葉大鳳 黃思棉

越南對(duì)境內(nèi)外國NGO的管理經(jīng)驗(yàn)及其啟示

葉大鳳 黃思棉※

越南對(duì)其境內(nèi)外國NGO的管理依據(jù)于相對(duì)健全的境外NGO管理法規(guī)；在注冊(cè)登記管理方面設(shè)置多樣化的許可證類型，便于分類管理；在援助管理方面做到有法可依，對(duì)援助雙方從援助啟動(dòng)初期到最后的評(píng)估階段設(shè)置了詳細(xì)的獎(jiǎng)懲方案；在監(jiān)督管理方面，注重日常監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)信息公開，吸納公眾參與監(jiān)督等。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善中國對(duì)境內(nèi)外國NGO的管理有一定的啟示。

越南；外國NGO管理；經(jīng)驗(yàn)；啟示

在全球化背景下，非政府組織（英文縮寫NGO）活動(dòng)的全球化成為一種普遍的趨勢(shì)。當(dāng)前，各國境外NGO的活動(dòng)范圍日益擴(kuò)大，涉及科教文化、環(huán)保、扶貧、衛(wèi)生、人道主義等不同領(lǐng)域，幾乎滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，既對(duì)對(duì)象國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到重大的推動(dòng)作用，也會(huì)對(duì)對(duì)象國的正常政治秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)外國NGO的管理也是一個(gè)世界各國普遍面臨的問題。越南與中國同屬發(fā)展中國家，具有相同的社會(huì)性質(zhì)，同時(shí)也是境外NGO頻頻光臨的國家。為保障境外NGO在本國境內(nèi)開展活動(dòng)能夠順利實(shí)施，同時(shí)也方便對(duì)境內(nèi)的外國NGO進(jìn)行監(jiān)督和管理，越南政府以開放的姿態(tài)歡迎境外NGO在本國開展活動(dòng)，并在對(duì)其境內(nèi)的外國NGO管理體制方面做了積極的探索與實(shí)踐，明確制定了相關(guān)法律法規(guī)，為境外NGO的活動(dòng)提供法律依據(jù)，有利于更好地吸引境外NGO投入更多的資金、技術(shù)和人才，進(jìn)一步促進(jìn)越南經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的有序發(fā)展。

一、越南境內(nèi)外國NGO的發(fā)展概況

NGO的迅速發(fā)展是20世紀(jì)人類文明發(fā)展所取得的最重要成就之一。關(guān)于NGO的概念，存在不同的界定。世界銀行把“致力于減輕苦難，維護(hù)窮人利益，保護(hù)環(huán)境，提供基本的社會(huì)服務(wù)及推進(jìn)社區(qū)發(fā)展”的任何民間組織都稱為NGO①何靜：《國外NGO的管理模式及對(duì)中國的啟示》，《學(xué)術(shù)探索》2013年第6期，第64頁。。在聯(lián)合國的官方網(wǎng)站上，NGO是指在地方、國家或國際級(jí)別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織②王名、劉求實(shí)：《中國NGO發(fā)展的制度分析》，《中國非營利評(píng)論》2007年第12期，第93～94頁。。盡管不同機(jī)構(gòu)對(duì)NGO的概念界定具有一定的差異性，但普遍認(rèn)可NGO具有非政府性、非營利性、自愿性、非政黨性等特點(diǎn)，主要從事非營利性活動(dòng)，包括援助、慈善、文化甚至帶有一些政治性的活動(dòng)。

越南屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，是境外NGO活動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域之一。外國NGO在越南的發(fā)展與其在第二次世界大戰(zhàn)以后的歷史演進(jìn)過程緊密關(guān)聯(lián)。外國NGO在越南的活動(dòng)始于1954年③裴氏水：《越南對(duì)國外NGO的管理研究》，廣西民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年。。1975年5月之前，越南的外國NGO約有60多個(gè)，主要是在越南南方開展活動(dòng)的美國宗教組織和對(duì)越南北方進(jìn)行援助活動(dòng)的社會(huì)主義國家的友誼協(xié)會(huì)等。1975～1978年，在越南境內(nèi)的外國NGO數(shù)量增加至70多個(gè)。1979～1988年，越南被美國等西方國家禁運(yùn)，不少外國NGO轉(zhuǎn)移，越南境內(nèi)的國外NGO數(shù)量和受援助金額銳減。1989年以來，外國NGO才真正大量地活躍于越南境內(nèi)，越南境內(nèi)的外國NGO數(shù)量、外國NGO開展的項(xiàng)目、受援助金額等均增長迅速。經(jīng)過幾十年的發(fā)展過程，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，在越南開展活動(dòng)的外國NGO約有700個(gè)，活動(dòng)范圍涉及環(huán)境、扶貧、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域，援助金額達(dá)到3億美元，比外國NGO初來越南開展活動(dòng)的援助金額翻了一番，為越南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人道主義援助提供了大量的資金和技術(shù)支持④張玲、陳穎：《越南管理外國NGO法律框架比較研究》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2012年第3期，第195頁。，越南受到外國NGO援助和與外國NGO開展活動(dòng)的頻次也比較高，對(duì)越南的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。

