劉華平　萬斌勇　付清磊　焦永剛

稅收征管體制是稅務機關為了實現(xiàn)稅收征管職能，在稅收征管過程中對相互聯(lián)系、相互制約的稅收征管組織機構、征管人員、征管形式和征管方法等要素進行有機組合所形成的規(guī)范的稅收征管方式。新中國成立以來，歷經半個多世紀的理論研究和實踐探索，我國的稅收征管體制在不斷改革和完善，征管方式從粗放式到精細化，從手工操作到微機化，從傳統(tǒng)方式到現(xiàn)代化，最終形成了：以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理的稅收征管模式。

一、新時期對稅收征管體制提出了新要求

新征管體制包括了機構設置、人員配置、崗職體系和制度措施等基本要素，其中機構設置和人員配置在保障新征管體制得以實現(xiàn)和有序運行中占有基礎性地位，其最基本的要求是稅務機構設置和人員部門配置要遵循稅收發(fā)展規(guī)律和充分體現(xiàn)新征管體制的高效原則。

1.必須分類設置專業(yè)化管理機構。

隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的不斷發(fā)展，納稅主體個性化差異日益明顯。這些納稅人不僅所屬行業(yè)、經濟性質、經營規(guī)模和納稅能力不盡相同，而且在內部控制、會計核算和稅法遵從度等方面也存在明顯差異。管理對象的明顯差異，必然要求稅務部門盡快適應形勢發(fā)展，科學劃分管理對象，準確把握管理規(guī)律，合理設置征管機構，有效配置管理資源，實施有針對性的管理，以收事半功倍之效。專業(yè)化管理不僅是當今國際稅收管理的普遍趨勢，也是我國深化稅收征管改革的發(fā)展方向和重要內容。因此，適應稅收專業(yè)化管理的大趨勢，因地制宜分類設置或重組整合各專業(yè)化管理機構，不僅是新時期稅收工作深入向前發(fā)展的內在要求，同時也是深化稅收征管改革、提高稅收征管工作質效的必然選擇。

2.各級稅務機構設置應當扁平化。

稅收專業(yè)化管理客觀上要求各級稅務機構運行效率應最大化。總局《“十二五”時期稅收征管工作規(guī)劃》也明確提出，“十二五”時期稅收征管工作的總目標要求是：不斷提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本。而要實現(xiàn)這“兩高”、“兩低”的目標要求，極其重要的一點就是，各級稅務機關必須不斷提高管理效能和運行效率。為此，扁平化就成為優(yōu)化各級稅務機構設置的不二之選。大量對美國、英國、澳大利亞、日本等國稅收征管體制的研究表明，發(fā)達國家的稅收征管體制定位都是執(zhí)法服務型，稅務機構設置方面均較為科學化，表現(xiàn)為管理機構扁平化，管理層級少。如美國稅務機構分為聯(lián)邦、州和地方三級，英國稅務機構從最高層到一線機構之間也是2至3個層級。因此，適應新征管體制的需要，我們應當充分借鑒發(fā)達國家經驗，并結合各地實際，立足現(xiàn)有條件，按照機構扁平化、管理層級少的總原則，積極穩(wěn)妥地推進稅務機構的重組設置和優(yōu)化調整，最大限度地縮減管理層級，努力建立適應社會主義市場經濟發(fā)展和稅制改革要求、符合我國國情以及國際稅收發(fā)展趨勢的現(xiàn)代化稅收征管機構體系。

3.必須建設一支高素質的干部隊伍。

新征管體制對稅務干部個體的要求應當是一專多能、素質全面，既要求稅務干部首先要具備從事行政管理所必需的文化、知識、技能等通用素質，在符合這一基本要求的基礎上，還必須在稅收管理某一領域、某一方面具有相對較強的專業(yè)知識和技能水平。專業(yè)化管理是現(xiàn)代稅收管理發(fā)展的大趨勢，分類設置或重組整合各專業(yè)化稅收管理機構是新征管體制的內在要求。新征管體制下，征收、管理、稽查和納稅服務是基本構成單位，因此，各級稅務機關應當大力培養(yǎng)能夠擔當和勝任專業(yè)化稅收管理工作的各類專業(yè)化管理團隊。在分類設置或重組整合各專業(yè)化稅收管理機構、優(yōu)化各環(huán)節(jié)各崗位工作流程之后，一項不可或缺的重要工作就是，還應當立足當前相應地對現(xiàn)有人力資源進行有效整合、科學配置，應精簡的果斷精簡，該充實的大力充實，需調整的及時調整，努力實現(xiàn)既充分發(fā)揮稅務干部個人所長，又有效形成團隊合力。

