王望榮 田棟良

加速邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè) 助力維護(hù)新疆邊防安全①

王望榮 田棟良

新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有地緣政治環(huán)境特殊、人文社會環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱和戍邊衛(wèi)國功能重要的特殊性。城鎮(zhèn)化建設(shè)在加速經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，可能給邊防安全帶來領(lǐng)土受侵蝕威脅加劇、邊境管控難度加大、社會安全隱患增多等問題。必須科學(xué)統(tǒng)籌邊防安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大投入支持，為維護(hù)新疆邊防安全提供強(qiáng)大的力量支撐、可靠的設(shè)施保障和較好的社會依托，實(shí)現(xiàn)興邊富民與強(qiáng)邊固防的有機(jī)統(tǒng)一。

邊境地區(qū) 城鎮(zhèn)化建設(shè) 邊防安全 〔新疆〕

習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)指出，要堅持軍民合力共建邊海防，統(tǒng)籌邊海防建設(shè)和邊境沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。城鎮(zhèn)化作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重大舉措，必將成為促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)興邊富民與強(qiáng)邊固防有機(jī)統(tǒng)一，確保新疆邊防安全的重要選擇。

一、邊防安全視域下新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的特殊性

地緣政治環(huán)境特殊。中亞是連接歐亞大陸和中東的樞紐，是銜接外高加索和南亞的重要交通走廊，是大國勢力東進(jìn)西出、南下北上的必經(jīng)要地。重要的地緣位置和豐富的能源資源，是大國戰(zhàn)略角逐的重要場所、各種勢力滲透角力的重點(diǎn)地區(qū)。因此，推進(jìn)新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，既要解決好一般的矛盾問題，也要考慮如何鞏固邊境地區(qū)向西開放的“橋頭堡”地位，發(fā)揮好維護(hù)新疆邊防安全、保障西北社會長治久安的戰(zhàn)略屏障作用。

人文社會環(huán)境復(fù)雜。新疆邊境地區(qū)10個邊境地（州）的34個邊境縣（市）居住有多個少數(shù)民族，截止2014年末，新疆邊境地區(qū)總?cè)丝跒?06.40萬，共有40余個少數(shù)民族成分，少數(shù)民族人口占到64.68%（數(shù)據(jù)來源：《新疆統(tǒng)計年鑒2015》）。由于多民族聚居，新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)將面臨多宗教交匯、多語言共存、多文化交融，民族問題與宗教問題交織的復(fù)雜人文社會環(huán)境。城鎮(zhèn)化建設(shè)將會推動人口高度聚集和利益分化，如果人口結(jié)構(gòu)、民族結(jié)構(gòu)、宗教信仰結(jié)構(gòu)得不到有效優(yōu)化，或收入分配在民族間失衡，則容易產(chǎn)生民族問題，處理不及時或者不妥當(dāng)極可能引發(fā)社會不穩(wěn)定，危及維護(hù)邊防安全的社會基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。新疆邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的特點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后與人民生活水平相對較低。改革開放以后，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，新疆邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得了較快發(fā)展，但由于歷史條件和地理位置等客觀因素影響，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較新疆和全國均存在明顯差距。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，新疆27個國家級貧困縣，有15個位于邊境地區(qū)。2014年，新疆邊境地區(qū)沿邊縣（市）區(qū)人均GDP為29827元，遠(yuǎn)低于新疆全區(qū)40648元的人均GDP水平，僅為全國人均GDP的63.97%，與東部發(fā)達(dá)省、市的差距更大（數(shù)據(jù)來源：《新疆統(tǒng)計年鑒2015》）。無論整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是人民生活水平，新疆邊境地區(qū)均呈現(xiàn)出較大的滯后性，維護(hù)邊防安全的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會依托較為薄弱。

戍邊衛(wèi)國功能重要。新疆周邊的中亞地區(qū)多種國際勢力競相滲透，多種民族、文化、思想和宗教碰撞激烈，“三股勢力”活動頻繁，社會穩(wěn)定形勢多變不穩(wěn)。邊境地區(qū)是抵御外敵入侵的前沿陣地，是防范敵對勢力滲透破壞的重要防線，是國家安全的戰(zhàn)略屏障。新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)在破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為鞏固邊防安全提供堅實(shí)物質(zhì)支撐的同時，還直接承擔(dān)著重要的戍邊衛(wèi)國功能。

