顏 慧

中國特色國防領(lǐng)導(dǎo)和國防科技工業(yè)管理體制建設(shè)初探

顏 慧

1954年成立的中國國防部體制的組織形式、工作職責(zé)以及與軍委總部之間的關(guān)系一直處在摸索改進的過程中，在1954～1958年經(jīng)歷了國防部的角色定位之爭、國防工業(yè)和國防科技領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的逐步完善后，中國特色國防部體制基本形成。

國防建設(shè) 組織體制 國防部

國防領(lǐng)導(dǎo)和國防科技工業(yè)管理體制建設(shè)是國防和軍隊建設(shè)的重要內(nèi)容，中國特色國防領(lǐng)導(dǎo)和國防科技工業(yè)管理體制建設(shè)經(jīng)歷了非凡的歷程。新中國成立后，中央人民政府由中央人民政府委員會及其所屬的政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署構(gòu)成。此時的政務(wù)院“是國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān)，不設(shè)國防部，軍事工作由中央人民政府所屬的人民革命軍事委員會負責(zé)。”①金沖及：《周恩來傳》（三），869頁，北京，中央文獻出版社，2011。之所以稱為政務(wù)院而不用國務(wù)院，董必武在中國人民政治協(xié)商會議第一次會議上作《中央人民政府組織法》報告中解釋道：“國務(wù)院包括軍事，不太合適?！雹诮饹_及：《周恩來傳》（三），1035頁，北京，中央文獻出版社，2011。新中國初期，國防和軍隊建設(shè)的很多工作都涉及政務(wù)院，尤其是國防工業(yè)建設(shè)和管理的主體是政府。當(dāng)時，協(xié)調(diào)人民革命軍事委員會和政務(wù)院兩個機構(gòu)的主要做法是成立聯(lián)合機構(gòu)，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)；各自成立機構(gòu)履行相應(yīng)職責(zé)，橫向建立協(xié)調(diào)機制等。如新中國初期的中央復(fù)員委員會、人民革命軍事委員會兵工委員會都屬于這類機構(gòu)。

國防部的角色定位之確立

1954年9月，第一次全國人民代表大會對國家領(lǐng)導(dǎo)體制進行了重大調(diào)整。將中央人民政府下屬的政務(wù)院調(diào)整為國務(wù)院，也就是中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)和最高國家行政機關(guān)。根據(jù)《憲法》和《組織法》的規(guī)定，在國務(wù)院下設(shè)立國防部，以領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量建設(shè)。國防部沒有再設(shè)立專門的辦事機構(gòu)，其工作由總參謀部、總政治部、總后勤部和國防部辦公廳（軍委辦公廳兼）等機關(guān)分別承擔(dān)。根據(jù)黨中央的決定，凡經(jīng)中央軍委決定的事項，須公開發(fā)布的命令和指示，可用國務(wù)院或國防部的名義下達。第一任國防部部長彭德懷，不僅是軍委委員，主持軍委日常工作，而且兼任國務(wù)院副總理和國防委員會副主席。

1954年10月5日，針對新調(diào)整的軍事領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)問題，劉伯承、賀龍、羅榮桓、徐向前、聶榮臻、葉劍英、黃克誠進行了專門的座談。針對國防委員會與國防部的職權(quán)問題，根據(jù)憲法規(guī)定認(rèn)為：“國防委員會是一種決策性質(zhì)的機關(guān)，而不是軍隊的管理機關(guān)”；“國防部是代表國務(wù)院來領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè)的機關(guān)，是軍隊的管理機關(guān)。平時，中華人民共和國主席，通過國防部來指揮軍隊和領(lǐng)導(dǎo)軍隊的建設(shè)工作；戰(zhàn)時，中華人民共和國主席即以國防部的機構(gòu)為基礎(chǔ)，組成最高統(tǒng)帥部?！雹僦醒胲娢k公廳：《關(guān)于軍事機構(gòu)問題座談記錄》，1954年10月5日。