越南境內(nèi)的外國NGO不僅幫助越南在醫(yī)療衛(wèi)生、教育公平、經(jīng)濟(jì)扶貧、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面解決了一些實(shí)際的困難和問題，還推進(jìn)了越南本國NGO的發(fā)展，促進(jìn)了其NGO管理體制的變革與完善，改進(jìn)了越南政府與NGO等部門的合作，推動(dòng)了越南公民社會(huì)的發(fā)展，擴(kuò)大了越南與世界其他國家的合作與發(fā)展。

二、越南對(duì)其境內(nèi)外國NGO管理的經(jīng)驗(yàn)

（一）在管理依據(jù)方面：形成了相對(duì)健全的外國NGO管理法律框架

越南對(duì)其境內(nèi)的外國NGO的管理主要依據(jù)以下法規(guī)，即1996年頒布的《越南外國非政府組織運(yùn)作條例》和《關(guān)于外國非政府組織在越南開展活動(dòng)的管理規(guī)定》，2009年頒布的《外國非政府組織援助管理及使用規(guī)定》以及《越南外國NGO經(jīng)營法規(guī)》和《關(guān)于建立NGO事務(wù)委員會(huì)的決定》等相對(duì)健全的法律法規(guī)，對(duì)外國NGO的注冊(cè)登記、變更、撤銷、日常活動(dòng)、援助方式、稅收和監(jiān)督管理等方面都進(jìn)行了制度規(guī)范，形成了對(duì)境內(nèi)的外國NGO管理的基本法律框架。

（二）在注冊(cè)登記管理方面：設(shè)置多樣化的許可證類型

越南政府設(shè)立NGO事務(wù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)外國NGO的相關(guān)事務(wù)。越南對(duì)于外國NGO的注冊(cè)登記采取的是寬進(jìn)嚴(yán)出的管理方式，而且，為滿足外國NGO的不同需求，關(guān)于許可證類型的設(shè)置多樣化，分為以下3類授予：1.運(yùn)營許可證，是指準(zhǔn)許外國NGO自身或與其在越南的合作伙伴在越南境內(nèi)開展合法的需求評(píng)估、資金籌集、執(zhí)行發(fā)展計(jì)劃、援助規(guī)劃或人道主義項(xiàng)目的官方許可證；2.辦公室項(xiàng)目許可證，是指外國NGO因項(xiàng)目需要專門設(shè)立的項(xiàng)目代表處的常規(guī)工作站，具有長期性和永久性的特征，為便于越南政府的監(jiān)督和管理，項(xiàng)目辦公室設(shè)立地點(diǎn)應(yīng)在項(xiàng)目所在地或首都；3.代表處許可證，是對(duì)外國NGO在越南所有活動(dòng)計(jì)劃的官方認(rèn)可，NGO的代表處應(yīng)設(shè)立在越南首都河內(nèi)⑤何靜：《國外NGO的管理模式及對(duì)中國的啟示》，《學(xué)術(shù)探索》2013年第6期，第64頁；裴氏水：《越南對(duì)國外NGO的管理研究》，廣西民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年。。

同時(shí)，對(duì)違反越南法律法規(guī)，超越許可證范圍在越南進(jìn)行運(yùn)作的外國NGO規(guī)定了撤銷許可證、停止或終止活動(dòng)的情形，包括許可證過期又不按時(shí)申請(qǐng)延期的；開展活動(dòng)違反越南法律的；收到許可證12個(gè)月內(nèi)未開展任何申請(qǐng)書中陳述的活動(dòng)的等。

（三）在援助管理方面：做到有法可依，對(duì)援助雙方從援助啟動(dòng)初期到最后的評(píng)估階段設(shè)置了詳細(xì)的獎(jiǎng)懲方案