二、邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)對新疆邊防安全可能帶來的影響

邊境沿線人口分布失衡，領(lǐng)土受侵蝕威脅加劇。保持邊境沿線一定密度的常住人口，是確保領(lǐng)土主權(quán)不受威脅，實(shí)現(xiàn)邊防安全的重要條件。新疆邊境地區(qū)散居著大量的農(nóng)牧民，放牧在邊境一線，生活在沿邊村鎮(zhèn)，較好地發(fā)揮了一線管邊員、護(hù)邊員作用。加速城鎮(zhèn)化建設(shè)，將改變現(xiàn)有的人口分布，可能會給邊防安全帶來不利影響。首先，城鎮(zhèn)化建設(shè)加速，將優(yōu)化邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。以前以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為主，散居或成小集群居住在邊境沿線的邊民，可能離開原居住區(qū)大量涌入城鎮(zhèn)，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，造成邊境沿線農(nóng)村、牧區(qū)人口急劇下降，城鎮(zhèn)人口大幅上升。其次，生活收入改善后，一些邊民為遠(yuǎn)離惡劣的自然環(huán)境，享受更好的交通、醫(yī)療、教育等資源，將主動離開原邊境地區(qū)居住地向靠近內(nèi)地的城鎮(zhèn)遷移。第三，由于新疆邊境地區(qū)跨境民族多，我邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快可能會吸引鄰國同民族民眾以探親訪友等多種理由入境打工、經(jīng)商甚至滯留，或?yàn)榉奖氵M(jìn)行各種商貿(mào)活動抵邊居住。這種發(fā)展態(tài)勢，容易導(dǎo)致邊境沿線雙方常住人口嚴(yán)重失衡，我國邊境沿線人口減少，鄰國邊境人口增多，不利于我對邊境實(shí)施有效管控，使我國領(lǐng)土主權(quán)完整面臨受侵蝕的危險。

民(社)情更加復(fù)雜，邊境管控難度加大。新疆邊境地區(qū)遠(yuǎn)離內(nèi)地，流動人口較少，居民成分單一，人口結(jié)構(gòu)簡單，局部地區(qū)居民情況熟悉，對外來人口、異常情況，容易發(fā)現(xiàn)、便于處置。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，邊境貿(mào)易迅速發(fā)展，邊境地區(qū)內(nèi)以經(jīng)商、開礦、務(wù)工等為主的外來人口和流動人口越來越多，車輛物資集散頻繁，容易導(dǎo)致走私販毒、過獵、過居等事件增多，邊境管控任務(wù)越來越繁重。城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，居民成分更加復(fù)雜，難以排除敵對勢力或國外情報人員混跡于普通民眾之中，渾水摸魚、竊取情報，或借便道通道非法潛入潛出，甚至伺機(jī)實(shí)施暴恐等違法犯罪活動，難以準(zhǔn)確對其進(jìn)行甄別和防范打擊。居民內(nèi)遷，邊境地區(qū)青壯勞動力銳減，邊防民兵力量減弱，護(hù)邊人員減少，管控力量虛化，“生產(chǎn)是執(zhí)勤、游牧是巡邏、家家是哨所、村村是堡壘、處處有防范”群防群控的傳統(tǒng)優(yōu)勢，可能被弱化甚至消失，邊境管控的難度加大。

民族關(guān)系難處理，社會安全隱患增多。新疆多元的人口結(jié)構(gòu)，在邊境地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。在新疆34個邊境縣（市）中，每個縣（市）民族數(shù)量基本都在8個以上。其中，22個縣（市）少數(shù)民族人口比重達(dá)到50%以上，占到邊境縣（市）總數(shù)的2/3。由于少數(shù)民族與漢族民眾在宗教信仰和生活習(xí)慣上的差異性，在某些方面甚至還存在排斥性，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，同民族、同宗教的民眾更愿意向同一城鎮(zhèn)集聚，可能引發(fā)新的或更為集中的少數(shù)民族高度聚居，導(dǎo)致局部地區(qū)人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，不利于實(shí)現(xiàn)多民族共生、多文化交融、多宗教交匯的和諧社會局面。同時，新疆邊境地區(qū)是多民族聚居、多宗教并存，在城鎮(zhèn)化過程中由于征地、搬遷等引發(fā)的任何問題都可能急劇轉(zhuǎn)化為民族關(guān)系問題，給邊防安全帶來新的不穩(wěn)定因素。