二、現(xiàn)階段稅務機構與新征管體制要求不相適用

1.機構設置不盡科學合理。

分稅制實施以來，隨著市場經濟的發(fā)展和征管形勢的變化，稅務機構現(xiàn)狀與稅收發(fā)展、稅制改革不相適應的問題也日漸突出：（1）管理層級過多。總局、省局、市局、縣局、基層分局五級的管理層級，直接導致工作開展效率不高、解決問題時效性差等弊端層出。特別是各級稅務機構的機關工作人員多，占用了大量人力資源，且多為業(yè)務能力和綜合素質較高的中青年干部，影響了基層一線人力資源配置。（2）稅收專業(yè)化管理機構布局尚未成型。雖然近些年，全國各地許多地方都嘗試改變以往按照行政區(qū)劃設置基層稅務機構的傳統(tǒng)做法，探索實行按照經濟區(qū)域設置基層稅務分局，但是仍然存在基層機構設置與稅源分布不協(xié)調、不相符等問題。而且，各類稅收專業(yè)化管理機構在設置和重組整合方面步伐偏慢，稅收專業(yè)化管理程度不高。如大企業(yè)管理機構、重點行業(yè)管理機構、納稅評估機構以及納稅服務機構等設置和重組方面，進度不一，參差不齊，出現(xiàn)“大戶管不透、中戶管不細、小戶管不住”等現(xiàn)象。（3）內設職能部門較多。從省到縣（市、區(qū)）各級稅務機關內設職能部門較多，且各層級之間基本按照上下一一對應原則設置，一定程度上擠占了有限的人力資源，客觀上造成基層一線稅收管理部門人手緊張、人均工作量較大、稅收管理被動、精細化管理不到位等問題。

2.基層稅務機構和崗位職責亟待理順。

（1）征收、管理、稽查、納服職責不清。征收、管理、稽查和納稅服務專業(yè)化分工，分權制衡，有利于提高效能，符合未來發(fā)展方向。但由于目前四大系列職能分工還沒有完全理順，機械式的分工和管事制度以及過分追求內部職權的制約，造成稅收管理各機構之間的分工不合理，有些工作交叉重疊，有些又相互脫節(jié)，橫向、縱向缺乏必要聯(lián)系和信息共享，進而導致流轉不暢、效率不高，尚未形成相互協(xié)作、相互配合、共同管理的有效管理機制。（2）基層稅源管理部門呈現(xiàn)“全能型”傾向。即上級稅務機關層層下達分解的各類工作任務，除了由稅務稽查部門專項承擔的以外，最終都落實到基層稅源管理分局；基層稅源管理部門不僅幾乎所有事務都大包大攬，而且承擔的非稅源管理事務過多。（3）稅收管理員仍然存在“保姆式”管理弊端。當前，在專業(yè)化管理尚未施行的地方，稅收管理員的責任區(qū)域基本按照屬地原則劃片管理，責任區(qū)域內管征戶數(shù)多，且往往各種經濟類型的納稅人并存，要求管理員掌握的稅收政策很多，基層稅收管理員工作職責在實際工作開展層面被擴大化，在行政事務等非稅源管理方面花費不少的時間精力，這在較大程度上使得稅收管理員什么都要做，卻又什么都做不好、做不精、做不到位，管理員往往僅是扮演“傳遞員”的角色，而非管理主角，造成事實上的管理不到位。信息化推進后與納稅戶之間的直接接觸大大減少，但信息管稅應用程度不高，造成稅源監(jiān)控管理乏力，處于被動受理的狀態(tài)，基本上收的是“自來稅”。

