付洪壘　李丹丹

[提要] 通過(guò)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部控制中的現(xiàn)狀進(jìn)行整理分析，認(rèn)為平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部控制在控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督等方面存在諸多不規(guī)范，并針對(duì)平臺(tái)企業(yè)的特殊性提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺(tái)；內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年11月7日

前言

眼下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜、地方債日漸增多，部分地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)處于無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。由此，地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的規(guī)范管理至關(guān)重要，地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)亦應(yīng)該有良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)。內(nèi)部控制即企業(yè)對(duì)內(nèi)部各要素進(jìn)行有效的管理和控制，企業(yè)內(nèi)部控制作為整合的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在企業(yè)籌資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣。我國(guó)應(yīng)該將內(nèi)部控制的作用發(fā)揮得更大。李心合（2013）認(rèn)為內(nèi)部控制的實(shí)用價(jià)值應(yīng)該更深層次地進(jìn)行提升和創(chuàng)新，重新界定內(nèi)控的邊界，確立以風(fēng)險(xiǎn)防控為目的，以運(yùn)營(yíng)管理為主體，內(nèi)控內(nèi)涵以內(nèi)部牽制為核心的內(nèi)部控制系統(tǒng)研究。對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)而言，陳柳欽（2010）在他的《規(guī)范地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的思考》中說(shuō)到要明確地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和功能地位，借鑒國(guó)外債券經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)地方債務(wù)透明化。根據(jù)已有文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)：各位學(xué)者對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的關(guān)注過(guò)多的在于地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與防范，而對(duì)平臺(tái)內(nèi)部的各項(xiàng)管理行為規(guī)范提及不多，并且研究地方政府投融資平臺(tái)的內(nèi)部控制問(wèn)題的也微乎其微。地方政府投融資平臺(tái)的內(nèi)部控制理應(yīng)視為平臺(tái)管理的重要部分。

一、地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生背景及特征

由地方政府提供資金建立并授權(quán)的地方政府投融資平臺(tái)可以進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理及對(duì)外融資，且主要以經(jīng)營(yíng)收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來(lái)源。我國(guó)的財(cái)政政策“財(cái)權(quán)上集，事權(quán)下放”、并已由供給型過(guò)渡到建設(shè)型再過(guò)渡到公共型，地方政府需要大量資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以改善民生，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)。地方政府投融資平臺(tái)的出現(xiàn)是由于在現(xiàn)行財(cái)政制度及《預(yù)算法》要求下：地方政府必須保持預(yù)算平衡且不得舉債，而自身單一有限的收入情況無(wú)法滿足地方政府對(duì)于資金支出的重大需求。為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，地方政府急需變相舉債，即通過(guò)組建地方政府投融資平臺(tái)來(lái)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

地方政府投融資平臺(tái)區(qū)域分布范圍廣。投融資平臺(tái)可以通過(guò)土地進(jìn)行抵押融資，也可以通過(guò)對(duì)政府劃撥的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)整治來(lái)取得收益。地方政府投融資平臺(tái)的融資方式和運(yùn)營(yíng)模式亦非單一化。

地方政府投融資平臺(tái)依靠政府這棵大樹(shù)可以在銀行獲得數(shù)額較大，還款期限長(zhǎng)和還款利率低的貸款。地方政府的借款金額大且所投資項(xiàng)目收益性不強(qiáng)，政府不能無(wú)限制地對(duì)平臺(tái)還款，間接導(dǎo)致了投融資平臺(tái)負(fù)債高、營(yíng)利能力低的局面。

