【摘要】：頻繁發(fā)生的食品安全事故，給公眾的生命健康帶來(lái)了嚴(yán)重危害，食品監(jiān)管機(jī)關(guān)是否作為受到質(zhì)疑。食品監(jiān)管瀆職罪施行后，司法機(jī)關(guān)查處食品監(jiān)管瀆職罪存在適用難的困局，在促進(jìn)食品安全方面沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)所期望的目的。針對(duì)存在的問(wèn)題，完善食品監(jiān)管法律體系、設(shè)立食品監(jiān)管瀆職罪立案標(biāo)準(zhǔn)、適用間接因果關(guān)系，使食品監(jiān)管瀆職罪適用順暢，推動(dòng)食品安全監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】：食品安全；監(jiān)管瀆職；因果關(guān)系；立案標(biāo)準(zhǔn)

2011年2月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》，在刑法第40后增加“食品監(jiān)管瀆職罪”，于2011年5月1日開(kāi)始施行。據(jù)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)計(jì)，2010年食品安全事件5起； 2011年食品安全事件16起，其中5月1日以后的8個(gè)月發(fā)生11起， 全年同比上升220%；2012年發(fā)生食品安全事件24起， 同比上升50%。食品監(jiān)管瀆職罪施行后的近兩年時(shí)間，食品安全事件沒(méi)有下降，反而上升；大多數(shù)食品安全事件，不是職能部門主動(dòng)查處，而是媒體當(dāng)先鋒。每一起食品安全事件，或已經(jīng)造成食品安全事故，或是食品安全事故重大隱患。公眾認(rèn)為，通過(guò)食品監(jiān)管瀆職罪來(lái)促進(jìn)食品安全監(jiān)管的期望并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。究其原因是多方面的，但食品監(jiān)管瀆職罪在司法適用中面臨諸多困難是其重要因素，化解這些困難是發(fā)揮食品監(jiān)管瀆職罪作用的唯一辦法。

一、影響食品監(jiān)管瀆職罪司法適用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1、食品監(jiān)管法律體系中有關(guān)規(guī)定、術(shù)語(yǔ)模糊籠統(tǒng)，存在監(jiān)管空白，認(rèn)定監(jiān)管人員瀆職依據(jù)缺失 。

以2011年重慶市查處的，全國(guó)“十大食品安全案件”之列的“毒血旺”案件為例， 監(jiān)管機(jī)關(guān)之間對(duì)“血旺”是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品還是食品認(rèn)識(shí)不清。 從《食品安全法》對(duì)食品的定義和社會(huì)一般觀念的理解，農(nóng)產(chǎn)品（初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品）與食品是從屬關(guān)系，屬于食品的范疇；而根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的定義，無(wú)法體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從屬于食品。在流通環(huán)節(jié)前，農(nóng)產(chǎn)品及加工由農(nóng)業(yè)行政部門或商務(wù)部門監(jiān)管， 食品生產(chǎn)及加工由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管；農(nóng)產(chǎn)品和食品在流通環(huán)節(jié)統(tǒng)一由工商行政部門監(jiān)管。 因兩者在流通環(huán)節(jié)前分管主體不同，該物品發(fā)生食品安全事故后，追究瀆職責(zé)任的第一步就是分清物品屬性查找到監(jiān)管主體。但實(shí)務(wù)中，要把每一種農(nóng)產(chǎn)品和食品絕對(duì)區(qū)分開(kāi)根本無(wú)法操作。 工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量，但當(dāng)前的食品監(jiān)管法律體系，沒(méi)有明確進(jìn)入流通領(lǐng)域的分界點(diǎn)？在流通環(huán)節(jié)的運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)時(shí)段，交通、商務(wù)部門也有監(jiān)管權(quán)限，但工商行政管理機(jī)關(guān)如何與交通、商務(wù)部門銜接規(guī)定不明確。

在分段監(jiān)管的模式中，出現(xiàn)食品安全事故的時(shí)段也常常是監(jiān)管職責(zé)模糊或空白的地段。認(rèn)定瀆職的依據(jù)是法定職責(zé)，無(wú)職責(zé)就無(wú)責(zé)任。 因此，有很多食品安全事故，因相關(guān)規(guī)定、術(shù)語(yǔ)模糊籠統(tǒng)，無(wú)法準(zhǔn)確界定監(jiān)管機(jī)關(guān)，而無(wú)法追究瀆職責(zé)任；因無(wú)法及時(shí)追究瀆職責(zé)任，食品監(jiān)管機(jī)關(guān)就更加消極懈怠，不主動(dòng)完善、履行監(jiān)管職責(zé)，造成了惡性循環(huán)。

2、沒(méi)有食品監(jiān)管瀆職罪立案標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致立案、訴訟困難

食品監(jiān)管瀆職罪施行后，沒(méi)有明確立案標(biāo)準(zhǔn)。最高人民檢察院的李忠誠(chéng)副廳長(zhǎng)曾參照其他瀆職罪名提出了立案參考標(biāo)準(zhǔn)，劉旭紅、李京處長(zhǎng)也曾對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)提出建議。在司法實(shí)務(wù)中，多以參照濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)。 也有學(xué)者提出參照商檢徇私舞弊罪、動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)。 這些觀點(diǎn)在實(shí)務(wù)中起到了很好的指引作用。因并非“量身定做”，存在一定的局限性，限制了食品監(jiān)管瀆職罪的立案范圍和打擊力度。食品安全事故最大的特征是：人體危害隱蔽，損害后果在短期內(nèi)表現(xiàn)不直接、不明顯；造成食用者精神壓力大；影響社會(huì)對(duì)政府公權(quán)的信任；影響黨、政群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，司法實(shí)踐對(duì)“惡劣社會(huì)影響”、“重大損失”等籠統(tǒng)性規(guī)定認(rèn)識(shí)上常常產(chǎn)生分歧。