3.基層稅務干部隊伍素質有待提高。

當前稅務干部的年齡結構不盡合理，特別是基層一線干部老齡化現(xiàn)象明顯。有的干部文化、知識、技能等基本素質不適應或不完全適應工作需要，有的干部政策學習掌握不深不透、能力素質平平，尚不具備在稅收管理某一領域、某一方面應有的較強專業(yè)技能，有的干部綜合素質與稅收精細化、專業(yè)化管理要求還有差距，稅收征管高層次專業(yè)化人才和復合型人才比較匱乏。干部隊伍與稅收精細化、專業(yè)化管理相適應的各類專業(yè)化管理團隊力量尚顯薄弱，特別是由于在人力資源配置上“分兵把守”，造成納稅服務、納稅評估、大企業(yè)管理、稅務稽查等專業(yè)化團隊建設方面均不具備充足力量，人員與崗位、崗位與效能不適配或不盡適配。

三、構建新形勢下稅收征管新格局的幾點思路

1.按照管理專業(yè)化的原則對稅務機構進行設置調整。

稅收管理專業(yè)化應包括兩層意思：一是按職能來設置的專業(yè)化機構，即按納稅服務（含征收）、管理、稽查三大體系設置專業(yè)化機構，納稅服務主要體現(xiàn)面向納稅人的涉稅業(yè)務辦理與主動服務的職能；稅源管理主要體現(xiàn)稅源監(jiān)控、數(shù)據分析和管理性執(zhí)法的職能；稅務稽查主要體現(xiàn)重點稽查、違法打擊和強制性執(zhí)法的職能。二是在三大體系內部再按納稅人規(guī)模或行業(yè)、區(qū)域等要素，進一步細化后分類設置二級專業(yè)化機構。

（1）要以納稅人需求為導向，全面整合納稅服務資源。一是將分散在各個部門的納稅服務工作職能進行整合歸并，對涉及納稅人的所有辦稅事項進行分類和整理，集中到辦稅服務廳統(tǒng)一受理，擴展前臺服務功能，積極推進辦稅服務廳全職能化，確保納稅人辦稅事項的“入口”集中暢通。二是將分散在各管理分局的辦稅服務廳統(tǒng)一集中到納稅服務專門機構進行專業(yè)化管理，并且按照“相對集中、方便納稅、布局合理”的原則合理設置辦稅服務網點。三是整合咨詢宣傳陣地，將稅法政策宣傳、12366稅收熱線、外部網站管理、納稅服務宣傳報道等工作，歸集到納稅服務專門機構進行專業(yè)化統(tǒng)一管理，構建一個由報社、廣播電臺、電視臺、網站、12366電話熱線、稅收宣傳資料組成的“六位一體”立體化稅收宣傳網絡。

（2）堅持共性服務與個性服務相統(tǒng)一。堅持以滿足全體納稅人的共性需求為基礎，依托信息化手段，創(chuàng)新服務內容，提升服務品質，讓不同類型的納稅人普遍享受到均衡的共性服務。與此同時，必須突破過去那種整齊劃一的單一服務體制，尊重納稅主體的差異性，全面掌握不同類型納稅人的特點和需求，突出服務內容與服務方式的靈活性和針對性，實現(xiàn)共性服務向上集中，個性服務向下延伸，為納稅人提供更貼近實際的多元化服務，最大限度地滿足不同納稅人的合理需求。

（3）建立健全納稅服務相關法律制度，形成系統(tǒng)、全面、細致的納稅服務系列制度。按照精簡、高效的原則，對所有稅收業(yè)務流程的必要性、合理性和涉稅文書設計的科學性進行分析，減少不必要的流轉環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦稅流程和業(yè)務文書，制定全國統(tǒng)一的納稅服務崗位職責、工作規(guī)程范本和納稅服務責任制，形成快捷、規(guī)范、高效的面向納稅人的稅前、稅中、稅后服務和面向社會的納稅服務體系。

