李遠星

國防交通法規(guī)體系配套建設(shè)研究

李遠星

《國防交通法》下位法配套建設(shè)，是當(dāng)前國防交通法規(guī)體系建設(shè)的重中之重。通過下位法配套建設(shè)，使《國防交通法》下位法配套體系建設(shè)更為健全完善，有利于國防交通建設(shè)在法制環(huán)境下健康持續(xù)發(fā)展。

國防交通法 下位法 配套建設(shè)

2017年1月1日施行的《中華人民共和國國防交通法》（簡稱《國防交通法》），是國防交通領(lǐng)域內(nèi)的上位法，在填補國防交通領(lǐng)域?qū)ｍ椃煽瞻椎耐瑫r，為其下位法的配套建設(shè)提供了依據(jù)和牽引。下位法是更注重細(xì)節(jié)性、具體化的制度設(shè)計，對國防交通建設(shè)與發(fā)展影響更直接，針對性、實用性、指導(dǎo)性更強。《國防交通法》出臺前，與其相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則建設(shè)一直未停止過。經(jīng)統(tǒng)計現(xiàn)有近130余項，基本上保障了國防交通建設(shè)需要。但這些法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則的建設(shè)，因沒有本領(lǐng)域內(nèi)上位法的引領(lǐng)，在建設(shè)過程中勢必帶有一定的隨意性。只有以上位法《國防交通法》為牽引，配套完善其下位法建設(shè)，才能適應(yīng)新形勢下國防交通建設(shè)軍民深度融合發(fā)展的需要。

一、準(zhǔn)確剖析下位法配套建設(shè)存在的主要問題

目前，與《國防交通法》相配套的下位法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，經(jīng)過新中國成立近70年的建設(shè)，取得了豐碩成就，在國防交通建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。盡管如此，仍與市場經(jīng)濟的特點規(guī)律、依法治國的國家戰(zhàn)略、政府改革的職能整合不相適應(yīng)，還不能適應(yīng)新形勢下國防交通建設(shè)軍民融合深度發(fā)展的目的要求。

下位法規(guī)配套建設(shè)緩慢。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，法規(guī)層面4項，即《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》《中國人民解放軍軍事交通運輸條例》。規(guī)章制度層面119項，其中綜合類，如國防交通資金管理規(guī)定；工程設(shè)施類，如《交通運輸、郵電通信基本建設(shè)貫徹國防要求規(guī)定》《鐵路軍運設(shè)施建設(shè)與維修管理辦法》等；運載工具類，如《民用運力國防動員補助補償規(guī)定》《軍車運行管理規(guī)定》等；國防運輸類，如《交通沿線軍事交通運輸現(xiàn)代化建設(shè)工作規(guī)定》《軍隊海上運力運輸計劃管理規(guī)定》等；交通保障類，如《國防交通專業(yè)保障隊伍考評暫行辦法》等；儲備教育科研類，如《國防交通物資儲備管理規(guī)定》《國防交通訓(xùn)練管理暫行規(guī)定》《交通戰(zhàn)備科研管理細(xì)則》等。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范11項，如《鐵路軍事運輸裝載加固基本要求》《鐵路軍事運輸裝載標(biāo)準(zhǔn)》等。這些下位法雖然在國防交通建設(shè)中一直在發(fā)揮著作用，但有的已不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，與《國防交通法》的規(guī)定不相一致，有的還屬空白，急需制定下發(fā)，否則難以適應(yīng)新形勢下國防交通建設(shè)軍民融合發(fā)展的需要。

個別下位法制定執(zhí)法主體一體。從現(xiàn)行的下位法建設(shè)情況看，有的以國家和政府的名義制定頒發(fā)的，有的是以部、委的名義制定頒發(fā)的，還有的是軍地雙方聯(lián)合頒發(fā)的。但是，個別下位法規(guī)、規(guī)章還存在著其制定的主體、執(zhí)行的主體合二為一的現(xiàn)象，如曾由鐵道部制定的法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則即存在這一問題。隨著鐵道部的撤銷、國家綜合交通運輸一體化的形成，特別是《國防交通法》頒布實施，原來由鐵道部頒發(fā)的法規(guī)，既缺乏相應(yīng)的法理依據(jù)，也失去了相應(yīng)執(zhí)法部門的監(jiān)督。從長遠看，如不及時調(diào)整，以新的主管名義重新頒布或修訂，勢必會出現(xiàn)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的“盲區(qū)”。這就要求必須禁止法規(guī)規(guī)章在制定執(zhí)行過程中出現(xiàn)既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的現(xiàn)象出現(xiàn)，盡管短期內(nèi)影響尚不突出，但如不及時加大“立、改、廢”工作力度，進行立法主體與執(zhí)法主體的分離，將不利于《國防交通法》下位法的制定、執(zhí)行與監(jiān)督，也不利于國防交通法制環(huán)境的建設(shè)和形成。

