【摘要】：校園欺凌問題曾兩次在日本引起熱議，上一年這類事件更多的在中國曝光并引起各界的關(guān)注，這個(gè)問題的重點(diǎn)在于保障措施及責(zé)任落實(shí)。本文首先對校園欺凌進(jìn)行基本的闡述，嘗試從行政法的角度探索校園欺凌問題的保障措施，展示日本所沒有解決的統(tǒng)一責(zé)任的問題，為我國的工作起到一定的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】：校園欺凌；保障措施；統(tǒng)一責(zé)任

一、引言

回顧過去，校園欺凌問題普遍的問題，日本德國等都予以高度關(guān)注并拿出了行動(dòng)，日本更是早已通過立法將之從道德問題上升到了法治問題，不過近年日本校園欺凌事件發(fā)生率并未衰減相反竟上升。若從行政法的角度，將保障措施予以普遍行政行為化，必定大有裨益。

二、校園欺凌問題檢視

（一）校園欺凌的概念

關(guān)于校園欺凌方式上分為肉體折磨和精神折磨、手段又各異、各個(gè)年齡段和男女性別上也存在不同，所以一直莫衷一是。最早研究校園欺凌問題的是挪威的Dan Olwens教授，日本的研究較為深入，與我國情形類似。日本文部省定義，所謂校園欺凌，是指由學(xué)校認(rèn)定的、向比自己弱小的人所實(shí)施的身體、心理上的攻擊。該攻擊具有單向性、持續(xù)性、使對方感覺到深刻的痛苦。而且這種攻擊所發(fā)生的場所不限于校園內(nèi)。在1994年的大河君事件后文部省、在定義中除去了“由學(xué)校認(rèn)定”這一條件。日本警察廳定義，所謂的校園欺凌是指，個(gè)人或數(shù)人反復(fù)、持續(xù)的對特定的個(gè)人或數(shù)人進(jìn)行肉體上的攻擊，或通過言語進(jìn)行心理上迫害，如威脅、騷擾、將其孤立、無視其存在，從而給其帶來痛苦。警察廳的定義相反的聚焦于給別人帶來痛苦一說側(cè)重于加害者一方。

各種定義的共同點(diǎn)在于，校園欺凌是持續(xù)性的、隱蔽性的、具有蓄意傷害性的在校內(nèi)或校外存在的學(xué)生間的不良行為。

（二）目前該問題造成的影響領(lǐng)域、原因、方式

校園欺凌所造成的社會(huì)影響的范圍，我國有20%的學(xué)生欺凌別人過或被別人欺凌過。首先它引起了新聞媒體輿論界的高頻報(bào)道，并引起世界對中國的關(guān)注和評論，媒體的高度傳播更是將這個(gè)話題影響到全社會(huì)。校園欺凌也使公安系統(tǒng)受到影響，因?yàn)樾@欺凌可以變?yōu)閲?yán)重暴力事件從而降低公安系統(tǒng)的工作效率。直接影響的是教育部門，教育部門的工作重心是督導(dǎo)教育，但是校園欺凌事件的大面積存在會(huì)讓教育部門轉(zhuǎn)移工作重心。當(dāng)然，在學(xué)生、家長這些對象上，影響之大更是不言而喻。

很多學(xué)生欺凌他人的時(shí)候根本不知道自己在干什么，并無任何深仇大恨，所以剖析出真正動(dòng)機(jī)很重要。首先是學(xué)生的監(jiān)護(hù)人即家長、教師、學(xué)校等的責(zé)任缺失。如今外出打工人員大幅增多，隨著就業(yè)壓力提高，很多家長不在孩子身邊或者無暇交流和溝通。這讓孩子變的孤單，壓力找不到排解途徑，當(dāng)這些事件發(fā)生時(shí)家長也無法及時(shí)制止。比如離異家庭子女的犯罪率是一般家庭的4.2倍。教師的監(jiān)管不力主要是缺少培訓(xùn)以及強(qiáng)制責(zé)任的缺失，很多教師都在初期誤以為是正常的玩笑不予重視，也有認(rèn)為與己無關(guān)而漠視，但是教師能夠主動(dòng)解決欺凌事件的概率為小學(xué)11.3%中學(xué)7.4%，認(rèn)為欺凌事件干擾了自己正常工作的則為小學(xué)84.4%中學(xué)87%，根據(jù)日本文部省的統(tǒng)計(jì)欺凌事件經(jīng)由教師發(fā)現(xiàn)的概率高達(dá)66%，所以教師很重要但是效率很低。學(xué)校則普遍缺少有效的校園管理機(jī)制和具體責(zé)任落實(shí)機(jī)制。接著分析外部原因，首先是全社會(huì)在意識上仍將之視為道德層面的事情，根據(jù)龐德的法律局限性理論，很多嚴(yán)重的道德問題得不到法律規(guī)制正是法律局限性的一個(gè)因素，另外也確實(shí)缺少專門應(yīng)對此問題的法律，只能依靠伴影理論進(jìn)行保障，力度很薄弱。最后是媒體網(wǎng)絡(luò)的高速發(fā)展，一般人對于信息的篩選能力都很差，勿論未成年，網(wǎng)絡(luò)上的不良文化充斥尤其是一些暴力題材的元素，帶來模仿的潛移默化。