2.分類設置稅源管理體系。

探索實施以分行業(yè)管理和分規(guī)模管理相結合的稅源分類管理體系，關鍵是針對各地稅源結構、人員配置明顯差異，以及中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟總量和納稅人數(shù)量明顯不同的實際，因地制宜，逐步探索適合本地實際的稅收專業(yè)化管理方式。

（1）分行業(yè)管理。推進行業(yè)分類管理，就是要在一定范圍內打破屬地管理的格局，合理劃分重點稅源行業(yè)和一般稅源行業(yè)，合理分配征管力量進行分類管理。通過分行業(yè)管理，搜集各類經濟稅源信息，逐級建立行業(yè)稅收信息庫，健全行業(yè)涉稅指標標準和體系，定期出具行業(yè)發(fā)展報告，定期召開行業(yè)分析例會，對同行業(yè)不同企業(yè)經營活動進行對比分析，從中發(fā)現(xiàn)管征問題，為行業(yè)稅源監(jiān)控和納稅評估提供參考。

（2）分規(guī)模管理。對大企業(yè)，考慮其生產經營復雜、管理信息化程度較高、跨區(qū)域經營和有納稅遵從的主觀意愿等特點，以風險管理為導向，組建各層級的大企業(yè)稅源管理機構，著重在引導納稅遵從、培育做優(yōu)做強上下功夫。對中小企業(yè)，考慮其數(shù)量眾多、規(guī)模不大、流動頻繁和會計稅法知識參差不齊等特點，按照行業(yè)化管理、集約化服務的思路，主要致力于強化稅基管理、日常監(jiān)控評估和分類納稅輔導，著重在提升辦稅能力，降低涉稅風險上做文章。對個體零散稅收，考慮其數(shù)量眾多、規(guī)模小、賬務不健全、納稅額少等特點，繼續(xù)推進簡易申報、批扣劃繳等措施，管征的重點主要放在定額管理和發(fā)票管理等方面。

（3）建立納稅評估機構。納稅評估通過對企業(yè)財務核算制度、資金運作、營銷管理、生產消耗、市場環(huán)境等進行全面測算評估，再通過多種分析手段，建立各項涉稅指標警戒體系，進而強化稅源監(jiān)控，較好地解決新征管體制轉換過程中易出現(xiàn)“疏于管理、淡化責任”的問題，為集中征收增添有效的后續(xù)跟進，為重點稽查提供納稅人動態(tài)信息，增強稅務稽查的針對性，促進集中征收和重點稽查的有機結合。鑒于納稅評估專業(yè)性強、人員素質要求高等工作特點，可以在稅源管理系列中單獨設置納稅評估機構，負責評估指標體系和評估模型的建立，同時實行分類評估方法，對大型企業(yè)集團或重點稅源納稅人開展重點評估，對中小企業(yè)則實行行業(yè)稅收統(tǒng)計分析評估等。

3.設置分級分類的稽查管理體系。

稅收專業(yè)化稽查是一種基于稅源專業(yè)化管理下應對風險管理、整合稽查資源、提高辦案效率、促進稅收遵從度的稽查管理體制，其核心是打破層級、區(qū)域、部門的界限，通過整合各類資源，推行分級分類稽查體系，促使屬地化稽查向專業(yè)化稽查轉型。

全面引入風險管理理念，根據納稅人所在行業(yè)、經營規(guī)模、納稅遵從度等因素，進行科學合理的分類，實施與之相對應的監(jiān)控和管理，強化重點行業(yè)、重點納稅人、重要涉稅事項的分析監(jiān)控，根據風險等級高低合理配置稽查資源，建立有針對性、差別化、聯(lián)動式的稅收專業(yè)化稽查運行體系。

在市局甚至省局范圍內，按照權責一致、精簡效能和權力制衡的原則，實現(xiàn)更高層面的“統(tǒng)一選案、屬地實施、集中審理、分級執(zhí)行”為特征的一級稽查體系。在專業(yè)化稽查的基礎上，國地稅稽查部門可探索建立“統(tǒng)一進戶、各稅統(tǒng)查”的稽查體系甚至實現(xiàn)國地稅稽查機構合并，建立國地稅稽查一體化新格局。

（作者單位：進賢縣地稅局）