【摘要】：行政復(fù)議前置制度是我國(guó)行政復(fù)議制度中比較特殊的一種類型。立法者在設(shè)計(jì)這個(gè)制度的時(shí)候，是為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在解決行政糾紛中的比較優(yōu)勢(shì)，通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的合法性、合理性審查把糾紛效率、公正的解決。但在現(xiàn)實(shí)中，行政復(fù)議前置制度存在著許多問題，如標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置不明確、一些法條設(shè)置不合理、行政機(jī)關(guān)復(fù)議前置效率低下導(dǎo)致救濟(jì)權(quán)利無法保障等。當(dāng)前的行政復(fù)議前置制度是否需要改變，如何進(jìn)行改變才能使得此制度發(fā)揮應(yīng)有的效率，只是在制度層面改變，還是在制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置層面都要變化，這都是需要我們進(jìn)行探討的問題。

【關(guān)鍵詞】：復(fù)議前置；行政救濟(jì)；司法救濟(jì)；制度改革

所謂行政復(fù)議前置制度，指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。一般認(rèn)為，采取行政復(fù)議前置制度的主要理由包括：有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，迅速解決某些專業(yè)色彩較為濃厚的行政案件；有助于上級(jí)行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，強(qiáng)化行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制；有助于減輕法院的工作壓力。

一、我國(guó)行政復(fù)議前置存在的缺陷

（一）行政復(fù)議前置法律設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)缺失

我國(guó)復(fù)議前置制度沒有系統(tǒng)地闡述其內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，行政相對(duì)人想要啟動(dòng)法律救濟(jì)程序只能依照單行法律、法規(guī)的規(guī)定，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)律可以參照。例如本來屬于復(fù)議前置的治安處罰案件、商檢案件，經(jīng)過修改又變?yōu)橹苯悠鹪V案件。行政機(jī)關(guān)專業(yè)人士都不一定清楚的說明哪些法條應(yīng)該適應(yīng)哪種制度，那么如何要求當(dāng)事人能熟知自己應(yīng)該使用行政復(fù)議前置制度來進(jìn)行行政復(fù)議。

（二）行政復(fù)議前置影響案件公正、及時(shí)解決

降低相對(duì)人的訴訟成本，減輕訴累為宗旨的行政復(fù)議前置制度，立法者的本意是為當(dāng)事人尋求更為方便、有效的救濟(jì)。然而相關(guān)制度的設(shè)計(jì)違背了這樣初衷。例如《稅收征收管理法》第88條第1款規(guī)定，在稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)踐中，這一法律條款和相應(yīng)的政策規(guī)定設(shè)置了納稅人提起稅務(wù)行政復(fù)議的前提條件，要求納稅人在提起行政復(fù)議前，必須先行足額繳納稅務(wù)機(jī)關(guān)確定的稅款或提供稅務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)的納稅擔(dān)保，放任了稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部行政執(zhí)法的隨意性和違法性，不利于稅務(wù)行政執(zhí)法的規(guī)范化和法制化。

（三）行政復(fù)議前置制度設(shè)置的正當(dāng)性不足

行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系直接反應(yīng)了行政權(quán)與司法權(quán)之間的協(xié)調(diào)。如果設(shè)計(jì)不當(dāng)，那么就會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)受到極大的限制，甚至損害相對(duì)人的利益。我國(guó)《行政訴訟法》第37條規(guī)定：法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的依照法律法規(guī)的規(guī)定。從這一規(guī)定來看，復(fù)議前置的規(guī)范依據(jù)包括法律和法規(guī)，這就意味著法規(guī)可以規(guī)定復(fù)議前置的案件。從我國(guó)當(dāng)前狀況來看，行政法規(guī)和地方性法規(guī)數(shù)量較大，如果他們過多設(shè)置復(fù)議前置，導(dǎo)致實(shí)踐中相對(duì)人救濟(jì)權(quán)行使的自由度受到了極大的限制。

二、外國(guó)行政復(fù)議制度模式借鑒

（一）以窮盡行政救濟(jì)為原則的“美國(guó)模式”

“窮盡行政救濟(jì)原則”，指的是當(dāng)行政相對(duì)人員受到損害，必須分兩步走，第一步必須利用完可以利用的行政程序獲得救濟(jì)，當(dāng)?shù)谝徊阶卟煌〞r(shí)才能使用司法救濟(jì)途徑。為什么同樣是行政救濟(jì)前置于司法救濟(jì)，中國(guó)行政復(fù)議前置制度飽受非議，而美國(guó)的“窮盡行政救濟(jì)原則”卻能運(yùn)行的卓有成效？美國(guó)模式與中國(guó)的行政復(fù)議前置制度最大的不同就在于堅(jiān)持了行政救濟(jì)的獨(dú)立性，視行政救濟(jì)與司法救濟(jì)具有同等重要的法律地位，并將行政救濟(jì)程序前置作為司法審查的一項(xiàng)基本原則而確立下來。