行業(yè)法規(guī)規(guī)章制定不夠均衡。經(jīng)分析與《國防交通法》相關(guān)的下位法，其制定不平衡現(xiàn)象十分突出，法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范所占比重差異較大。從下位法的類別上看，行政法規(guī)4項，規(guī)章制度119項，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范11項，所占比重分別為3.0%、88.8%、8.2%，條例、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則相對較少；從行業(yè)角度上看，涉及鐵路方面的法規(guī)有32項，水路有15項，公路有10項，占行業(yè)法規(guī)比例分別為23.9%、11.2%、8.5%，說明涉及具體行業(yè)上，鐵路占的比重偏大，其他偏少，法規(guī)不平衡現(xiàn)象也較為突出，這也是今后在下位法建設(shè)上需加以關(guān)注的重點。因此，在《國防交通法》下位法建設(shè)上，應(yīng)基于國家綜合交通運輸發(fā)展特點，兼顧軍地需求，制定出臺一些覆蓋范圍廣的綜合性法規(guī)，以滿足國防交通建設(shè)需要。

部分下位法制定年久失效。從現(xiàn)有的下位法制定頒布時間看，有的下位法頒布下發(fā)時間跨度較長，其中1980年前頒發(fā)的1項，1990年前頒發(fā)的14項，2000年前頒發(fā)的28項，2010年前頒發(fā)的58項。如《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》1978年6月頒發(fā)，時間跨度長達39年，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟時代的烙印。隨著我國市場經(jīng)濟的深化發(fā)展、國家綜合交通運輸體制的改革持續(xù)，原有的一些下位法已失去效用，新的下位法尚未制定頒發(fā)，舊的未能及時廢止，需要根據(jù)《國防交通法》的規(guī)范原則進行合并、廢止，并以適當(dāng)?shù)姆绞郊右悦鞔_。如以原部委名義頒發(fā)的，當(dāng)前如需遵照執(zhí)行的，應(yīng)按職責(zé)以新的名義予以明確繼續(xù)有效，否則將影響國防交通下位法規(guī)的效力發(fā)揮。

二、科學(xué)確立下位法配套建設(shè)指導(dǎo)思想和原則

與《國防交通法》相應(yīng)的下位法配套建設(shè)，必須要有科學(xué)的指導(dǎo)思想和原則作指導(dǎo)。這是因為正確的指導(dǎo)思想和原則既是指導(dǎo)國防交通法規(guī)建設(shè)的理論依據(jù)，也是國防交通建設(shè)發(fā)展在一定時期內(nèi)應(yīng)遵循的基本要求。只有指導(dǎo)思想科學(xué)，建設(shè)原則明確，才能保證下位法建設(shè)路徑可行，配套建設(shè)適應(yīng)新形勢下國防交通建設(shè)發(fā)展需要。

指導(dǎo)思想。以《國防交通法》為依據(jù)，以現(xiàn)有國防交通下位法規(guī)為基礎(chǔ)，通過修改完善、調(diào)整補充，構(gòu)建以《國防交通法》為核心，以國務(wù)院和中央軍委層面的行政法規(guī)為主體，以國務(wù)院和中央軍委部委層面的行政規(guī)章為補充，以及各地方和交通企業(yè)層面的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則為支撐，涵蓋鐵路、公路、水路、航空、管道等各種運輸方式，形成軍民融合、層次配套、綜合一體，與市場經(jīng)濟規(guī)律相吻合，與國防運輸發(fā)展相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)完備的國防交通下位法規(guī)體系。

建設(shè)原則。一是按需制定原則。從現(xiàn)有法規(guī)統(tǒng)計材料看，與國防交通建設(shè)相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則有134項。盡管這些下位法可基本滿足國防交通建設(shè)發(fā)展的需要，但依據(jù)《國防交通法》的具體條款要求，還缺乏相應(yīng)的下位法做支撐，如要適應(yīng)戰(zhàn)略投送新型作戰(zhàn)力量建設(shè)需要，制定《部隊機動交通保障規(guī)定》；按照軍隊走出去的戰(zhàn)略要求，制定《境外軍事運輸保障法規(guī)》等。只有堅持按需制定原則，適時制定出臺與新形勢下國防交通建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的下位法，既能有效填補下位法的空白，完善下位法的配套建設(shè)，又能確保在新的起點上更好推進國防交通建設(shè)軍民融合深度發(fā)展。二是重新修訂原則。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，現(xiàn)頒布實施的與國防交通相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章制度，有的時間跨度較長，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，難以滿足新形勢下國防交通建設(shè)的要求。特別是2013年國家實施“大部制”改革后，鐵道部不復(fù)存在。顯然，上述個別下位法與國家綜合交通運輸管理體制改革要求不相適應(yīng)，與市場經(jīng)濟發(fā)展要求不相吻合，這表明與國防交通建設(shè)的相關(guān)法規(guī)已到了重新修訂的階段。只有在遵循《國防交通法》基本精神的基礎(chǔ)上，堅持重新修訂原則，才能使原有的法律法規(guī)煥發(fā)生機，適應(yīng)國防交通新形勢新發(fā)展的需要。三是銜接配套原則。銜接配套，是國防交通法規(guī)建設(shè)的基本原則，也是新形勢下國防交通法規(guī)體系建設(shè)適應(yīng)國家綜合交通運輸體制改革的基本要求?！秶澜煌ǚā凡粌H與《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國防動員法》以及《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國民航法》等法律中國防交通領(lǐng)域的內(nèi)容進行了銜接，同時還與《國防交通條例》中關(guān)于國防交通工程設(shè)施、民用運載工具、國防交通保障、國防交通物資儲備等領(lǐng)域的管理制度等內(nèi)容進行了銜接。為此，下位法建設(shè)只有堅持銜接配套原則，按照“立、改、廢”要求，才能構(gòu)建與之相配套的法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，從而形成體系完備的國防交通法下位法規(guī)體系，保障國防交通建設(shè)有一個健全的法規(guī)體系支撐。