國防部成立后，對是否設(shè)副部長、如何設(shè)副部長也進行了激烈的爭論。當(dāng)時有幾種不同意見：一是不設(shè)副部長，軍委各副主席分任總參謀長、總政治部主任等。二是設(shè)副部長，但不宜太多。如把黨內(nèi)的副主席都列為副部長，則黨外的副主席會有意見，因此黨內(nèi)副主席不宜都擔(dān)任副部長。此外，還有主張只設(shè)一名副部長，也有主張設(shè)二三個副部長的②中央軍委辦公廳：《關(guān)于軍事機構(gòu)問題座談記錄》，1954年10月5日。。由于分歧較大，副部長的名單直到10月底才公布。10月21日，在軍委會議上討論了國防部的職責(zé)、分工、機構(gòu)，最后決定設(shè)副部長③中共江蘇省委黨史工作辦公室：《粟裕年譜》，349頁，北京，當(dāng)代中國出版社，2006。。31日，黨中央公布了國防部副部長的名單：黃克誠、譚政（總政治部副主任）、蕭勁光（海軍司令員）、王樹聲（1955年3月任總軍械部部長）、蕭克（1955年4月任訓(xùn)練總監(jiān)部副部長）、李達（1955年4月任訓(xùn)練總監(jiān)部副部長兼計劃和監(jiān)察部部長）、廖漢生。由此也可以看出，當(dāng)時對于國防部這個新設(shè)立機構(gòu)的定位，黨內(nèi)軍內(nèi)還沒有形成比較一致的看法。11月10日，蘇聯(lián)專家總顧問彼得魯瑟夫斯基問粟裕：中國的國防部和國防委員會之間是什么關(guān)系？粟?；卮穑骸皩τ谖覀円彩切碌膯栴}，因國防部是第一次成立?！薄爸袊膰啦考炔煌谫Y本主義國家的國防部，又不同于蘇聯(lián)國防部?！雹苤泄步K省委黨史工作辦公室：《粟裕年譜》，352頁，北京，當(dāng)代中國出版社，2006。

1956年3月21日的軍委會議上，聶榮臻對軍委、國防部和總參的分工闡述自己的看法。他認(rèn)為，軍委的工作與總參的工作有密切聯(lián)系，有些事總參自己可以辦的，不一定事事向軍委請示?？倕⒁蔀橐粋€口子，國防部要成為一個口子，日常工作由這兩個口子管，軍委解決大政方針問題。要統(tǒng)一號令，防止政出多門⑤周均倫：《聶榮臻年譜》，574頁，北京，人民出版社，1999。。根據(jù)聶帥的觀點，軍委考慮的是戰(zhàn)略問題，是大政方針，國防部負責(zé)行政管理。

國防部成立后，作為首任國防部長的彭德懷一直在思考國防部的定位問題。他認(rèn)為，“我們是由單一兵種、游擊戰(zhàn)爭搞過來的，如何安排這個體制，尚無經(jīng)驗，完全學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的經(jīng)驗也不適合，我們應(yīng)當(dāng)建立適合自己情況的體制?！雹尥跹妫骸杜淼聭涯曜V》，638頁，北京，人民出版社，1998。1956年3月24日的軍委例會上，彭德懷提出，總參謀部是“帶首腦性的機關(guān)”，“要綜合研究和處理各軍兵種的平衡與協(xié)同”。中央軍委則主要是“審批綜合性的計劃”，“決定方針，討論并批準(zhǔn)政策、條令、條例、制度等”，“討論和批準(zhǔn)戰(zhàn)略、戰(zhàn)役的計劃和方案等”，“解決各總部和聯(lián)席辦公會議所不能解決的重大問題”。他還建議根據(jù)以上幾條，“加以具體化，整理成一個文件，把軍委和總參謀部的工作明確起來，送中央批準(zhǔn)后，總參謀部即可大膽放手工作?！雹哙嵨腻骸睹貢沼浝锏呐砝峡偂?，92頁，北京，軍事科學(xué)出版社，1998。