二、地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

良好的內(nèi)部控制應(yīng)該適合企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，能夠保證企業(yè)有序經(jīng)營(yíng)，安全放置資產(chǎn)，提供真實(shí)完整的財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息數(shù)據(jù)，作為下一步的戰(zhàn)略管理依據(jù)，提高生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效率和效果，實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)在內(nèi)部環(huán)境方面的問(wèn)題。地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)在內(nèi)部環(huán)境中存在著以下幾方面的問(wèn)題：（1）投融資平臺(tái)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子幾乎都來(lái)源于政府，內(nèi)部控制意識(shí)比較淡薄。由于我國(guó)內(nèi)部控制制度的發(fā)展時(shí)間短，各行業(yè)對(duì)于內(nèi)控意識(shí)不高，平臺(tái)企業(yè)了解內(nèi)控較少。近年來(lái)，上市公司逐漸在年報(bào)中披露內(nèi)部控制報(bào)告，平臺(tái)企業(yè)上市公司中僅有一部分對(duì)內(nèi)控報(bào)告進(jìn)行披露且只是“面子工程”；（2）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，制度不夠健全。一般企業(yè)公司會(huì)有四個(gè)法定剛性機(jī)構(gòu)：股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，四者應(yīng)該權(quán)利制衡。而對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)作為所謂國(guó)有企業(yè)還并存著“老三會(huì)”：黨委會(huì)、職代會(huì)、工會(huì)。對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)中一些政府要員都會(huì)在剛性結(jié)構(gòu)中擔(dān)任要職，無(wú)法形成制衡使市場(chǎng)主體身份淡化；（3）治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏科學(xué)決策、良性運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)行力。例如，某市一位副市長(zhǎng)擔(dān)任平臺(tái)企業(yè)的董事長(zhǎng)，其他重要高層由原來(lái)合并的下屬擔(dān)任，并沒(méi)有引進(jìn)專業(yè)方面的人才，這會(huì)嚴(yán)重影響到投融資決策的科學(xué)性。投融資平臺(tái)企業(yè)的部門(mén)設(shè)置很隨意，資源配置不合理：部門(mén)的設(shè)置會(huì)導(dǎo)致部門(mén)之間無(wú)法積極有效配合，即造成資源浪費(fèi)；（4）人力資源：地方融資平臺(tái)企業(yè)部門(mén)內(nèi)也缺少一些專業(yè)型人才，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；例如某家建設(shè)投資公司，在編人員達(dá)到220人之多，董事長(zhǎng)和總經(jīng)理各自為政，出現(xiàn)“小團(tuán)體化”，經(jīng)常內(nèi)訌；（5）企業(yè)文化：地方投融資平臺(tái)企業(yè)的企業(yè)文化強(qiáng)調(diào)不到位，人員流動(dòng)性比較大，沒(méi)有足夠的企業(yè)責(zé)任感；（6）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督缺失：融資平臺(tái)企業(yè)沒(méi)有設(shè)立專業(yè)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)亦沒(méi)有完善的內(nèi)審制度，多是由會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)兼任內(nèi)部審計(jì)，內(nèi)審監(jiān)督控制力不強(qiáng)，使其流于形式。

（二）地方投融資平臺(tái)企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的問(wèn)題。多數(shù)投融資平臺(tái)企業(yè)由于風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足，普遍缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)防范運(yùn)行機(jī)制，缺少完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)設(shè)定模糊，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)（即信用風(fēng)險(xiǎn)和貸款風(fēng)險(xiǎn)）、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)劃分風(fēng)險(xiǎn)界定不明確。指標(biāo)體系不完善：對(duì)于各風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立的指標(biāo)體系沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致識(shí)別不準(zhǔn)確、分析不正確，企業(yè)對(duì)系統(tǒng)及風(fēng)險(xiǎn)處置不夠合理。

（三）地方投融資平臺(tái)企業(yè)在控制活動(dòng)方面的問(wèn)題。投融資平臺(tái)企業(yè)的一般授權(quán)與特別授權(quán)其實(shí)無(wú)明顯差別：所有的授權(quán)審批就是以政府為中心，對(duì)于企業(yè)自身并沒(méi)有效用。地方投融資平臺(tái)企業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)不夠完善，企業(yè)不具備良好的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)全面預(yù)算不規(guī)范，預(yù)算管理不力；地方政府投融資平臺(tái)績(jī)效考評(píng)流于形式，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)投融資平臺(tái)企業(yè)的考核。目前，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)沒(méi)有進(jìn)行完善的全面預(yù)算和財(cái)務(wù)計(jì)劃，且經(jīng)常將兩者混為一談。這會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的編制和預(yù)算的執(zhí)行相脫節(jié)，無(wú)法形成無(wú)縫連接。

（四）地方投融資平臺(tái)企業(yè)在信息與溝通方面的問(wèn)題。企業(yè)各個(gè)層次間的信息交流溝通用來(lái)確認(rèn)存在何種風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率以及如何應(yīng)對(duì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。信息流動(dòng)貫穿于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理全過(guò)程。由于部門(mén)設(shè)置不合理，各部門(mén)缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各自為政，地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)沒(méi)有設(shè)置完善的信息溝通制度，信息溝通不暢。另外，亦沒(méi)有改善信息披露制度，致使內(nèi)外監(jiān)督失效；債務(wù)信息披露不及時(shí)、不完整，嚴(yán)重影響地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