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，各國對(duì)境內(nèi)外國NGO在本國境內(nèi)的發(fā)展都適當(dāng)采取了援助計(jì)劃，其中實(shí)行稅收優(yōu)惠政策是最主要的方式之一，越南也不例外。越南政府為保障外國NGO在本國境內(nèi)的健康發(fā)展，2009年頒布了《外國NGO援助的管理和使用規(guī)定》，對(duì)外國NGO援助的性質(zhì)、原則、途徑、范圍和目的等進(jìn)行了規(guī)定，并依據(jù)外國NGO援助的性質(zhì)、范圍和目的等明確劃分了政府各部門在接受、管理和使用中的職責(zé)。由于援助對(duì)象分為援助方和受援助方，該規(guī)定還對(duì)援助雙方從援助啟動(dòng)初期到最后的評(píng)估階段設(shè)置了詳細(xì)的獎(jiǎng)懲方案，使在越南境內(nèi)的外國NGO實(shí)施援助活動(dòng)有法可依，也進(jìn)一步完善了越南外國NGO管理的法律架構(gòu)，為其外國NGO健全的管理體制的構(gòu)建奠定了夯實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）在監(jiān)督管理方面：注重日常監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)信息公開，吸納公眾參與監(jiān)督

從監(jiān)管主體看，越南由專門的管理機(jī)構(gòu)（國外NGO事務(wù)委員會(huì)）進(jìn)行日常管理，由越南人民援助統(tǒng)籌委員會(huì)（PACOMM）對(duì)越南境內(nèi)的外國NGO進(jìn)行行政監(jiān)管。1996年，越南創(chuàng)設(shè)了NGO事務(wù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)越南NGO的各類許可證的簽發(fā)、修訂或撤銷等事務(wù)的管理，管理范圍相對(duì)較小。2000年，越南撤銷了該機(jī)構(gòu)，代之而起的是2001年新設(shè)立的國外NGO事務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)越南境內(nèi)的外國NGO進(jìn)行監(jiān)管，管理范圍除了負(fù)責(zé)越南NGO的各類許可證的簽發(fā)、修訂或撤銷等常規(guī)事務(wù)，還涉及配合外交等部門制定并督導(dǎo)執(zhí)行與外國NGO相關(guān)法的律法規(guī)、爭取用于越南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外國援助等。從監(jiān)管內(nèi)容上看，從以準(zhǔn)入管理和資金的使用監(jiān)督管理為主，不斷擴(kuò)大到日常工作的監(jiān)管。在2009年以前，越南對(duì)其境內(nèi)的外國NGO的監(jiān)管側(cè)重于準(zhǔn)入管理和資金的使用監(jiān)督管理，主要依據(jù)1996年頒布的《越南外國非政府組織運(yùn)作條例》《關(guān)于外國非政府組織在越南開展活動(dòng)的管理規(guī)定》及2001年4月26日越南政府總理頒布的64號(hào)決定。2009年10月22日，越南頒布了《外國非政府組織援助管理及使用規(guī)定》（2010年1月1日正式生效）。越南對(duì)其境內(nèi)的外國NGO的管理擴(kuò)大到日常工作的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)信息公開，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督。

1.注重日常監(jiān)管。越南對(duì)外國NGO實(shí)行行政監(jiān)督，由越南人民友好聯(lián)合會(huì)主管負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，多個(gè)部門聯(lián)合實(shí)行監(jiān)督，具體見表1。各部門各司其職、相互協(xié)作、分工具體，監(jiān)管效率高。

2.信息公開，公眾參與監(jiān)督。越南在對(duì)外國NGO信息公開，公眾參與監(jiān)督這一方面做得十分出色。NGO無論是在國內(nèi)還是國外從事活動(dòng)，都有義務(wù)向政府和社會(huì)公布信息。因此，健全的信息公開制度是必不可少的。越南政府規(guī)定每3個(gè)月，外國NGO的主要代表人需要以書面形式向越南外國NGO主管部門提交運(yùn)營報(bào)告，包括活動(dòng)主題、進(jìn)展、預(yù)算編制情況以及具體開支等內(nèi)容；每半年外國NGO的代表人還需要以書面形式匯報(bào)本組織在越南的運(yùn)營情況，并提供相關(guān)的材料證明。尤其是關(guān)于越南政府對(duì)外國NGO的優(yōu)惠政策或外國NGO對(duì)越南的資助細(xì)節(jié)，外國NGO有履行對(duì)越南公眾公開信息的義務(wù)。