三、科學(xué)統(tǒng)籌邊防安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，加速推進(jìn)新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)

新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，是在特定的地緣政治、人文社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，承擔(dān)重要戍邊衛(wèi)國功能的特殊城鎮(zhèn)化建設(shè)模式。必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌邊防安全與經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，堅持軍民融合，合理配置、調(diào)整和聚集各種資源，科學(xué)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

著眼穩(wěn)邊固邊，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局。管邊控邊力量強(qiáng)弱，是影響邊防安全形勢的關(guān)鍵因素。在我國黨政軍警民聯(lián)防體制下，邊境地區(qū)居民是武裝管邊控邊力量的重要補(bǔ)充。因此，要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用和對局部地區(qū)人口分布的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)，吸引邊民抵邊居住、抵邊生產(chǎn)、抵邊經(jīng)商，使邊民常態(tài)化生活跟進(jìn)到邊境一線，以改變新疆邊境地區(qū)人口分布“南疏北密”的現(xiàn)狀，為有效破解安全威脅“南急北緩”的態(tài)勢、維護(hù)邊防安全提供保證。應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，以政策機(jī)制引導(dǎo)扶持，克服新疆南段邊境地區(qū)惡劣的地理氣候條件，注重發(fā)展邊境貿(mào)易、邊境旅游、特色農(nóng)牧業(yè)等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增加南段邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)數(shù)量。要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和中心城市的輻射作用，建設(shè)一批衛(wèi)星城市。要統(tǒng)籌考慮邊境地區(qū)城鎮(zhèn)特殊的地理位置、歷史條件和邊境沿線村寨就是主權(quán)象征等因素，將城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃盡量靠近邊境沿線，抵邊建立和發(fā)展小城鎮(zhèn)，從而避免大量邊境沿線民眾內(nèi)遷。應(yīng)鼓勵按臨邊大鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、抵邊小集鎮(zhèn)為延伸、特定地區(qū)農(nóng)牧民微小集中居住點(diǎn)為補(bǔ)充的“根”型模式設(shè)置，加大對小微集鎮(zhèn)和微小集中居住點(diǎn)建設(shè)的政策傾斜與扶持，防止邊境沿線村鎮(zhèn)萎縮。通過城鎮(zhèn)化建設(shè)吸引更多民眾抵邊居住，增加邊境地區(qū)常住人口密度，讓黨政軍警民聯(lián)防在邊境地區(qū)落地生效，為維護(hù)邊防安全提供強(qiáng)大的力量支持。

貫徹軍民融合戰(zhàn)略，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施，既是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐，也可為邊防戰(zhàn)備、執(zhí)勤、管理和建設(shè)創(chuàng)造有利條件。受歷史原因、地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，新疆邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平嚴(yán)重滯后，大部分沿邊縣（市）無鐵路運(yùn)營，近半數(shù)只有省道相通，缺乏立體交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，信息工程設(shè)施水平更低。落后的基礎(chǔ)設(shè)施在限制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也嚴(yán)重遲滯了軍事交通、軍事信息和戰(zhàn)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，難以滿足抵御外敵入侵和對邊境實(shí)施有效管控的現(xiàn)實(shí)需要。因此，應(yīng)充分利用西部大開發(fā)和“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的有利契機(jī)，著眼確保新疆邊防安全和社會建設(shè)發(fā)展的雙重目標(biāo)要求，堅決貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，堅持平戰(zhàn)結(jié)合、寓軍于民方針，加速新疆邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。突出交通路網(wǎng)建設(shè)。提高現(xiàn)有公路、鐵路等級，加快國家高等級公路和邊防公路建設(shè)，推進(jìn)重點(diǎn)線路建設(shè)，增加機(jī)場布點(diǎn)，加快構(gòu)建與新疆區(qū)內(nèi)和內(nèi)地四通八達(dá)、快捷經(jīng)濟(jì)的綜合立體交通運(yùn)輸體系。加快推進(jìn)與周邊國家跨境公路和鐵路建設(shè)，構(gòu)建銜接國內(nèi)，面向中亞、西亞的國際交通運(yùn)輸體系。強(qiáng)化能源設(shè)施建設(shè)。充分發(fā)揮邊境地區(qū)能源優(yōu)勢，按照國家統(tǒng)一安排部署和新疆維吾爾自治區(qū)政府打造“三基地一通道（國家大型油氣生產(chǎn)加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地、大型風(fēng)電基地和國家能源資源陸上大通道）”建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)能源管道建設(shè)，加快電力開發(fā)和電網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等組合發(fā)展模式，提高邊境地區(qū)能源設(shè)施建設(shè)和能源供給水平。加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快邊境地區(qū)信息網(wǎng)的規(guī)劃與建設(shè)，借助和依托國防通信光纜，加大網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資，發(fā)展固定和移動通信網(wǎng)絡(luò)，提高電話普及率，發(fā)展數(shù)據(jù)和多媒體通信網(wǎng)絡(luò)，為維護(hù)邊防安全提供可靠的設(shè)施保障。