3、多部門分段監(jiān)管體制，導(dǎo)致認(rèn)定食品監(jiān)管瀆職罪因果關(guān)系復(fù)雜

刑法上的多因一果是瀆職犯罪因果關(guān)系的特點(diǎn)，沒(méi)有瀆職行為就沒(méi)有危害結(jié)果，是認(rèn)定瀆職行為與危害結(jié)果之間因果關(guān)系的通說(shuō)理論。 在立案查處食品監(jiān)管瀆職罪過(guò)程中，卻存在操作上的難點(diǎn)。在分段監(jiān)管體制下，監(jiān)管順序上存在時(shí)間的先后，監(jiān)管職責(zé)的依據(jù)常常存在法律效力級(jí)別的不同，且存在監(jiān)管職責(zé)重疊，在多個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)都瀆職的情況下產(chǎn)生損失后果，哪個(gè)機(jī)關(guān)的瀆職行為與損害后果具有刑法上的因果關(guān)系，實(shí)務(wù)中認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。 因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)《食品生產(chǎn)許可證管理辦法》規(guī)定，食品生產(chǎn)許可由質(zhì)監(jiān)部門審批，該作坊無(wú)生產(chǎn)許可而生產(chǎn)，應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管。此外，食品生產(chǎn)在前，流通在后，在牛血液中加入甲醛的犯罪行為屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如果質(zhì)監(jiān)部門依法監(jiān)管，在食品流通環(huán)節(jié)就不存在食品安全問(wèn)題。質(zhì)監(jiān)部門瀆職是犯罪行為最直接的原因，因而具有刑法上的因果關(guān)系。雖然在市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)，工商部門也疏于監(jiān)管，但這只是犯罪完成狀態(tài)的持續(xù)，銷售也僅僅是犯罪的目的。

二、應(yīng)對(duì)食品監(jiān)管瀆職罪司法適用中問(wèn)題的策略

1、完善食品安全法律體系，制定統(tǒng)分有序的部門、崗位職責(zé)

一是完善食品安全法律體系。使相關(guān)的法律、法規(guī)之間層次分明、協(xié)調(diào)有序、完整嚴(yán)密，上、下位法，平行法之間無(wú)矛盾沖突，無(wú)法律監(jiān)管的空白地帶，法律體系與監(jiān)管機(jī)制密切配套，分段監(jiān)管對(duì)接無(wú)空隙。 二是根據(jù)上位法，建立嚴(yán)謹(jǐn)、詳盡的部門、崗位職責(zé)，并報(bào)食品監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)備案。

2、盡快制定食品監(jiān)管瀆職罪立案標(biāo)準(zhǔn)

食品監(jiān)管瀆職后，及時(shí)有效的處理，是防止監(jiān)管機(jī)關(guān)消極懈怠，促進(jìn)食品安全監(jiān)管的重要方面。 制定食品監(jiān)管瀆職罪立案標(biāo)準(zhǔn)建議考慮的幾個(gè)方面：一是生產(chǎn)、銷售的食品“對(duì)人體健康可能有危害”是食品監(jiān)管瀆職罪損失結(jié)果表現(xiàn)形式的一個(gè)方面。二是食品安全事故對(duì)人體損害的潛伏性和間接損失的不可預(yù)知性。 三是食品安全瀆職罪的社會(huì)危害性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般瀆職行為，要降低入刑門檻，這與食品安全監(jiān)管瀆職罪立法思想一致。四是便于在實(shí)務(wù)中量化和操作。

3、解決好食品監(jiān)管瀆職罪適用中的幾個(gè)具體問(wèn)題

食品監(jiān)管機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)全面開(kāi)展打擊食品監(jiān)管瀆職罪的專題培訓(xùn)，解決以下問(wèn)題：一是在認(rèn)定食品監(jiān)管瀆職罪因果關(guān)系時(shí)，適用間接因果關(guān)系，而不能完全用直接因果關(guān)系、必然因果關(guān)系來(lái)認(rèn)識(shí)食品監(jiān)管瀆職罪的因果關(guān)系。 只要瀆職行為與原案犯罪行為具有事實(shí)上的關(guān)聯(lián)，是造成后果原因之一，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為瀆職行為與損害后果具有刑法上的因果關(guān)系。二是多個(gè)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件對(duì)不同監(jiān)管機(jī)關(guān)規(guī)定的監(jiān)管職責(zé)重疊時(shí)，發(fā)生食品安全事故后，承擔(dān)瀆職責(zé)任的主體和依據(jù)要明確。三是監(jiān)管職責(zé)空白區(qū)域發(fā)生食品安全事故時(shí)，承擔(dān)瀆職責(zé)任的主體和依據(jù)要明確。

隨著食品監(jiān)管法律體系、食品監(jiān)管瀆職罪相關(guān)配套規(guī)定逐步完善，食品監(jiān)管瀆職罪適用會(huì)變得順暢，在保障食品安全方面將發(fā)揮重要作用。

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