（五）地方投融資平臺(tái)企業(yè)在內(nèi)部監(jiān)督方面的問(wèn)題。企業(yè)沒(méi)有建立規(guī)范的內(nèi)部控制監(jiān)督的程序方法。財(cái)會(huì)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德不高，自我監(jiān)督、自我審視能力不強(qiáng)，在日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督上沒(méi)有明確的要求和方法。

三、加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部控制的建議

（一）全面梳理健全法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)，優(yōu)化平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境。為了優(yōu)化投融資平臺(tái)企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境，促進(jìn)內(nèi)部控制制度的規(guī)范建設(shè)，首先我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求設(shè)置的股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層四個(gè)結(jié)構(gòu)間形成權(quán)責(zé)分配、激勵(lì)與約束并行的制衡政策；要做到經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離。地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的股東一般是由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的人員擔(dān)任，授權(quán)其相關(guān)權(quán)力之后，一般情況下不允許再進(jìn)行干涉平臺(tái)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。由于我國(guó)投融資平臺(tái)企業(yè)自身的特殊性，要引進(jìn)一些專業(yè)人員、基層人員即人大代表作為獨(dú)立董事來(lái)促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)的規(guī)范發(fā)展。同時(shí)，要提高平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部人員的知識(shí)素養(yǎng)和職業(yè)道德以及資源要進(jìn)行合理有效的配置，要確保不相容職務(wù)已進(jìn)行充分分離，不相關(guān)的部門(mén)要做到統(tǒng)一管理，完善平臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)章制度，為各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)的展開(kāi)提供統(tǒng)一良性指導(dǎo)。

（二）完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理體系，做好平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。首先，風(fēng)險(xiǎn)管理工作是平臺(tái)企業(yè)重要的一項(xiàng)工作，為了促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理工作，企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極督促建立風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)在現(xiàn)代企業(yè)管理中通常被視為風(fēng)險(xiǎn)決策的重要機(jī)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)可以幫助企業(yè)采取積極的措施來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，降低損失的發(fā)生率，縮小損失程度，可以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的目的；其次，要積極督促地方投融資平臺(tái)企業(yè)建立適合自身情況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及監(jiān)督機(jī)制。發(fā)現(xiàn)變化及時(shí)分析、及時(shí)改變策略，啟動(dòng)應(yīng)對(duì)方案。平臺(tái)企業(yè)可以在監(jiān)督機(jī)制方面引入一些第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，例如聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)投融資平臺(tái)企業(yè)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表及一些非常重要的投融資項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)審計(jì)。

（三）加強(qiáng)全民預(yù)算管理，做好平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部控制活動(dòng)。地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)想要完善內(nèi)部控制，就必須編制科學(xué)的全面預(yù)算，同時(shí)也應(yīng)該將地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的各種債務(wù)納入到預(yù)算管理中，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的控制、提高各種預(yù)算的約束力。全面預(yù)算應(yīng)該作為地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)在組織相關(guān)財(cái)務(wù)活動(dòng)及進(jìn)行財(cái)務(wù)控制時(shí)有效控制的依據(jù)，并且可以作為地方政府投融資平臺(tái)在實(shí)施戰(zhàn)略管理過(guò)程中有效的工具。

平臺(tái)企業(yè)應(yīng)綜合應(yīng)用現(xiàn)有的控制手段：在平臺(tái)企業(yè)各部門(mén)設(shè)置上的人員分工要保證不相容職務(wù)相分離；在進(jìn)行重大事項(xiàng)決議上，要進(jìn)一步明確相關(guān)程序、嚴(yán)格執(zhí)行聯(lián)簽制度，防止內(nèi)部人員有機(jī)會(huì)進(jìn)行自我決策。

（四）完善地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，保證平臺(tái)企業(yè)信息流暢。地方投融資平臺(tái)企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定完善的內(nèi)部控制監(jiān)督制度，設(shè)立具有獨(dú)立權(quán)威的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或未經(jīng)授權(quán)的其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序方法和要求。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上定期對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，出具自我評(píng)價(jià)報(bào)告。同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該與外部監(jiān)督相結(jié)合，利用更多的第三方機(jī)構(gòu)更好地完成平臺(tái)企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督工作。企業(yè)的信息溝通應(yīng)該在部門(mén)設(shè)置合理的基礎(chǔ)上使其在各部門(mén)中都能夠有效流通，保障平臺(tái)企業(yè)對(duì)各種會(huì)計(jì)信息的時(shí)效性。

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