（二）嚴(yán)格規(guī)定行政訴訟類型的“德國(guó)模式”

德國(guó)《行政法院法》上規(guī)定只有在撤銷之訴和負(fù)義務(wù)之訴提起之前必須先經(jīng)過行政復(fù)議程序，否則不得請(qǐng)求訴訟救濟(jì)，其他情況行政復(fù)議并不能作為提起行政訴訟的必經(jīng)程序。“德國(guó)模式”的行政訴訟的類型化已經(jīng)成為世界各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的共同趨勢(shì)之一。與美國(guó)模式所不同的是，德國(guó)模式的最大特點(diǎn)就在于將是否復(fù)議前置前置與后續(xù)的訴訟類型直接勾連起來，不同類型的行政訴訟適用不同的審理規(guī)則。這一模式的確立是與德國(guó)行政訴訟類型化的高度發(fā)達(dá)和相對(duì)成熟的行政程序立法密不可分的。

（三）以當(dāng)事人自由選擇為原則的“法、日模式”

現(xiàn)在法國(guó)和日本在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上所奉行的是另外一種獨(dú)具特色的模式，即“以當(dāng)事人自由選擇為原則、以復(fù)議前置主義為例外”。這一模式的最大特點(diǎn)在于將是否先行請(qǐng)求行政救濟(jì)的選擇權(quán)直接賦予當(dāng)事人，充分體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利行使自主性的尊重。對(duì)于當(dāng)今世界各國(guó)的行政救濟(jì)制度而言，日益謀求司法化已經(jīng)成為普遍的趨勢(shì)，將行政復(fù)議作為與行政訴訟并駕齊驅(qū)的救濟(jì)制度同時(shí)賦予當(dāng)事人自由選擇，無疑適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代選擇糾紛日益多樣化、復(fù)雜化的發(fā)展走勢(shì)。

三、完善行政復(fù)議前置制度

（一）行政復(fù)議前置制度的立法權(quán)限重新設(shè)置

我國(guó)立法有關(guān)復(fù)議前置的規(guī)定比較隨意、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題的其根本原因在于行政復(fù)議制度的立法權(quán)限太寬泛。目前我國(guó)存在著行政復(fù)議案件的維持率高和判決改變率低的局面，行政復(fù)議前置制度所具有的減少法院案件、救濟(jì)程序?qū)I(yè)化、效率化等功能沒有得到充分的發(fā)揮。建議對(duì)《行政訴訟法》第37條第2款進(jìn)行修改，取消“法規(guī)”可以設(shè)置復(fù)議前置程序的規(guī)定，將此項(xiàng)權(quán)力僅僅賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的“法律”。如此一來，復(fù)議前置的范圍將有所縮減，作為相對(duì)人程序性權(quán)利的救濟(jì)選擇權(quán)將獲得更有效的保障。

（二）設(shè)立復(fù)議前置制度的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

建立專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)。將復(fù)議前置限定于某些具有極強(qiáng)技術(shù)性、專業(yè)性的案件，以便充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。具有極強(qiáng)專業(yè)技術(shù)性的案件，主要是指發(fā)生爭(zhēng)議的具體行政行為的事實(shí)依據(jù)具有極強(qiáng)專業(yè)技術(shù)性，包括：商標(biāo)、專利、麻醉藥品和精神藥品管理、交通事故、稅務(wù)、海關(guān)、商檢、外匯等。若認(rèn)定事實(shí)或者適用規(guī)范不涉及極強(qiáng)專業(yè)技術(shù)，則不應(yīng)納入復(fù)議前置程序的適用范圍。

建立政策性標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)代中國(guó)行政權(quán)力強(qiáng)大，而司法審判權(quán)相對(duì)較弱。一旦行政爭(zhēng)議呈高對(duì)抗性、高政策性，其解決需要?jiǎng)佑么罅咳肆?、物力以及專業(yè)力量時(shí)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理，人民法院進(jìn)行事后的合法性審查，這有利于及時(shí)、充分地解決爭(zhēng)議。如確認(rèn)自然資源權(quán)屬案件、國(guó)家安全處罰案件，皆是因?yàn)樯婕昂軓?qiáng)的政策性問題，應(yīng)納入復(fù)議前置程序適用范圍。

（三）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)隊(duì)伍專業(yè)化

首先，通過建立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)確保主事機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，為復(fù)議案件的公正審理提供組織保障。事實(shí)已證明：由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)處理復(fù)議案件根本無法保障復(fù)議結(jié)果的公正性。同時(shí)，在各級(jí)人民政府和各級(jí)職能部門內(nèi)部均設(shè)立復(fù)議機(jī)構(gòu)實(shí)屬浪費(fèi)，不符合機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的原則。其次通過建立職業(yè)化的行政復(fù)議官隊(duì)伍確保主事人員的法律素養(yǎng)，為復(fù)議案件的公正審理提供人員保障。來自西方行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示：提升行政復(fù)議人員的準(zhǔn)入條件有助于復(fù)議案件的公正處理。

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