表1 越南各部門對(duì)外國非政府組織監(jiān)管職責(zé)匯總表

三、越南對(duì)境內(nèi)外國NGO的管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

從20世紀(jì)80年代起，外國NGO在華活動(dòng)已有幾十年的歷史，但中國對(duì)外國NGO的管理體制不夠健全，中國境內(nèi)的外國NGO資金年流入額過低，不利于外國NGO在中國的發(fā)展，也不符合中國對(duì)外開放的發(fā)展要求。而越南從20世紀(jì)八九十年代起，采取開放歡迎的態(tài)度迎接外國NGO的到來，經(jīng)過三四十年的發(fā)展過程，越南已經(jīng)開始享受外國NGO給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的益處，已經(jīng)探索出適合本國發(fā)展的、與外國NGO進(jìn)行有效良性互動(dòng)合作的管理體制，通過制度健全的外國NGO管理法規(guī)、救援制度和各項(xiàng)優(yōu)惠政策，其境內(nèi)的外國NGO管理方面探索出許多成功的經(jīng)驗(yàn)。雖然越南對(duì)其境內(nèi)外國NGO的管理也存在著諸如與其他法規(guī)的銜接性不夠強(qiáng)、一些規(guī)定不能適應(yīng)外國NGO發(fā)展新形勢(shì)、行政許可和延期手續(xù)繁瑣等方面的問題，但其在對(duì)境內(nèi)外國NGO的管理方面的一些成功經(jīng)驗(yàn)值得思考，對(duì)完善在華的外國NGO管理有一定的啟示。

（一）制定相對(duì)健全的外國NGO管理法規(guī)

中國關(guān)于外國非政府組織的主要管理依據(jù)是1989年6月頒布的《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》和2004年3月頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，這些規(guī)定對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到一定推動(dòng)作用的同時(shí)，也存在許多與現(xiàn)有管理體制相沖突的地方和法律法規(guī)上的盲點(diǎn)，例如對(duì)于外國NGO在華活動(dòng)的具體項(xiàng)目、資金和人員的監(jiān)管制度還處于空白狀態(tài)。沒有出臺(tái)具體的法律法規(guī)來加以約束和管理。隨著外國NGO積極作用的日益凸顯，其消極作用也不斷產(chǎn)生。因此，關(guān)于制定專門的外國非政府組織管理法的呼聲越來越高，中國加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)外國NGO的管理已經(jīng)刻不容緩。2015年6月4日出臺(tái)的《中華人民共和國境外非政府組織管理（草案二次審議稿）》（簡稱《草案》）一開始就引發(fā)公眾的熱議，熱議的主要問題是：1.準(zhǔn)入門檻過高，外國NGO必須擁有官方的“業(yè)務(wù)主管單位”；2.多頭管理，業(yè)務(wù)主管單位、公安機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督管理權(quán)，而民政部被排除在外；3.外國NGO開展工作及分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置地點(diǎn)不明確。

筆者認(rèn)為，中國對(duì)外國NGO法規(guī)的制定不能操之過急，否則會(huì)起到適得其反的作用。制定專門管理境外NGO的法規(guī)是一個(gè)大的進(jìn)步，但筆者認(rèn)為應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)：1.開放友好的原則。不應(yīng)以境內(nèi)的外國NGO難以監(jiān)管為由提高準(zhǔn)入門檻，應(yīng)以開放友好的態(tài)度歡迎和支持他們?cè)谥袊_展正?；顒?dòng)，以達(dá)到互惠互利的效果；2.建立單一的第三方監(jiān)管機(jī)制，業(yè)務(wù)主管和民政部負(fù)責(zé)境內(nèi)的外國NGO的登記注冊(cè)及其他業(yè)務(wù)管理，而公安部作為唯一的監(jiān)督機(jī)關(guān)，這樣才能避免多頭管理、互相推諉責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生；3.明確境內(nèi)的外國NGO代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立地點(diǎn)，可以借鑒越南的做法，為方便管理和監(jiān)督境內(nèi)的外國NGO活動(dòng)開展情況，明確規(guī)定將境外NGO的代表機(jī)構(gòu)設(shè)在北京。