三、努力加強下位法配套建設(shè)的主要對策

黨的十八屆四中全會明確指出：“堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性?！边@無疑給《國防交通法》下位法配套建設(shè)指明了方向。因此，《國防交通法》下位法配套建設(shè)，應(yīng)在充實完善《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》等不足的同時，發(fā)揮上位法效用，為下位法配套建設(shè)提供基本依據(jù)，使下位法建設(shè)更好適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律，滿足國防運輸發(fā)展需要。

清理現(xiàn)有下位法規(guī)。認(rèn)真清理現(xiàn)有《國防交通法》相關(guān)的下位法，必須按照《國防交通法》的精神實質(zhì)和原則要求，以《國防交通法》具體條款內(nèi)容為依據(jù)，確實弄清現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，哪些是過時的、哪些是要修改的，哪些是要制訂的，只有立足前瞻，務(wù)實創(chuàng)新，才能確?，F(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則的清理工作得以有效落實，從而為制定、廢止、修訂《國防交通法》下位法配套建設(shè)提供基本支撐，使下位法配套建設(shè)更具時代特色，滿足建設(shè)需要。

進行頂層配套設(shè)計。頂層配套設(shè)計，是搞好《國防交通法》下位法配套建設(shè)的關(guān)鍵和前提，也是下位法配套建設(shè)的基本指導(dǎo)和遵循。在配套建設(shè)《國防交通法》下位法時，應(yīng)以法律淵源為基礎(chǔ)，按照《立法法》要求進行，既要全面謀劃，又要重點布局，既要立足長遠，又要滿足急需，確保法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則的框架體系符合立法設(shè)計要求，符合《國防交通法》的精神實質(zhì)，以便形成層次分明、梯次銜接的下位法配套體系，更好地適應(yīng)新形勢下國防交通建設(shè)軍民深度發(fā)展的需要。

抓緊實施“立、改、廢”建設(shè)?！秶澜煌ǚā废挛环ㄅ涮捉ㄔO(shè)，應(yīng)本著“全面建設(shè)、突出重點”的原則，在逐一清理梳理現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合當(dāng)前正在進行的改革實踐和行業(yè)實際，廣泛征求相關(guān)單位對法規(guī)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范“立、改、廢”的意見，按照下位法的頂層設(shè)計要求和規(guī)劃計劃流程，有重點地組織實施。行政法規(guī)層面，《民用交通資源動員與征用條例》擬在現(xiàn)行《民用運力國防動員條例》上修訂，《國防交通工作條例》擬在現(xiàn)行《國防交通條例》上修訂；部門規(guī)章層面，主要按軍交運輸和交通戰(zhàn)備的工作事項進行分類建設(shè)，原則上每項工作對應(yīng)有一部規(guī)章，體系規(guī)劃中共有57項，需新制訂13項，其余44項依據(jù)《國防交通法》且根據(jù)工作需要在現(xiàn)行規(guī)章的基礎(chǔ)上修訂。其中，平時交通戰(zhàn)備工作19項（需新制訂4項），動員征用8項（需新制訂），軍隊內(nèi)部軍交工作11項，使用國家運力進行國防運輸19項（需新制訂1項）；由于體系規(guī)劃是按工作分類，難免與現(xiàn)行行政規(guī)章有出入，如軍事交通運輸裝載標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行就頒發(fā)有鐵路軍事運輸裝載標(biāo)準(zhǔn)12項，航空軍事運輸裝載標(biāo)準(zhǔn)9項。

［1］國家交通戰(zhàn)備辦公室.國防交通法配套法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范［M］，北京.2014.10.

［2］國家交通戰(zhàn)備辦公室.國防交通法宣傳材料［M］，北京：2016.08.

（責(zé)任編輯：胡東霞）

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1002-4484（2017）06-0049-04

作者：李遠星，軍事交通學(xué)院國防交通發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，副教授，專業(yè)技術(shù)大校