)生服務作為一種專業(yè)性較強的公共服務領域，并沒有政治上的敏感性，容易得到政府支持。雖然目前中國健康類社會組織總體發(fā)展有限，尚沒有充足的能力參與其中，但畢竟已經(jīng)初具規(guī)模，有一批發(fā)展較好的社會組織，打下了參與全球健康的基礎。尤其是政府附屬與社會精英創(chuàng)辦的非政府組織，應該作為主要支持對象。

在基礎較弱情況下，要在短期內(nèi)深入?yún)⑴c全球健康，中國應借鑒國際經(jīng)驗，以體制內(nèi)力量為依托，采取“重點扶持、整體改善”策略：重點扶持若干已有一定國際合作經(jīng)驗、具備較大國內(nèi)或國際影響力的社會組織快速成長；同時改善國內(nèi)社會組織發(fā)展的政策環(huán)境，使國內(nèi)第三部門能夠全面繁榮，造就全球健康類社會組織的廣闊基礎。

3.1 對政府在全球健康相關非政府組織發(fā)展作用的建議

一是鼓勵國際合作。在政策上放開并鼓勵健康類本土社會組織與國際非政府組織、多邊組織開展廣泛而密切的合作交流；鼓勵本土社會組織走向國際，對其他發(fā)展中國家開展衛(wèi)生服務援助。有助于本土社會組織融入全球健康事業(yè)，增強本土社會組織的全球視野，提高管理水平和發(fā)展層次。

二是深化體制改革。政府應繼續(xù)推進學術組織、專業(yè)協(xié)會、政府附屬的慈善機構去行政化，以增強獨立發(fā)展能力和組織活力，改善組織的透明度和管理效率。也應該進一步推動衛(wèi)生事業(yè)改革，在衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)更多引入社會力量，從而使衛(wèi)生行業(yè)更加開放，進一步增強衛(wèi)生行業(yè)精英、商業(yè)精英和公益精英之間的合作交流。同時，通過事業(yè)單位改革和政府倡導，使更多衛(wèi)生專業(yè)人才進入到社會組織。

三是整合當前的對外援助力量，制定全球健康國家戰(zhàn)略。建議學習發(fā)達國家經(jīng)驗，設立由政府領導、社會力量經(jīng)辦的全球健康發(fā)展戰(zhàn)略項目，作為中國健康類非政府組織國際化事業(yè)的主導者。公私合作的屬性有利于開發(fā)和引導國內(nèi)健康類非政府組織發(fā)展，鼓勵其參與全球健康；另一方面也增強中國全球健康機構對外交往中的民間屬性和人道主義色彩，有利于中國全球健康力量的國際融入；此外，也能使全球健康事業(yè)具有一個相對獨立的管理機構，確立了長遠發(fā)展的基礎。該戰(zhàn)略通過對現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生公益組織、基金會的調(diào)研，篩選若干影響較大的政府附屬或社會精英舉辦的機構進行重點扶持。此外，該戰(zhàn)略也可以設立更多資助項目給予健康類非營利組織公平的項目機會和更多資金來源，同時也可以通過該計劃監(jiān)管和引導健康類社會組織的健康成長。

四是支持已有的全球健康學術團體。中國的全球健康發(fā)展戰(zhàn)略也應就全球健康事業(yè)發(fā)展中面臨的問題設立科研課題和評估項目，鼓勵高校的全球健康研究機構開展國際和國內(nèi)研究與項目評估，用可靠證據(jù)推動中國全球健康事業(yè)發(fā)展。

3.2 對社會組織在全球健康相關非政府組織發(fā)展作用的建議

第一，專業(yè)協(xié)會向國際化發(fā)展。一些全球性健康問題相關的協(xié)會(如慢性病、老齡化、環(huán)境污染與健康等)可以與其他國家的同類協(xié)會進行更深入合作；結成會員制的國際性聯(lián)盟，從而發(fā)揮中國專業(yè)協(xié)會的國際影響力。

第二，打破行業(yè)壁壘，參與全球健康。對于大型的政府附屬或社會精英創(chuàng)辦的社會組織，應該積極在公益界、醫(yī)療衛(wèi)生界和商界之間進行資源和信息的溝通，提升衛(wèi)生專業(yè)能力和運作效率，提高社會知名度。同時響應政府政策，與其他國家的衛(wèi)生相關非營利組織積極合作。

通過以上政策，可以形成由“全球健康發(fā)展戰(zhàn)略”主導的，以大型社會組織為重點扶持對象，專業(yè)協(xié)會、全球健康研究機構和更多非營利機構參與的中國全球健康事業(yè)。

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(編輯 薛云)

Analysis on the development strategy of the Chinese Global Health NGOs

ZHANGMing-ji,HOUZhi-yuan,QIANYi,GUOMin-lu,WANGYong-yi,WANGWei,YANFei

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

The international NGOs have been playing an important role in global health governance, and also represent a channel for countries to exert international influence. However, the Chinese NGOs are not actively involved in global health so far. This purpose of this paper is to analyze and show the picture of the social and political context of NGOs in China, to learn from the experience of emerging global health-related NGOs through describing their development, provides a strategy for China to support NGO participation in the global health governance, and to put forward recommendation on how to develop China’s global health NGOs based on experiences from international counterparts. The results of this paper found that China has a better international environment, which is a beneficial opportunity for the country to engage in global health governance. Domestic social NGOs are developing progressively, while they are still being harnessed by political safety considerations, for example being affiliated to public administrative system and policy orientation development. However, this would possibly not obstruct health-related NGOs for its minimal political relevance as it is oriented at professionalism, i.e. specialization, public service attributes and relevance to public governance. Therefore, health-related NGOs can have more support from governments since their number is relatively small, with less foundation (they are undeveloped) and less participation in international cooperation (they lack international involvement). International experience indicates that supports from governmental entities represent a backbone of the emerging institutions in the participation into the global health programs. The author suggests that the Chinese government should establish a specific global health development strategy of “prioritizing and improving the whole” and setting up the global development strategy in the county. The government should attach more importance to the government-owned and affiliated and private-capital-supported (social elites) NGOs, guide and subsidize them to the international stage, to engage intensely in global health.

Global health; Non-government organizations; Development strategy

英國國際發(fā)展部資助的中英全球衛(wèi)生支持項目(GHSP-CS-OP3)

張明吉，男(1984年—)，博士研究生，主要研究方向為社區(qū)衛(wèi)生。E-mail：nicolas_ciang@126.com

嚴非。E-mail：fyan@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.006

2016-05-30

2016-09-03