【摘要】：改革開放以來，隨著我國工業(yè)化進程的加快，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。相對于我國目前城鎮(zhèn)化整體發(fā)展速度，貴州省近幾年的城鎮(zhèn)化也在發(fā)展之中，但由于貴州省少數(shù)民族占全省總?cè)丝诘?6.11%，在城鎮(zhèn)化發(fā)展之中，也面臨著法律治理困難的問題，針對新型城鎮(zhèn)化背景下民族地區(qū)的法律治理，本文總結(jié)出其中所出現(xiàn)的一些問題：法律意識法治觀念薄弱，普法教育經(jīng)費不足，流動人口難以管理，城鎮(zhèn)居民權(quán)益保障不全面，但同時也提出了相應(yīng)的優(yōu)化發(fā)展方案。

【關(guān)鍵詞】：城鎮(zhèn)化；民族地區(qū)；法律治理；居民權(quán)益

一、引言

城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志，也是人類走向文明的必經(jīng)階段。在我國西部的貴州地區(qū)，是一個少數(shù)民族居民占相當(dāng)比例的省份，其城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平。對于此，貴州省也明確提出了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化水平的不斷提高將對轉(zhuǎn)變民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式和實現(xiàn)貴州全面建設(shè)小康社會目標(biāo)起到“引擎”的作用，新型城鎮(zhèn)化將成為民族地區(qū)實現(xiàn)跨越趕超的巨大動力。然而，民族地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展水平落后，法律意識和法制觀念淡薄，這嚴重阻礙了我國民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的推進。

本文以貴州省為例，介紹了在我國新型城鎮(zhèn)化背景下，民族地區(qū)社會管理法治化建設(shè)存在哪些問題，最后提出解決方案。

二、新型城鎮(zhèn)化的基本介紹

城鎮(zhèn)化的基本特征包括人口結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口）的轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)移并產(chǎn)生集聚）的轉(zhuǎn)型、地域空間（城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，城市范圍向外圍擴展與延伸）的轉(zhuǎn)型、人民生活方式（農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞剑┑霓D(zhuǎn)型。

“新型城鎮(zhèn)化”一詞對我們來說并不陌生，但是被廣大老百姓所熟知的是在黨的十八大，特別是2012年中央經(jīng)濟工作會議首次正式提出“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。

新型城鎮(zhèn)化是在城鎮(zhèn)化概念的基礎(chǔ)上進一步展開的，其在人口集聚、非農(nóng)業(yè)擴大、城鎮(zhèn)空間擴張和城鎮(zhèn)觀念意識轉(zhuǎn)化4個方面與“傳統(tǒng)的”城鎮(zhèn)化概念并無顯著差異，但在實現(xiàn)這種過程的內(nèi)涵、目標(biāo)、內(nèi)容與方式上有所區(qū)別。筆者認為，新型城鎮(zhèn)化是指，注重可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量，以追求平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色和集約為核心目標(biāo)，以實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)一體、產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明和集約高效、制度改革和體制創(chuàng)新為重點內(nèi)容的嶄新的城鎮(zhèn)化過程。推行新型城鎮(zhèn)化，是為了最大限度地將改革開放的成果惠及廣大人民。

三、民族地區(qū)社會管理法治化建設(shè)中存在的問題

進入社會轉(zhuǎn)型期、改革攻堅期、矛盾多發(fā)期，民族地區(qū)的社會管理成效直接關(guān)系著我國的長治久安，影響著我國的城鎮(zhèn)化進程。以貴州為例，在2010年人口普查中，貴州民族成份有56個，各民族在全省88個縣均有分布，其中世居民族在省內(nèi)有18個，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘?6.11%。由此可見，貴州多民族地區(qū)的社會管理法治化建設(shè)應(yīng)當(dāng)被重視。在提出解決方案之前，筆者認為，民族地區(qū)社會管理法治化建設(shè)存在以下問題。

（一）法律意識和法治觀念薄弱

在民族地區(qū)，會存在“賢人治國”的現(xiàn)象，即在一個地區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)人的能力和素質(zhì)決定了一個地方的發(fā)展好壞，遇到好的領(lǐng)導(dǎo)該地方會得到較好的發(fā)展，反之，發(fā)展就會得到阻礙。這很大程度上反映了該地區(qū)法治觀念的薄弱。筆者認為，遇到“賢人治國”現(xiàn)象，有時會有一定的優(yōu)點和利處，這體現(xiàn)在如遇到某一重大的決策時，往往領(lǐng)導(dǎo)人的個人魅力和才能會起到主導(dǎo)作用，而這項決策的實施有利于社會的發(fā)展。但是，往往由一個領(lǐng)導(dǎo)掌權(quán)的話，會滋生腐敗，導(dǎo)致權(quán)力的濫用，不利于法治社會的建立。這說明在我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路中，我國民族地區(qū)人民群眾的法律意識不強，參與民區(qū)地區(qū)法制建設(shè)的觀念不夠深入，積極性不高。