但是，如何協(xié)調(diào)總參謀部和國防部的關(guān)系卻一直沒有處理好。當(dāng)時，總參謀部為中央軍委起草的和總參下發(fā)的命令、文電，常因署名問題受到批評?！败娢?zé)成總參負責(zé)起草國防部及總參職責(zé)條例，雖已五易其稿，尚未獲得通過?！雹佟端谠鳌肪帉懡M：《粟裕傳》，941頁，北京，當(dāng)代中國出版社，2000。11月4日，粟裕在給中央的報告中寫道：“過去由于軍委與總部之間，總部與總部之間，甚至總部與下屬各部之間，職責(zé)不夠明確，乃忙于處理日常事務(wù)和批發(fā)文電，不深入了解下情，也未能幫助軍委考慮較大問題，甚至在軍委確定原則方針后，亦難以很好地具體組織實施?！雹谒谠＃骸秾婈牻ㄔO(shè)的幾點意見》，載《粟裕文選》（第三卷），232頁，北京，軍事科學(xué)出版社，2004。

1957年1月的軍委擴大會議上，與會者對于中央軍委、國防部、總參三者的關(guān)系和分工再次進行了深入的討論。彭德懷認(rèn)為，中央軍委是不對外的。他說，國防部，我國既不像美國的，也不像蘇聯(lián)的……毛主席是統(tǒng)帥，到戰(zhàn)時，統(tǒng)帥要依靠總參謀部、總政治部、總后勤部、總干部部去指揮全軍。國防部，在戰(zhàn)時主要動員人力、物力支援戰(zhàn)爭，所以國防部平時就要了解各工業(yè)部門的情況。這樣，總參謀部的工作就繁重了。到戰(zhàn)時，總參的動員部、裝備計劃部是要轉(zhuǎn)歸國防部直接管的，但是，工作重點必須轉(zhuǎn)移到總參③王焰：《彭德懷年譜》，638頁，北京，人民出版社，1998。。根據(jù)彭德懷的觀點，國防部應(yīng)該從軍委系統(tǒng)分離開來，僅屬于政府部門，主要負責(zé)國防工業(yè)和國防科技，同時，國防部還應(yīng)該成為國防動員的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

1958年4月29日的座談會上，葉劍英認(rèn)為，國防部和總參是上下級關(guān)系。軍委秘書長和總參的關(guān)系，軍委秘書長是代表軍委主席處理事務(wù)的，總參對軍委要經(jīng)過秘書長，至于工作方法，可以研究，但那是枝節(jié)問題④鄭文瀚：《秘書日記里的彭老總》，264頁，北京，軍事科學(xué)出版社，1998。。葉帥的看法也不無道理。一方面，蘇聯(lián)的國防部和總參謀部就是上下級關(guān)系。另一方面，當(dāng)時的國防部長彭德懷是元帥，主持軍委日常工作，同時兼任國務(wù)院副總理和國防委員會副主席，粟裕則是大將，主要負責(zé)“軍事工作歸口”的總參謀部，軍委和總參謀部就是上下級關(guān)系。

5月27日～7月22日，中央軍委擴大會議討論通過了《關(guān)于改變組織體制的決議（草案）》。該決議明確規(guī)定，國防部是中央軍委對外的名義。中央軍委決定的事項，凡需經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，或需用行政名義下達的，由國防部長簽署。1958年炮擊金門時，《告臺灣同胞書》雖然是中央軍委決定的，但是以國防部長的名義簽發(fā)的。

總的看，新中國成立的國防部，既是適應(yīng)當(dāng)時世界大國軍隊發(fā)展的潮流，也是我軍全面學(xué)習(xí)蘇軍的結(jié)果。二戰(zhàn)后，美、蘇等國為加強政府對武裝力量的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，先后成立國防部作為政府的組成機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)指揮全國武裝力量。1953年3月，蘇聯(lián)國防部由原來的武裝力量部和海軍部合并組成，是蘇聯(lián)武裝力量的最高指揮機構(gòu)，下設(shè)總訓(xùn)練部、總監(jiān)察部、總干部部、總政治部、總參謀部、總后勤部、總軍械部和總財務(wù)部8個總部。首任國防部長布爾加寧，第一副部長由總參謀長兼任，其他副部長分別兼任各軍種和各總部部門負責(zé)人。20世紀(jì)50年代，是中蘇關(guān)系的“蜜月期”，因此我軍也學(xué)習(xí)蘇軍先后成立了8個總部。