堅持富民強(qiáng)邊統(tǒng)一，加大投入支持。新疆邊防是國家安全的西北戰(zhàn)略屏障，邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)承載著維護(hù)新疆邊防安全的特殊使命。新疆邊境地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)貧窮落后，進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金的需求量非常大，這也是制約城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的“瓶頸”所在。中央和各級地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，開拓思路，多方籌集，加大對邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入支持。各級政府要把新疆邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，擺到事關(guān)國家安全的高度來認(rèn)識，加快建設(shè)步伐。中央和地方政府應(yīng)完善政策制度，給予邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)以政策優(yōu)惠與機(jī)制保障。應(yīng)利用財政、稅收權(quán)力進(jìn)行再分配，加大經(jīng)費(fèi)支持。對事關(guān)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)和邊防安全的重大項(xiàng)目，實(shí)施專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。加大內(nèi)地省份的對口支援。各有關(guān)省、市要按照中央的統(tǒng)一部署，實(shí)施“點(diǎn)對點(diǎn)”的精準(zhǔn)對口支援，資金投向要向邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)、國防設(shè)施建設(shè)傾斜。邊防部隊(duì)要充分發(fā)揮兵力集中、突擊力強(qiáng)的優(yōu)勢，利用人才、裝備、技術(shù)等資源，在確保國防和軍事需要的前提下，積極為駐地經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供便利，支援關(guān)系國計民生的重大工程建設(shè)，配合搞好邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和口岸建設(shè)，軍民協(xié)力推進(jìn)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，為維護(hù)邊防安全提供堅實(shí)的社會依托。

［1］習(xí)近平在接見第五次全國邊海防工作會議代表時強(qiáng)調(diào)：強(qiáng)化憂患意識使命意識大局意識 努力建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防［N］.解放軍報，2014-6-28（1）.

［2］ 新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局. 新疆統(tǒng)計年鑒2015［Z］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2015.

［3］ 靳娟娟，金天義. 新疆邊防管理與邊防建設(shè)［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

［4］綦常清，費(fèi)雅君，高旗. 中國現(xiàn)代化下西部開發(fā)與國家安全［M］.北京：時事出版社，2008.

［5］張國玉，劉曉紅. 邊疆地區(qū)的城鎮(zhèn)化與邊疆安全［J］.城市問題，2009（6）.

［6］張安福，郭寧. 新疆城鎮(zhèn)化道路的新視角——國家安全與地區(qū)發(fā)展并重［J］.臨沂師范學(xué)院學(xué)報，2009（8）.

［7］李華斌. 邊疆安全視角下新疆城鎮(zhèn)化問題研究［J］.兵團(tuán)黨校學(xué)報，2011（3）.

（責(zé)任編輯：胡東霞）

E254

A

1002-4484（2017）05-0077-04

王望榮，邊防學(xué)院訓(xùn)練部《邊防學(xué)院學(xué)報》，主編，上校；田棟良，邊防學(xué)院訓(xùn)練部，副教授，文職5級

① 系國家社科基金軍事學(xué)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號14GJ003-238）階段性研究成果。