（二）普法經(jīng)費投入不足

以貴州省為例，貴州仍有部分地區(qū)的普法經(jīng)費還處于5-10年前的人均標(biāo)準(zhǔn)，普法經(jīng)費與經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，因此普法工作很難進行。貴州省銅仁市各縣按人均0.3元的標(biāo)準(zhǔn)，六盤水市按人均0.5元的標(biāo)準(zhǔn)列入了年度財政預(yù)算。六盤水市盤縣按人均0.6元的標(biāo)準(zhǔn)，六枝特區(qū)按人均0.3元標(biāo)準(zhǔn)，六盤水水城縣按人均0.2元標(biāo)準(zhǔn)等等。由于普法經(jīng)費嚴重不足，給開展法制教育工作帶來了嚴重的負面影響。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要與法制建設(shè)同步發(fā)展，這在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。

（三）流動人口管理和服務(wù)的壓力越來越大

民族地區(qū)人口變動性較強，流動人口數(shù)量大、流動頻繁，并且面臨著一系列問題：人口登記制度不完善、登記流動人口的部門多、系統(tǒng)采用的數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等。流動人口管理服務(wù)政策不配套、不完善的問題還比較突出，特別是基層流動人口管理部門無行政執(zhí)法權(quán)，無法有效發(fā)揮行政管理職能，沒有辦法更好的為地區(qū)之間流動性人口服務(wù)。安全生產(chǎn)管理方面的違規(guī)行為和隱患比較多。受人力、物力和財力的限制，并且受相應(yīng)制度不完善的限制，基層政府難以集中力量對中小型企業(yè)和經(jīng)營網(wǎng)點進行集中整治和規(guī)范管理，難以對流動中的從業(yè)人員進行規(guī)范化的安全生產(chǎn)技能培訓(xùn)，難以組織、難以調(diào)動。

（四）城鎮(zhèn)居民權(quán)益保障不夠

貴州近些年出臺了《貴州省工傷保險條例》、《貴州省失業(yè)保險辦法》等地方性法律法規(guī)，但是在城鎮(zhèn)居民的社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等方面的法律政策比較欠缺。城鎮(zhèn)居民的許多權(quán)益保障只能依靠行政手段來開展和推行，隨意性較大，尤其是在城鎮(zhèn)居民基本權(quán)益得不到有效保障的時候，很難通過訴訟或者仲裁等法律手段進行依法維權(quán)。此外，城鎮(zhèn)社會保障還沒有實行全覆蓋，城鎮(zhèn)居民權(quán)益保障不均衡。貴州與全國其他省市一樣，在進城農(nóng)民工的權(quán)益保障方面同城鎮(zhèn)居民存在明顯差異。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然實現(xiàn)了從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換，但沒有在社保、醫(yī)療等基本公共服務(wù)方面享受到與城鎮(zhèn)居民平等的待遇，難以徹底實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。這一問題如果不盡快解決，身處城鎮(zhèn)化夾心層的2 億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將可能形成城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，或?qū)⒊蔀橛绊懮鐣€(wěn)定的隱患。[1]只有從法律和制度上保障城鎮(zhèn)居民平等權(quán)，才能使進城農(nóng)民工能夠有條件依法享受實體權(quán)益的平等，才能夠真正實現(xiàn)社會的公平正義。

四、民區(qū)地區(qū)社會管理法治建設(shè)下的優(yōu)化發(fā)展方案

針對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路中存在的以上問題，我們可以提出法制建設(shè)下法律治理的優(yōu)化發(fā)展方案：