盡管憲法明確“國防部領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量建設(shè)”，但在實際運作過程中仍然是中央軍委“擔(dān)負對整個軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)”。究其原因，可能是因為國防部是政府機構(gòu)，其工作必須接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和全國人大的監(jiān)督。但在當(dāng)時的政治體制下，全國人大和國務(wù)院有一定數(shù)量的非中共人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這是與蘇聯(lián)國情的最大不同。如果由代表政府的國防部領(lǐng)導(dǎo)軍隊，有可能與“黨指揮軍隊”的原則相矛盾。而中央軍委作為我軍的最高軍事領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，在革命戰(zhàn)爭年代指導(dǎo)軍事建設(shè)、統(tǒng)率武裝力量，開展武裝斗爭、指揮重大戰(zhàn)役，為奪取革命戰(zhàn)爭勝利發(fā)揮了巨大作用。即便是新中國成立初期取消之后，中央人民政府人民革命軍事委員會也使用“軍委”（簡稱）開展工作。由此，就有了憲法規(guī)定的“國防部領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量建設(shè)”，而事實上的中央軍委“擔(dān)負對整個軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)”的情況。

正因為如此，國防部正式成立后，并沒有設(shè)立專門的業(yè)務(wù)機構(gòu)，實質(zhì)上是一個“虛化”的部門，國防部部長也是一個“虛職”。但當(dāng)時的國防部長彭德懷，既兼任國務(wù)院副總理，同時也負責(zé)軍委日常工作，因此，這種領(lǐng)導(dǎo)指揮體制在當(dāng)時運轉(zhuǎn)較為順暢。20世紀(jì)50年代中后期，國防部和中央軍委密切協(xié)調(diào)，把發(fā)展國防科技、國防工業(yè)和武器裝備作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，為我軍由單一陸軍向陸、海、空諸軍兵種合成軍隊發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為組建戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈部隊、電子對抗部隊等新型作戰(zhàn)力量以及戰(zhàn)略核力量打下了堅實的基礎(chǔ)。

國防工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)逐步完善

革命戰(zhàn)爭年代，我軍用“小米加步槍”打敗了擁有精良裝備的國民黨軍隊；抗美援朝戰(zhàn)爭中，“鐵少氣多”的中國人民志愿軍打敗了“鐵多氣少”“武裝到牙齒”的以美國為首的聯(lián)合國軍。但是，我們必須客觀面對這樣的現(xiàn)實：低劣的武器裝備與我軍現(xiàn)代化建設(shè)的要求很不適應(yīng)，很難有效擔(dān)負保衛(wèi)國家安全的任務(wù)。1953年1月22日，毛澤東在審議國防工業(yè)“一五”計劃的中央會議上指出：“無論抗美援朝戰(zhàn)爭的結(jié)果如何，都要搞國防工業(yè)的建設(shè)和軍工生產(chǎn)。朝鮮戰(zhàn)爭證明，已不能靠奪取敵人的裝備來武裝自己了。”①謝光、陳丹淮：《當(dāng)代中國的國防科技事業(yè)》（上），11頁，北京，當(dāng)代中國出版社，1992。盡快建設(shè)國防工業(yè)，生產(chǎn)出精良的武器裝備，是擺在新中國面前的一項十分緊迫而又艱巨的任務(wù)。

為加強新中國國防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，早在1951年就成立了中央兵工委員會，周恩來任主任，李富春、聶榮臻任副主任。1952年8月7日，中央人民政府委員會第17次會議通過決議，成立主管國防工業(yè)的第二機械工業(yè)部（簡稱“二機部”），歸口管理兵器、坦克、航空、電信工業(yè)，對國防工業(yè)實行集中統(tǒng)一管理，開始具體組織國防工業(yè)的建設(shè)工作。1953年3月，又將電信工業(yè)局從第一機械工業(yè)部（簡稱“一機部”）劃歸二機部管理。這是當(dāng)時建立的國防工業(yè)的最高管理機構(gòu)。二機部的成立對于集中全國的經(jīng)濟力量快速醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，組織原有軍工企業(yè)抓緊恢復(fù)生產(chǎn)、盡快改善軍隊的武器裝備、支援抗美援朝戰(zhàn)爭，起到了巨大的作用。同時，也為“一五”期間有計劃地改建、擴建和改造國防工業(yè)、發(fā)展國防經(jīng)濟實力邁出了第一步。