（二）放寬外國NGO準(zhǔn)入門檻

就以上《草案》內(nèi)容所知，中國將進(jìn)一步提高境外NGO在中國的準(zhǔn)入門檻。筆者認(rèn)為，中國對(duì)境內(nèi)的外國NGO應(yīng)采取寬進(jìn)嚴(yán)管的方式，建立外國NGO準(zhǔn)入制度，將其納入國家的法律框架內(nèi)，放低境內(nèi)的外國NGO的準(zhǔn)入條件，給予其合法的身份開展活動(dòng)，采取有效和規(guī)范的事中和事后監(jiān)督，使其開展的活動(dòng)和宗旨與中國宏觀戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相一致，并遵守中國的法律。

（三）加大對(duì)外國NGO的援助力度

為鼓勵(lì)外國NGO來中國開展活動(dòng)，越南政府的經(jīng)驗(yàn)是對(duì)其境內(nèi)的外國NGO采取稅收優(yōu)惠政策。筆者認(rèn)為，中國應(yīng)制定專門的《境內(nèi)的外國NGO援助計(jì)劃》，加大對(duì)境內(nèi)外國NGO的支持力度，主要是采取稅收優(yōu)惠政策，具體如下：

1.實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠包括（1）制定雙向稅收優(yōu)惠政策，一方面是對(duì)外國NGO本身的優(yōu)惠；另一方面是對(duì)外國NGO捐贈(zèng)方也要給予稅收優(yōu)惠；（2）嚴(yán)格核對(duì)稅收優(yōu)惠對(duì)象。根據(jù)外國NGO業(yè)務(wù)和活動(dòng)開展的領(lǐng)域及服務(wù)宗旨，對(duì)其進(jìn)行稅收減免，給外國NGO予以稅收優(yōu)惠的同時(shí)也可以有效地防止不法分子利用優(yōu)惠政策鉆政策空子，逃稅、避稅。

2.建立健全稅收捐贈(zèng)制度。加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)外國NGO捐贈(zèng)的管理，應(yīng)采取以下兩個(gè)方法：（1）合理地確定受贈(zèng)外國NGO的類型和范圍。境內(nèi)的外國NGO可以劃分為公益型和互益型，根據(jù)公益型和有利于促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展的原則將公益型確定為受益的外國NGO類型。（2）鼓勵(lì)對(duì)外國NGO的捐贈(zèng)，并給予相應(yīng)的稅收抵扣，建立合理的外國組織向國內(nèi)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度①《中國境外NGO法律引“恐外”爭議》，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-17588.html.。建立這種“引進(jìn)來”和“走出去”外國NGO捐贈(zèng)機(jī)制可以吸引更多的外國NGO來中國開展活動(dòng)，彰顯中國友誼之邦的良好大國形象。

（四）加大法律宣傳力度，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督

中國境內(nèi)的外國NGO在教育、環(huán)保、扶貧、助殘以及衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域做了不少工作，而且外國NGO的資金組成部分受中國稅收優(yōu)惠政策和公眾的捐贈(zèng)所得，公眾自然有監(jiān)督NGO的權(quán)利，在立法完善的基礎(chǔ)上，向公眾廣泛宣傳《中華人民共和國境外非政府組織管理法》，并要求外國NGO定期對(duì)外公布本組織的資金流向、活動(dòng)進(jìn)展以及所得成果等信息，可以促進(jìn)公眾更直接有效地對(duì)外國NGO業(yè)務(wù)和各項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)雙方的信息交流與互信，以更好地發(fā)揮中國NGO對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。

注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的‘本土化’路徑研究“（項(xiàng)目編號(hào)：13BSH071）的階段性成果。

（責(zé)任編輯：馬金案）

Management Experience and It’s Revelation of Foreign NGO in Vietnam

Ye Dafeng＆amp;Huang Simian

The management measures of Vietnam on foreign NGO are based on comparatively sound management regulation outside its borders；the management on registration process has been designed as license diversification，which is easier for classification management；in terms of aid management，it has followed the law to establish the reward and punishment program that will be analyzed from initial stage to the final evaluation stage of both sides assistance；for supervision and management，it focused on daily supervision and information disclosure to attract public to participate in the supervision process.Those experiences have a certain inspiration for China to improve its management on foreign NGO.Therefore，China should to set up the sound regulation to manage the foreign NGO in its territory，reduce the entry barriers，enhance aid efforts to foreign NGO，increase legal advocacy，encourage public to participate in the supervision，and complete the regulation of foreign NGO in China.

Vietnam；Management on Foreign NGO；Experience；Revelation

D813.4

A

1003－2479（2016）05－0067-04

※葉大鳳：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；黃思棉：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生