校園欺凌的方式，可以分為校內(nèi)與校外，精神與肉體，具體方式類如取笑冷漠說壞話威脅、排斥孤立、直接打擊碰撞、奪走隱藏破壞物品、強(qiáng)迫做羞恥危險(xiǎn)的事情、網(wǎng)絡(luò)短信騷擾誹謗等。

（三）校園欺凌的危害

校園欺凌的危害是多方面、極嚴(yán)重、久潛伏的。首先何謂多方面？上面已經(jīng)論述了危害遍及的領(lǐng)域，那么具體對這些領(lǐng)域和相關(guān)的對象所造成的危害我們必須具體展開。第一，國際輿論上，校園欺凌事件的大量報(bào)道造成了對于中國教育水平的誤解質(zhì)疑并且降低人們對于社會(huì)的信任感。第二，公安部門的工作量加大，并會(huì)提高犯罪率，給治安帶來嚴(yán)重的壓力。第三，使得主要的教學(xué)工作受到影響，本末倒置的。第四，是學(xué)生和其監(jiān)護(hù)人的傷害，這也是為何應(yīng)給予之有效保障措施的最直接原因。極嚴(yán)重是因?yàn)樾@欺凌事件，致人重傷、精神疾病的報(bào)道頻發(fā)，受害人和加害人雙方的學(xué)業(yè)被干擾已是最輕的后果，最嚴(yán)重的是造成受害人以暴制暴或者自殺，造成悲劇。最后是久潛伏，因?yàn)檫@些事件主要發(fā)生在未成年階段，到了大學(xué)基本不存在欺凌事件。因?yàn)榘l(fā)生在未成年之間，所以校園欺凌的危害是終身的，心理陰影也是終身的。

三、舉例部分國家的保障措施和現(xiàn)狀

（一）日本的情況

之前也提到過，日本對于校園欺凌的研究較早，和中國的問題也是最為類似。日本曾因?yàn)閹状巫詺⑹录鴰?dòng)了保障立法的出臺，類如大津事件。日本的保障措施在于很多方面。第一，在政府部門方面，日本引入了社會(huì)組織的參與，并設(shè)置了24小時(shí)熱線電話專門接聽咨詢報(bào)案，電話號碼為0570078310，數(shù)字78310的日語發(fā)音接近說出煩惱的意思。這對于案件的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和當(dāng)事人的心理咨詢和傾訴提供了較大的幫助。第二，在社會(huì)方面，日本會(huì)以律師、教授、心理醫(yī)生等組成第三方委員會(huì)，專門用以調(diào)查相關(guān)事件，在事后處理上較為公平。第三，學(xué)校方面，日本會(huì)定期組織問卷調(diào)查并召開研討會(huì)，并效仿英國經(jīng)驗(yàn)在教室普遍安裝攝像頭。第四，在教師方面，日本注重對于教師在這方面的技能培訓(xùn)。第五，立法方面，日本規(guī)定了各級政府和學(xué)校的具體責(zé)任的分配和承擔(dān)，要求積極預(yù)防和解決。并于2013年四月，制訂《關(guān)于防止欺凌等對策推進(jìn)法律案》，標(biāo)志將此問題正式上升到法治層面。反過來說，很多加害人對于自己所造成的惡果并無概念，認(rèn)為只是輕度的事件。這部法案有助于讓各界意識到問題的嚴(yán)重性。

奇怪的是，日本近年的事件發(fā)生率卻反增不減，從2008年的8萬件增加到18萬件，筆者認(rèn)為是立法的局限性，以及終局責(zé)任的落實(shí)。

（二）德國的情況

德國的人權(quán)保障措施最大的特點(diǎn)是嚴(yán)厲，德國將校園欺凌者稱為小霸王，德國會(huì)將其送到類似少年矯正中心的機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制管制。

另外歐洲也有專門針對處理此問題的、由愛心人士和受害人家長組成的社會(huì)組織，他們一般都是身材壯碩駕著機(jī)車的青年人，稱為BACA即反欺凌機(jī)車幫。但是筆者認(rèn)為這種措施并不健康，有以暴制暴的心理暗示。

（三）中國的情況

2016年，校園欺凌事件引起極大的關(guān)注，中國社會(huì)各界已經(jīng)在籌劃和解決這個(gè)問題。隨著城鎮(zhèn)化的提高以及市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)壓力提高，造成了大部分地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的家長疏于對子女的照顧。在貧困地區(qū)邊遠(yuǎn)地區(qū)，教學(xué)設(shè)施、水平等都十分落后，對于這些事件更是缺乏條件和經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為有必要對這些地區(qū)予以專門的財(cái)政撥款和專門人員調(diào)動(dòng)支援。