（一）加強立法，提高民族地區(qū)人民群眾的法律意識

黨的十八大報告首次提出要實現(xiàn)“社會管理法治化”，這表明黨和政府已將“社會管理法治化”作為當(dāng)前和今后一個時期社會管理的根本指導(dǎo)思想、基本路徑和主要方法。[2]而在以少數(shù)民族為主的貴州省的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，也要在此道路中加強法治化建設(shè)。由于貴州地處云貴高原東部，西高東低，地表破碎，多山地地形和喀斯特地貌，貴州省人民居住環(huán)境相對于其他平原地帶人民較分離化，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中難度較大。又由于貴州人民群眾原始自我法律意識保護性不強，人均可支配收入還有很大發(fā)展空間，政府對普法教育經(jīng)費投入較低。

所以，我們要未雨綢繆，借鑒我國其他較發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗。首先要做的是，國家和地方政府針對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的社會管理問題完善立法，普及地方政府公務(wù)員的法律知識和法律觀念，加強普法教育經(jīng)費的投入。其次，根據(jù)地方政府公務(wù)員的法律意識的加強程度進行分組幫扶，制定“一組對應(yīng)一個地區(qū)”的普法教育任務(wù)，選擇人民群眾可以接受的普法方法，比如普法電影的公放、法律宣傳手冊的制作和發(fā)放到人、組織法律宣傳講座、組織人群群眾參與法律小知識有獎問答競賽，提高人民群眾參與社會法治化建設(shè)的積極性，普及人民群眾針對城鎮(zhèn)化道路中所出現(xiàn)的涉及社會管理法治化的法律知識，從而進一步推進社會管理文明化程度，更進一步順應(yīng)貴州省民區(qū)地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展潮流。

（二）完善流動人口管理登記體制，加強為人民服務(wù)意識

人口流動性強，流動人口難以管理，安全隱患較大，人口福利政策不到位，這些問題不僅僅存在于貴州省，我國其他省份以至于國外都面臨著這類問題。針對這個問題，我們要從源頭上治理，不僅要做好人口所遷入省份的人口登記，也要關(guān)注人口所遷出省份的人口登記，民族地區(qū)與對口援助省市協(xié)同雙向管理，更加全面的做好人口登記和人口流動的服務(wù)。要加強以人為本的理念，樹立好為人民服務(wù)的意識，目的要促進人的全面發(fā)展，管理理念要從傳統(tǒng)的重保障社會秩序規(guī)范有序，規(guī)避越軌行為，打擊違法犯罪，維護社會穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c強調(diào)“以人為本”，更多的從服務(wù)人的全面發(fā)展的角度，強化和細化更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)措施，變“追蹤式管理”為“零距離服務(wù)”。[3]

（三）讓城鎮(zhèn)化收益惠及普通人民群眾

繼續(xù)深化改革，繼續(xù)加強開放，就必須讓更多的民眾從中得到切身利益，其中，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和推廣政策的制定就是其中之一，同樣，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程中，也要打破原有的利益格局，讓城鎮(zhèn)中的居民獲得更多的利益，得到更多的權(quán)益保障。

城鎮(zhèn)化的最終目的，就是要打破城市與農(nóng)村的二元制格局，縮小城鄉(xiāng)差別。目前的社會保障制度只是針對城鎮(zhèn)中的常住居民，如何保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益和社會利益，享受到國家福利，才是問題中的重中之重。這就要把眼光聚焦于農(nóng)村子女的上學(xué)問題、醫(yī)療報銷問題、農(nóng)民工的合法收益問題等。要改善土地利用制度，保障農(nóng)民的切身利益，使他們切實感受到城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的好處，完善社會保障制度，進一步落實到實處。

結(jié)語

在我國推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，勢必還會出現(xiàn)這樣或者那樣的問題，但我們要時刻要保持著以人為本的理念，關(guān)注人的全面發(fā)展，完善立法，完善社會保障制度，使其全方位大面積覆蓋，切實解決城鎮(zhèn)化道路中所出現(xiàn)的問題，加強民族地區(qū)的法律治理。

注釋：

[1]盛和泰.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟需完善保險保障機制[N].學(xué)習(xí)時報，2013-07-15（10）.

[2]張帆.我國多民族地區(qū)社會管理法治化建設(shè)研究——以貴州省為例[D].華南理工大學(xué)，2013，6.

[3]顧華祥.民族地區(qū)社會管理存在的問題與法治措施[J].行政管理改革，2013（4）：34.

參考文獻：

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[3]孫 偉.貴州城鎮(zhèn)化政策二十年得與失[D].天津：天津師范大學(xué)，2014，4.

[4]鄧連引.貴州新型城鎮(zhèn)化法治問題研究[J].湖北：湖北警官學(xué)院學(xué)報，2014，（12）.