為了打破美國對中國的核訛詐和核威脅，中國“不但要有更多的飛機和大炮，而且還要有原子彈。在今天的世界上，我們要不受人家欺負，就不能沒有這個東西。”②毛澤東：《論十大關(guān)系》，載《毛澤東文集》（第七卷），27頁，北京，人民出版社，1999。于是，黨中央于1955、1956年先后決定創(chuàng)建核工業(yè)、發(fā)展導(dǎo)彈技術(shù)、研制導(dǎo)彈和原子彈。1955年1月15日，黨中央書記處擴大會議專門討論了發(fā)展原子能事業(yè)問題，并通過了代號為“02”的核武器研制計劃，由此揭開了中國核科學(xué)技術(shù)研究和核工業(yè)建設(shè)的帷幕。2月18日，彭德懷給中央的報告中提出：“要逐步研究和爭取生產(chǎn)核子武器”③王焰：《彭德懷年譜》，590頁，北京，人民出版社，1998。。3月，毛澤東在黨的全國代表會議上宣布：中國現(xiàn)已進入“開始要鉆原子能這樣的歷史的新時期”④毛澤東：《在中國共產(chǎn)黨全國代表會議上的講話》，載《毛澤東文集》（第6卷），395頁，北京，人民出版社，1999。。為加強原子能事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，7月4日，黨中央指定陳云、聶榮臻、薄一波組成中央原子能事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“三人小組”）。成立以薄一波為主任、劉杰為副主任的國務(wù)院第三辦公室，負責(zé)具體管理并統(tǒng)籌規(guī)劃核科技、核工業(yè)的發(fā)展和建設(shè)工作①謝光、陳丹淮：《當(dāng)代中國的國防科技事業(yè)》（上），27頁，北京，當(dāng)代中國出版社，1992。。7月28日，周恩來向中央提出報告，建議在國務(wù)院成立原子能工業(yè)部，并對我國原子能事業(yè)如何解決建設(shè)速度、投資、技術(shù)干部等問題提出了具體意見。11月16日，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第51次會議決定成立第三機械工業(yè)部（簡稱“三機部”），主管核工業(yè)建設(shè)和核武器研制工作，任命宋任窮為部長。三機部由此成為新中國第一個按照行業(yè)單獨設(shè)立的國防工業(yè)主管部門。

1958年1月，為加強核武器研究的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，特在三機部設(shè)立第九局，由李覺任局長。2月11日，為加強對國防工業(yè)的協(xié)調(diào)，第一屆全國人大第5次會議決定，將二機部與一機部合并，稱第一機械工業(yè)部，任命趙爾陸為部長，既管理國防工業(yè)，也管理民用航空工業(yè)，從而開創(chuàng)了軍民結(jié)合的管理體制。同時，將三機部改稱為第二機械工業(yè)部，但職能與任務(wù)不變。

自國防工業(yè)設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)以來，我國國防工業(yè)取得快速發(fā)展。截止1959年，已擁有100多個大中型企業(yè)、20多個獨立的科研設(shè)計機構(gòu)、6萬臺金屬切削機床、70多萬職工，其中，技術(shù)人員達到3.3萬人，國防工業(yè)初具規(guī)模。已初步具備生產(chǎn)比較先進的武器裝備能力，累計仿制生產(chǎn)了100多種制式武器。同時，還根據(jù)蘇聯(lián)提供的圖紙、技術(shù)自行制造了超音速殲擊機、中型坦克、裝甲履帶運輸車、100毫米高射炮、122毫米和152毫米榴彈炮、大威力火箭炮等武器裝備，我國國防力量大幅增強。