四、校園欺凌人權(quán)保障措施的具體行政行為化構(gòu)建

（一）具體行政行為化的具體含義和構(gòu)建的方式設(shè)計(jì)思路

具體行政行為是抽象行政行為的相對概念，臺灣稱為行政處分，即是非普遍性制定規(guī)范性文件，而是由行政主體主要是行政機(jī)關(guān)針對行政相對人含自然人和法人作出的具有拘束性的僅有個(gè)別效力的行政行為，受行政法的規(guī)制。

那么，何謂將校園欺凌的人權(quán)保障措施予以具體行政行為化呢？顧名思義，就是讓這些保障措施都最終得到行政部門的確認(rèn)，從而可以進(jìn)一步受到行政法的制約，對之的處理如有意見可以通過復(fù)議復(fù)核或者行政訴訟予以解決，而參與作出該行為的主體根據(jù)行政法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，可以統(tǒng)一責(zé)任，統(tǒng)一責(zé)任在于落實(shí)終局責(zé)任。

當(dāng)然對于學(xué)校作出的部分決定也可以進(jìn)行訴訟或復(fù)議，不過對受害方的救濟(jì)不利不服或?qū)雍Ψ降奶幚磉^輕則不免更多是束手無策，在行政行為化的范圍、程度上有提升的空間。

（二）構(gòu)建的合理性和必要性

這個(gè)思路的合理性在于，首先雖然我國并無專門針對校園欺凌的法律，但是只是時(shí)間的問題。再而，根據(jù)伴影理論，憲法在公民基本權(quán)利一章規(guī)定了公民的人格尊嚴(yán)、生命權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利，所有的法律法規(guī)都必須符合憲法的規(guī)定。所以校園欺凌中的人權(quán)保障是憲法可以推導(dǎo)出的精神，而基本權(quán)利的保護(hù)在憲法學(xué)界又分為絕對的保障和相對的保障。絕對的保障即憲法自身作出規(guī)定予以保護(hù)，但是一般來說以相對保障為主即委托具體的法律規(guī)定予以保護(hù)，但是在中國的立法實(shí)踐中一般都是由政府制定非法律的規(guī)范性文件予以明確規(guī)定和保障。無論如何，最終出臺的專門保障法必然是有利的相對保障措施。若在此之后，這部抽象法律離不開一套具體行政行為化的具體處理機(jī)制的配合。若在此之前，則也可以為此法的制定提供可取的建議。

（三）日本失敗的原因和具體行政行為化的優(yōu)勢

我們必須看到具備充足經(jīng)驗(yàn)的日本在落實(shí)這么一系列可行的措施之后，在出臺了專門法案之后，校園欺凌的發(fā)生率仍然以高速翻倍增長。原因何在？可以理解的是，是網(wǎng)絡(luò)媒介的發(fā)展帶來的不良文化的傳播和一種新型的欺凌方式即網(wǎng)絡(luò)欺凌的原因。網(wǎng)絡(luò)欺凌特別是通過電腦實(shí)施的欺凌行為，通常發(fā)生于學(xué)校管理權(quán)限不可及的地方，很難被發(fā)現(xiàn)，并且使欺凌雙方不受力量對比的限制，又具有廣闊傳播性因而危害更大。

但上述原因固然可以理解，我們必須思考，我們出臺了專門應(yīng)對的法后如何保證其之實(shí)效。這就要結(jié)合普遍行政行為化的優(yōu)勢。日本雖然聯(lián)動(dòng)了政府、社會(huì)組織、朝野各黨、學(xué)校、教師、家長，給出了很多保障措施。但是，問題在于這些措施都是獨(dú)立的，只是選擇面較廣而已，沒有統(tǒng)一責(zé)任。也就是說日本的保障措施缺少責(zé)任的終局落實(shí)功能，而上述的設(shè)計(jì)卻促使有人負(fù)責(zé)不敢拖沓，解決了終局性的問題。

五、結(jié)語

不難想象，在未來的不久，中國必會(huì)出臺專門應(yīng)對校園欺凌的正式法律，并且目前國務(wù)院也已經(jīng)發(fā)出了關(guān)于校園欺凌應(yīng)對的具體通知。無疑筆者的看法只是一家之見且尚屬稚嫩。但是也確實(shí)看到了日本的問題，未來中國確實(shí)需要一套具體的執(zhí)行體制，解決統(tǒng)一責(zé)任的問題，發(fā)揮中國反欺凌法案的更大作用。而針對校園欺凌的一些新成因、新方式，類如網(wǎng)絡(luò)媒介作用和網(wǎng)絡(luò)欺凌，未來我們要讓網(wǎng)管部門有效參與運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管技術(shù)去及時(shí)發(fā)現(xiàn)它解決它最好是提前制止它。且應(yīng)及時(shí)關(guān)注這個(gè)問題的一些新的動(dòng)態(tài)，可以明確的是校園欺凌并非不可解決，校園欺凌問題的全面解決是現(xiàn)實(shí)的可預(yù)見的，應(yīng)對這個(gè)問題有信心。

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