【摘要】：2016年國(guó)務(wù)院頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)中提出對(duì)于已經(jīng)建成的小區(qū)要逐步打開(kāi)，以便實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，這一意見(jiàn)引起了廣泛討論，我們知道根據(jù)《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)于住宅小區(qū)內(nèi)部的公共道路，屬于小區(qū)業(yè)主的私有財(cái)產(chǎn)。因此，如果政府強(qiáng)制性要求小區(qū)內(nèi)部道路公共化，就會(huì)涉及到一系列的界定、補(bǔ)償問(wèn)題?；诖?，本文就開(kāi)放型小區(qū)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑予以分析。

【關(guān)鍵詞】：開(kāi)放型小區(qū)；公共利益；補(bǔ)償

一、問(wèn)題之提出

2016年國(guó)務(wù)院頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)中提出對(duì)于已經(jīng)建成的住宅小區(qū)要逐步打開(kāi)，以便實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。所謂住宅小區(qū)指的是以保證居民生活居住為目的而建造的房屋，其內(nèi)部為完整的小區(qū)居住范圍，不被公共交通道路所穿越。故在一般觀念中住宅小區(qū)都是封閉的，小區(qū)內(nèi)部的道路屬于小區(qū)業(yè)主所有。因此《意見(jiàn)》的出臺(tái)導(dǎo)致許多民眾不能接受，認(rèn)為其出臺(tái)有悖于現(xiàn)行《物權(quán)法》，侵犯了其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。對(duì)此，理論界和學(xué)術(shù)界也對(duì)此看法不一。最高人民法院民一庭庭長(zhǎng)程新文在召開(kāi)的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉若干問(wèn)題的解釋（一）》新聞發(fā)布會(huì)上認(rèn)為：“封閉住宅小區(qū)是農(nóng)耕時(shí)代的產(chǎn)物，現(xiàn)在已經(jīng)處于21世紀(jì)工業(yè)化、信息化和新型城鎮(zhèn)化的新時(shí)代，推進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)需要有新的理念和探索。這一舉措的目的是為了實(shí)現(xiàn)物和有關(guān)資源效益的最大化，這是一個(gè)非常具有前瞻性的、與時(shí)俱進(jìn)的城市發(fā)展理念，符合當(dāng)今世界的潮流和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于推進(jìn)城市現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義?！盵1]但是也有反對(duì)的學(xué)者認(rèn)為：《意見(jiàn)》的出臺(tái)有悖于現(xiàn)行法律，住宅小區(qū)是居民的合法財(cái)產(chǎn)，其合法權(quán)益受到憲法及相關(guān)法律的保護(hù)，國(guó)家無(wú)權(quán)干涉，更沒(méi)有權(quán)利要求住宅小區(qū)將其內(nèi)部道路公共化。筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院發(fā)布的該《意見(jiàn)》是政府下一步施政的方針或者方向，是國(guó)務(wù)院對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的作出的內(nèi)部指導(dǎo)意見(jiàn)。它僅僅停留在國(guó)家政策層面，至于如何上升至法律層面，仍須經(jīng)過(guò)立法程序。所以該《意見(jiàn)》對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有一定的拘束力，但對(duì)于外部而言，每個(gè)公民和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，是不具備任何強(qiáng)制力效力的，不會(huì)侵犯小區(qū)業(yè)主的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。與之相比，如何對(duì)《意見(jiàn)》實(shí)施顯得更為重要，拆除圍墻、禁止建造封閉式小區(qū)是不是為了公共利益，公共利益又應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)界定、如何界定，值得深思。

二、開(kāi)放住宅小區(qū)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以“公共利益”為前提實(shí)現(xiàn)開(kāi)放小區(qū)建設(shè)

小區(qū)的逐步開(kāi)放就要涉及到國(guó)家對(duì)住宅小區(qū)道路的征收問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，多數(shù)政府征收行為必須以“公共利益”為前提。由此可知，國(guó)家行使征收權(quán)的合法性與合理性的基礎(chǔ)以公共利益為前提，但何謂“公共利益”并未予以明確。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)和該土地區(qū)域內(nèi)的住宅所有權(quán)均不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。政府無(wú)論是在作為一個(gè)行政主體還是民商事主體，都具有相當(dāng)?shù)睦嫘裕圆荒芘懦疄榱俗陨砝娑鵀E用以公共利益為理由的征收行為。由于住宅小路道路公共化也涉及政府的利益，必然存在打著公共利益的旗號(hào)濫用征收權(quán)的傾向，再加上公共利益的抽象性，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量。公共利益的判斷往往形成一言堂的局面，行政機(jī)關(guān)在定義公共利益時(shí)不受監(jiān)督、監(jiān)管，導(dǎo)致滋生權(quán)力腐敗濫用，從而侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這是不符合憲法的精神與目的的，以西方法諺“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”來(lái)形容再恰當(dāng)不過(guò)了。