隨著國防工業(yè)的大力發(fā)展，為進一步加強國防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，1959年成立了中央軍委國防工業(yè)委員會（簡稱“國防工委”），由賀龍擔(dān)任主任。國防工委是黨中央、國務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商組織，是研究發(fā)展國防工業(yè)并協(xié)調(diào)解決建設(shè)中有關(guān)問題的機構(gòu)。按照賀龍的說法，國防工委“是協(xié)商委員會”“不是一級行政機構(gòu)，不能代替國務(wù)院、中央軍委行使行政職權(quán)”②《賀龍傳》編寫組：《賀龍傳》，329頁，北京，當(dāng)代中國出版社，2007。。1961年11月29日，黨中央決定成立國務(wù)院國防工業(yè)辦公室（簡稱“國防工辦”），列入軍隊編制。國防工辦是國務(wù)院管理國防工業(yè)的辦事機構(gòu)，歸口管理核技術(shù)、航空、無線電電子、常規(guī)兵器、造船等工業(yè)部和國防科委所屬范圍的工作。其主要任務(wù)是：統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實施與督促檢查常規(guī)武器、國防尖端武器的科學(xué)研究和生產(chǎn)；安排干部和技術(shù)力量的培養(yǎng)；組織國防工業(yè)各部之間及其同各軍兵種之間的協(xié)同。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國國防工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制不斷調(diào)整和完善，為我國國防工業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

國防科委“應(yīng)運而生”

國防科委的前身是航空工業(yè)委員會，是黨中央作出研制導(dǎo)彈和核武器等尖端武器的決策時成立的。1956年1月20日，軍委第57次辦公會議上討論了研究和制造導(dǎo)彈的問題。彭德懷在會上發(fā)言說：“目前即使蘇聯(lián)不幫助，我們也要自己研究?！睍h決定向黨中央提出報告③沈志華：《中蘇關(guān)系史綱——1917-1991年中蘇關(guān)系若干問題再探討》，180頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2011。。2月17日，錢學(xué)森應(yīng)周恩來的要求，提交了《建立我國國防航空工業(yè)意見書》，對中國發(fā)展航空及導(dǎo)彈技術(shù)，從領(lǐng)導(dǎo)、科研、設(shè)計、生產(chǎn)等方面提出了完整的建議。這個意見書得到周恩來的重視，他親自主持軍委會議，決定組建導(dǎo)彈航空科學(xué)研究方面的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——航空工業(yè)委員會，會議決定由周恩來、聶榮臻和錢學(xué)森負責(zé)籌備工作。在3月6日的軍委擴大會議上，彭德懷提出：必須積極著手研究中國目前尚不能生產(chǎn)的新式武器，如核子武器、導(dǎo)彈和其他新式武器的設(shè)計制造問題。他建議在國務(wù)院和國防部直接領(lǐng)導(dǎo)下積極籌建航空和導(dǎo)彈研究機構(gòu)，并準(zhǔn)備籌劃核武器研究機構(gòu)①《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》（第五卷），146頁，北京，軍事科學(xué)出版社，2011。。4月13日，中央軍委決定在國務(wù)院成立以聶榮臻為主任、黃克誠、趙爾陸為副主任，錢學(xué)森等為委員的航空工業(yè)委員會，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，其任務(wù)是研究和掌握航空工業(yè)的發(fā)展方向，支持、保證、督促、檢查航空工業(yè)任務(wù)的貫徹執(zhí)行，解決工作進程中的重大問題，協(xié)調(diào)有關(guān)方面的關(guān)系②韓懷智、譚旌樵：《當(dāng)代中國軍隊的軍事工作》（下），92頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，1989。。

