摘 要：城建投融資體制機(jī)制改革必須適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，貫徹市場(chǎng)化原則。推進(jìn)PPP模式，將有效減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，拓寬城建領(lǐng)域投融資渠道。文章旨在分析PPP模式的優(yōu)勢(shì)、必要條件和基本要求基礎(chǔ)上，探討PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)措施，需處理的各方面關(guān)系，并對(duì)PPP模式發(fā)展提出建設(shè)性意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：城建融資模式；改革；PPP模式

隨著國(guó)家相關(guān)政策出臺(tái)和新預(yù)算法的實(shí)施，地方城市建設(shè)融資模式將發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。原有依靠地方政府打造信用結(jié)構(gòu)體系，通過(guò)地方政府資源提供擔(dān)保、抵押、回購(gòu)、兜底等融資模式已經(jīng)不符合目前政策、法規(guī)要求。2015年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》指出：要盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）發(fā)展的制度體系。

現(xiàn)階段，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中普遍存在一些問(wèn)題：一是城建資金缺口成為制約城市建設(shè)發(fā)展的瓶頸。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政分配體制，地方政府用支配用于城市建設(shè)的資金普遍嚴(yán)重不足。另外，前欠各類(lèi)資金的本息償還問(wèn)題也構(gòu)成相當(dāng)大的壓力。二是在融資渠道方面受資源限制，政府能夠作為抵質(zhì)押的國(guó)有資產(chǎn)資源有限，而且很多已經(jīng)在押給銀行。三是城建資金融通過(guò)程中一般以職能部門(mén)或臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人名義融資，從資金籌集到使用、償還等環(huán)節(jié)很容易脫節(jié)。四是民間資本在城建融資中占比較大，借款協(xié)議中關(guān)于債務(wù)清償方面缺乏明確且有效的保證條款，債權(quán)人處于被動(dòng)的地位。原有傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)是單純?yōu)槌鞘邪l(fā)展提供貸款服務(wù)的平臺(tái)，是“為融資而融資”，不具備“造血功能”。當(dāng)資產(chǎn)負(fù)債率不斷增高、臨近風(fēng)險(xiǎn)線時(shí)，傳統(tǒng)融資平臺(tái)就可能喪失融資功能，乃至加劇城市債務(wù)和違約風(fēng)險(xiǎn)。城建投融資體制機(jī)制改革必須適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，改革的關(guān)鍵點(diǎn)就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，貫徹市場(chǎng)化原則。推進(jìn)PPP模式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則是改革的重要內(nèi)容，將有效減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，拓寬了城建領(lǐng)域投融資渠道。對(duì)政府原有的項(xiàng)目通過(guò)PPP融資模式改造，降低部分政府債務(wù)。對(duì)新項(xiàng)目也實(shí)行PPP的方式，達(dá)到不增加政府債務(wù)的目標(biāo)。首先要打破單一的政府投資形式，逐步減輕財(cái)政城建投資支出負(fù)擔(dān)。市場(chǎng)化投融資機(jī)制需要構(gòu)建新的信用結(jié)構(gòu)體系，目前看要滿(mǎn)足以下條件：一是項(xiàng)目本身經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠全覆蓋投資；二是能提供足額、有效的擔(dān)?；虻盅海蝗怯猩鐣?huì)資本參與支持PPP項(xiàng)目貸款。

PPP模式是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，政府與私人組織之間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供某種公共物品和服務(wù)，是以各參與方的“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

1 PPP模式的優(yōu)勢(shì)

（1）降低費(fèi)用。民企的參與，更有利于保證項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面可行性，縮短整體工作周期，從而降低項(xiàng)目費(fèi)用。因?yàn)轫?xiàng)目只有完成并獲批使用后民企才開(kāi)始獲得項(xiàng)目收益。調(diào)查結(jié)果顯示：采取PPP模式項(xiàng)目比傳統(tǒng)的融資模式項(xiàng)目可節(jié)約17%左右的費(fèi)用，且一般都能按時(shí)完工。

（2）減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府從提供者變成監(jiān)管者，更有利于保證工程質(zhì)量，極大地減輕了地方政府財(cái)政壓力。

（3）促進(jìn)投資主體多元化。PPP模式引入民企參與項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、管理理念等方面都帶來(lái)一定革新。

（4）各方取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)各自不足。雙方形成互惠互利的長(zhǎng)期合作關(guān)系，整合成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)，能以最經(jīng)濟(jì)的成本為公眾提供更高質(zhì)量的服務(wù)。

（5）風(fēng)險(xiǎn)分配合理，有利于融資。與BOT等模式不同， PPP模式中政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，一定程度上降低了融資難度，提高了項(xiàng)目獲得融資的可操作性。