有學(xué)者認(rèn)為：“從憲法的層面來(lái)看，公共利益的界定是一個(gè)憲法分權(quán)的問(wèn)題，即“公共利益”的界定權(quán)是在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配的，而不是同時(shí)也不宜由某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)單獨(dú)行使，這是由“公共利益”的主權(quán)屬性所決定的?！盵2]也有學(xué)者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)是“公共利益”的界定主體，行政機(jī)關(guān)是“公共利益”的供給主體和代表主體，審判機(jī)關(guān)是“公共利益”的裁定主體，檢察機(jī)關(guān)是“公共利益”的監(jiān)督主體。[3]本人認(rèn)為，對(duì)于“公共利益”的界定應(yīng)先從我國(guó)立法機(jī)關(guān)著手。首先立法機(jī)關(guān)為我國(guó)全國(guó)人民大表大會(huì)，最能代表了人民的利益，由其界定“公共利益”主體資格正當(dāng)；其次立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)梳理“公共利益”之概念，使其規(guī)范化，盡可能詳盡征收情形而減少原則性規(guī)定，模棱兩可，易生歧義；最后，即便有對(duì)法律法規(guī)的不同理解時(shí)，也要做出對(duì)政府征收行為的不利解釋。而后從行政機(jī)關(guān)出發(fā)，必須在憲法和法律之下，做出不違背上位法的具體規(guī)定，對(duì)“公共利益”做出具體判斷，以便政府征收行為的正確實(shí)施。當(dāng)征收人對(duì)行政機(jī)關(guān)的征收行為不服時(shí)，可以依法提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院對(duì)“公共利益”予以個(gè)案判斷，這時(shí)法院才得以介入。如此界定“公共利益”，最大限度保障公民的財(cái)產(chǎn)安全，只有在保障公民財(cái)產(chǎn)安全的情況下，才能逐步實(shí)現(xiàn)住宅小區(qū)道路公共化。

（二）完善業(yè)主共同管理權(quán)

住宅小區(qū)逐步開(kāi)放就要將現(xiàn)有的小區(qū)院墻拆除，拆除院墻的行為不僅損害了小區(qū)業(yè)主們的利益，而且原本依據(jù)《物權(quán)法》第73條規(guī)定建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地為業(yè)主所有，這些共有部分一旦對(duì)外開(kāi)放就成為了城鎮(zhèn)公共道路、城鎮(zhèn)公共綠地，小區(qū)內(nèi)的資源成為了社會(huì)公共資源，那么對(duì)業(yè)主而言顯然不公平。然而法律卻把這種管理僅以一般簡(jiǎn)單多數(shù)表決規(guī)則適用，顯然對(duì)全體業(yè)主的保護(hù)不夠完善。

因此，對(duì)于小區(qū)業(yè)主的處分行為，應(yīng)將其適用特別多數(shù)的表決規(guī)則，才能夠保護(hù)絕大多數(shù)小區(qū)業(yè)主的共有權(quán)。在業(yè)主的共同管理權(quán)中，涉及對(duì)共有部分的處分。王澤鑒先生認(rèn)為，最廣義的處分，包括事實(shí)上的處分和法律上的處分，前者是對(duì)原物體加以物質(zhì)變形、改造或者損毀的行為，如拆屋重建等。[4]那么該管理權(quán)是否可以對(duì)抗行政征收權(quán)呢？這里就存在兩種情況，第一種，政府以平等主體與小區(qū)業(yè)主共同協(xié)商、談判，此時(shí)業(yè)主仍然可依對(duì)小區(qū)院墻等行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利，此以民事法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整；第二種，政府以“公共利益”為前提，對(duì)小區(qū)內(nèi)的共有部分進(jìn)行征收，在這種情況下，仍然以“公共利益”為前提進(jìn)行判斷，該情形可以演變?yōu)樾^(qū)的“公共利益”與社會(huì)的“公共利益”如何公平公正的對(duì)待問(wèn)題。二者進(jìn)行權(quán)衡、比較，利益位階高的必然其權(quán)利具有優(yōu)先性，依其相應(yīng)規(guī)定即可。

三、結(jié)論

總而言之，國(guó)務(wù)院頒布該《意見(jiàn)》應(yīng)視為政府進(jìn)行社會(huì)管理的方向，并不能對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生任何影響，隨著我國(guó)社會(huì)主義法治化進(jìn)程的加快，政府在進(jìn)行行政征收行為必須合理合法，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)更加完善，然而，開(kāi)放型小區(qū)即便形成，交通難道就一定便利么，真正的福祉又去向何處，值得三思。

參考文獻(xiàn)：

[1]最高法回應(yīng)小區(qū)開(kāi)放：尚需立法實(shí)現(xiàn)法治化，載中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)。

[2]鄭賢君.公共利益的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問(wèn)題——從Eminent Domain的主權(quán)屬性談起[J].法學(xué)論壇，2005（1）.

[3]高志洪.土地征收中法院的角色功能及實(shí)現(xiàn)——以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為核心[J].時(shí)代法學(xué)，2015（2）.

[4]王澤鑒.民法學(xué)說(shuō)與判例研究（第4冊(cè)）[M].北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005.