1956年5月10日，聶榮臻在向中央軍委提出的《關(guān)于建立我國導(dǎo)彈研究工作的初步意見》中，建議成立導(dǎo)彈管理局和導(dǎo)彈研究院。5月26日，中央軍委召開會議對此問題進行了專題研究。周恩來在會議上指示：導(dǎo)彈研究可以先突破一點，不能等待一切條件具備。立即抽調(diào)力量，組織機構(gòu)，培養(yǎng)人才。7月7日，中央軍委批準(zhǔn)導(dǎo)彈管理局正式成立（番號為國防部第五局），鐘夫翔任局長，錢學(xué)森任總工程師③謝光、陳丹淮：《當(dāng)代中國的國防科技事業(yè)》（上），28～29頁，北京，當(dāng)代中國出版社，1992。為減少層次，提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的工作效率，經(jīng)聶榮臻提議，1957年3月，中央軍委下令撤銷國防部第五局，所屬機構(gòu)和人員合并到國防部第五研究院。。10月8日，導(dǎo)彈研究院正式成立（番號為國防部第五研究院）④此后，導(dǎo)彈研究院幾經(jīng)變遷。1964年11月23日，改為第七機械工業(yè)部。1982年5月4日，又改為航天工業(yè)部。，錢學(xué)森任院長，谷景生任政委。在成立大會上，聶榮臻要求把“以自力更生為主，力爭外援，利用資本主義國家已有的科研成果”⑤聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，638頁，北京，解放軍出版社，2005。作為建院方針。至此，中國的導(dǎo)彈研究事業(yè)開始走上軌道。

1956年6月，為適應(yīng)國家12年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規(guī)劃綱要的要求，統(tǒng)一組織全軍科學(xué)技術(shù)研究工作，按照國防部部長彭德懷的指示，總參謀部向中央軍委提出《關(guān)于建立軍事科學(xué)研究機構(gòu)問題》的報告，建議在中央軍委（國防部）之下，組建國防科學(xué)技術(shù)委員會。1958年9月25日，“鑒于我軍科學(xué)研究的任務(wù)越來越復(fù)雜繁重”⑥聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，623頁，北京，解放軍出版社，2005。，聶榮臻向黨中央提出《關(guān)于改組國防部航空工業(yè)委員會為國防部國防科技委員會的報告》，“建議把原國防部航空工業(yè)委員會的工作范圍加以擴大，改為國防部國防科學(xué)技術(shù)委員會，在軍委（國防部）、中央科學(xué)小組（國務(wù)院科委）領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”⑦聶榮臻：《聶榮臻科技文選》，77頁，北京，國防工業(yè)出版社，1999。。10月16日，黨中央批復(fù)，“為適應(yīng)形勢的發(fā)展，目前急需把研究設(shè)計、試制和使用三方面密切結(jié)合起來，以便通過使用不斷得到改進”，同意軍委的改組報告，成立國防部國防科學(xué)技術(shù)委員會（簡稱“國防科委”），聶榮臻為主任，陳賡為副主任⑧中央檔案館，中共中央文獻研究室：《中共中央批轉(zhuǎn)中央軍委關(guān)于改組國防部航空工業(yè)委員會為國防部國防科學(xué)技術(shù)委員會報告的指示》，載《中共中央文件選集（1949.10～1966.5）》（第29冊），167頁，北京，人民出版社，2013。。國防科委的主要任務(wù)是：貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院、中央軍委關(guān)于國防科學(xué)技術(shù)研究工作的方針、政策，負責(zé)對軍內(nèi)外國防科學(xué)技術(shù)研究工作（包括特種武器和常規(guī)武器）的組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查⑨《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》（第五卷），156頁，北京，軍事科學(xué)出版社，2011。。國防科委機關(guān)設(shè)辦公室、保密檢查處和尖端武器、常規(guī)武器、火箭武器、無線電電子、干部規(guī)劃等業(yè)務(wù)局⑩韓懷智、譚旌樵：《當(dāng)代中國軍隊的軍事工作》（下），93頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，1989。。

國防科委的成立，使國防科技發(fā)展工作在黨中央、國務(wù)院、中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下有了一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)。自此，從規(guī)劃、計劃的制定、報批、檢查，到科研任務(wù)的確定，科研人員、經(jīng)費、物資的管理分配，都由國防科委統(tǒng)一管理。20世紀(jì)50年代，世界主要大國相繼進入“噴氣時代”，我國要研制自己的“撒手锏”武器，必須要有一個統(tǒng)一的體制。國防科委成立后，我國先后建立了兵器、電子、船舶、航空、核、航天等現(xiàn)代國防工業(yè)，走過了西方國家用了幾十年所走過的道路，真正實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。幾十年后，聶榮臻在回憶錄中針對國防科委的成立評價道：實踐證明，這種集中領(lǐng)導(dǎo)、分工負責(zé)的做法，在當(dāng)時是必要的，遇事容易下決心，相互間協(xié)作密切，步調(diào)一致，工作比較順利。①聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，624頁，北京，解放軍出版社，2005。

