從上世紀80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進多部有關法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一.土地流轉(zhuǎn)的原因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)效益比較低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。具體的原因如下：

（一）為解決農(nóng)村的實際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實危機有關。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，使得種田效益十分低下。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負擔”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、規(guī)模化的原料生產(chǎn)基地與之配套。這些問題的解決導致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。

（二）為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導致農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要求土地適當集中，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎上，積極倡導土地向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當集中，包給種田能手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟效益?？梢哉f農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

（三）國家的政策、法律促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定： “鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。 1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營”。新出臺的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導、規(guī)范、支持和推進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，速度加快，但總體上仍處于一個較低的水平。直到 20 世紀 90 年代中期以前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是偏低的，如在上世紀九十年代初全國僅有不到1%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地，轉(zhuǎn)讓的耕地面積僅占全部耕地的0.40%。而近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設的推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大，速度有所加快.根據(jù) 2002 年上半年由中央財經(jīng)領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)部、國發(fā)中心等單位在全國部分省份的一份調(diào)查表明，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模。盡管如此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個較低的水平。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論是在規(guī)模上，還是在速度上，都落后于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地域擴張明顯，但地區(qū)之間發(fā)展不平衡。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進而發(fā)展的。早期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入比較穩(wěn)定的沿海發(fā)達地區(qū)和各大中城市郊區(qū)；而欠發(fā)達地區(qū)因為農(nóng)民就業(yè)門路少、農(nóng)民收入對土地依存度高，而較少發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但是，近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)地域擴張較為明顯，呈沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)向內(nèi)地由點向面全面擴展。但是，由于地區(qū)之間的社會經(jīng)濟條件、農(nóng)地制度實現(xiàn)形式、農(nóng)民文化背景及地方政府偏好等的差異，致使地區(qū)之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出很大的差異。這種差異不僅體現(xiàn)在省際之間，即使同一省份內(nèi)部地區(qū)差異也很大。 （三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，但仍以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個從實踐中催生的產(chǎn)物。不同的地區(qū)產(chǎn)生了不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，具體有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、租賃等形式。從流轉(zhuǎn)主體看，可將農(nóng)地流轉(zhuǎn)分為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村集體組織流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)主要采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等形式，鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)主要采用入股、租賃等形式。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，但是，由農(nóng)戶自發(fā)實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不僅面臨著較大的搜尋成本，而且面臨著較大的談判成本，還面臨著較大的履約成本。

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟效益，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

（一）存在土地強制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。

（二）土地流轉(zhuǎn)機制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患?？陬^協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

（三）農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當前農(nóng)村社會保障機制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

（四）農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難度較大。農(nóng)村土地能否進行流轉(zhuǎn)，很大程度上取決于農(nóng)民的就業(yè)問題能否得到解決，能否有穩(wěn)定、可靠的非農(nóng)收入，能否引進講信譽、有實力的業(yè)主，能否選準、選好產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。而當前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，以外出打工為主要方式，只是一些有一定文化知識和勞動技能的青壯年，其他家庭成員大多仍居住農(nóng)村并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這部分人依靠承包地收入維持基本生活。所以，如果沒有良好的、穩(wěn)定的預期經(jīng)濟收益保障，很多人寧愿粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒，也不肯進行土地流轉(zhuǎn)。

（五）缺乏土地流轉(zhuǎn)市場。由于基層流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)匱乏，導致土地流出、流入信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶，只好將土地撂荒或簡單耕種，造成轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。

四、促進農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實《農(nóng)村土地承包法》，積極引導和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進其健康發(fā)展。

（一）在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的基礎上，促進農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經(jīng)營責任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進一步發(fā)展完善。具體思路是：強化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。絕對不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

（二）土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金等應由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預。其流轉(zhuǎn)收益應歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴格遵守國家法律、法規(guī)，認真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關系，不得隨意改變土地承包關系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關系，必須健全制度，嚴格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

（三）建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。要建立土地使用權(quán)市場，為土地流轉(zhuǎn)提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進農(nóng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場是一個極其復雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項比較復雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應的中介服務組織為之服務。要建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預測和評估等服務系統(tǒng)，使服務專業(yè)化、社會化。