為了加強國防科技工業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)，1982年8月23日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議決定，將國務(wù)院國防工業(yè)辦公室、國防科學(xué)技術(shù)委員會、中央軍委科學(xué)技術(shù)裝備委員會辦公室合并，設(shè)立國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會（簡稱“國防科工委”），在國務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理國防科技和國防工業(yè)工作②中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所：《中華人民共和國經(jīng)濟法規(guī)選篇（1982年）》（上），18頁，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，1984。。調(diào)整后的國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會，成為中央軍委和國務(wù)院統(tǒng)一管理全軍武器裝備研制、試驗、生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機關(guān)和管理軍品外貿(mào)的綜合部門。

從我國國防科技、工業(yè)管理體制的發(fā)展歷程來看，這種體制基本上是仿效蘇聯(lián)20世紀(jì)40年代的模式建立起來的，它是以指令性計劃為基本內(nèi)容的高度集中的計劃管理形式，國防科技、國防工業(yè)建設(shè)的一切方面由國家直接控制，各項制度都直接體現(xiàn)滿足國防建設(shè)和軍隊活動需要為目的③范肇臻：《技術(shù)創(chuàng)新制度變遷：中國國防科技工業(yè)60年》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2009（6），47～51頁。。在這種管理體制下，對國防科技、工業(yè)的管理手段主要有：一是行政管理，國防科技、工業(yè)建設(shè)項目、武器裝備生產(chǎn)品種、生產(chǎn)過程中的協(xié)調(diào)工作等，都由政府機關(guān)或國家最高領(lǐng)導(dǎo)人決策。如1955、1956年，黨中央先后決定研制核武器和導(dǎo)彈等。二是計劃管理，即國防科技、工業(yè)的發(fā)展和運行都是以國家計劃為依據(jù)，研制的項目、建設(shè)規(guī)模的大小、產(chǎn)品的品種和數(shù)量等，都嚴(yán)格按計劃進行。如1956年制定并開始實施的十二年規(guī)劃。三是預(yù)算管理，即從經(jīng)費方面控制國防科技、工業(yè)的規(guī)模、速度、結(jié)構(gòu)等。這種體制對特定環(huán)境下的我國國防工業(yè)發(fā)展具有積極的影響，使我國在短時間內(nèi)建立了比較完備的國防工業(yè)體系，軍工生產(chǎn)能力獲得迅速提升，武器裝備研制生產(chǎn)實現(xiàn)了質(zhì)的突破，有力帶動了我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展。聶榮臻晚年在回憶錄中也認(rèn)為：“處在科學(xué)技術(shù)比較薄弱的狀況下，適當(dāng)集中力量，形成拳頭，再加上全國大協(xié)作，是我們在科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)線上能夠獲得許多突破性成就的關(guān)鍵措施之一，起了良好的作用。”④聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，625頁，北京，解放軍出版社，2005。

但是，政府作為國防科技的唯一投資者，使得社會資源沒有得到有效配置，致使軍工生產(chǎn)的效率和效益不高。再者，國防工業(yè)發(fā)揮了服務(wù)軍事的單一功能，沒有充分發(fā)揮其服務(wù)經(jīng)濟的功能，且“軍民分離”“條條分割”和“產(chǎn)研分開”的軍工管理體制，使軍工內(nèi)部不同行業(yè)之間和科研與生產(chǎn)之間缺乏有效的分工協(xié)作關(guān)系，資源的重復(fù)配置和浪費現(xiàn)象比較突出，資源配置效率低下⑤杜人淮：《國防工業(yè)有效運行的制度安排：政府與市場》，97～115頁，北京，軍事科學(xué)出版社，2008。。這些問題時至今日尚未完全解決好，仍是國防和軍隊改革的重要內(nèi)容。

（責(zé)任編輯：徐永漢）

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1002-4484（2017）05-0043-07

顏慧，軍事科學(xué)院在讀博士生，專業(yè)技術(shù)上校