（6）應(yīng)用范圍廣，限制性較弱。該模式可廣泛適用于城市供熱、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、公路鐵路、學(xué)校和醫(yī)院等建設(shè)項(xiàng)目。

2 PPP模式的必要條件

一是政府有關(guān)部門(mén)支持。政府要做好項(xiàng)目的總體策劃及招標(biāo)工作，理順各參與方權(quán)限和關(guān)系，切實(shí)降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。二是法律法規(guī)制度支持。通過(guò)完善的法律法規(guī)，在項(xiàng)目策劃、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和后期維護(hù)等各個(gè)階段，都要對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束。三是專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人才支持。PPP模式涉及復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)方面知識(shí)，對(duì)專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)和相關(guān)方面技術(shù)人才要求較高。

3 PPP模式融資的基本要求

根據(jù)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等管理部門(mén)有關(guān)文件要求，PPP項(xiàng)目要獲得金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可須滿(mǎn)足如下條件：

（1）具備基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目性質(zhì)，如橋梁、軌道交通、道路、污水處理、自來(lái)水、燃?xì)狻⒐?、醫(yī)院等。

（2）項(xiàng)目本身能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，有營(yíng)業(yè)收入。

（3）投入產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)平衡，并產(chǎn)生一定經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。

（4）在社會(huì)資本參與下成立特殊目的公司（spv），且為社會(huì)資本控股。社會(huì)資本包括非本級(jí)政府所轄國(guó)有企業(yè)投資、民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人投資。其中“非本級(jí)政府所轄國(guó)有企業(yè)投資”不包括本級(jí)政府行政區(qū)域內(nèi)，下級(jí)政府所屬投資公司對(duì)上級(jí)政府項(xiàng)目的投資，也不包括市本級(jí)所屬投資公司對(duì)市屬各區(qū)投資。

4 包裝PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)措施

4.1 創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，盤(pán)活財(cái)政資金，平衡項(xiàng)目投資

具體是將項(xiàng)目包裝成獲得收益能夠覆蓋全部投資的可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。一般可分為兩類(lèi)：一是經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流不能全部覆蓋投資的項(xiàng)目。如污水處理、路橋建設(shè)、自來(lái)水、管網(wǎng)項(xiàng)目等。此類(lèi)項(xiàng)目可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式達(dá)到市場(chǎng)化收入+財(cái)政補(bǔ)助不小于項(xiàng)目還本付息支出額的目標(biāo)，符合融資的要求。二是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目。如城市道路建設(shè)、公共水系景觀等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該類(lèi)項(xiàng)目要積極盤(pán)活城市地上、地下資源，如廣告特許經(jīng)營(yíng)、地下管網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)等，通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等解決經(jīng)營(yíng)性收入問(wèn)題，不足部分再由財(cái)政補(bǔ)助解決。

4.2 選擇項(xiàng)目主體靈活，重點(diǎn)解決社會(huì)資本控股問(wèn)題

一般PPP項(xiàng)目的凈收益率比較低，周期長(zhǎng)，缺乏對(duì)民營(yíng)資本的吸引力，有些地方政府出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，在涉及土地開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目上對(duì)民營(yíng)資本介入有一定限制。因此，可考慮本地投融資公司引進(jìn)同級(jí)別投融資公司共同參與PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)交叉互投，因本地政府與外地投融資公司不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，雙方承諾的條件必須兌現(xiàn)，符合了“劃清政府與企業(yè)債務(wù)”的基本要求。

4.3 滿(mǎn)足新的信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要求，提高擔(dān)保能力

新的政策法規(guī)取消了政府為融資提供擔(dān)保、兜底的職能，銀行信用結(jié)構(gòu)體系能接受的信用手段主要有：融資主體信用評(píng)級(jí)要達(dá)到aaa級(jí)以上，方可進(jìn)行信用貸款；利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，如擔(dān)保公司或增信公司，或其他有實(shí)力的特大型企業(yè)提供擔(dān)保；足額的資產(chǎn)質(zhì)押。以上的信用結(jié)構(gòu)要求地方投融資公司必須具有持續(xù)經(jīng)營(yíng)、盈利并產(chǎn)生巨額經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流?，F(xiàn)實(shí)情況下，只有先做大資產(chǎn)規(guī)模，集聚整合資產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上陸續(xù)剝離劣質(zhì)資產(chǎn)，做精優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，達(dá)到做強(qiáng)目標(biāo)。核心是通過(guò)做強(qiáng)企業(yè)實(shí)體、構(gòu)筑創(chuàng)新服務(wù)體系，打造為城市發(fā)展建設(shè)服務(wù)的龍頭企業(yè)。做大做強(qiáng)地方投融資公司的主要措施：一是將縣（市）、區(qū)政府所屬投融資公司進(jìn)行整合，成為地市級(jí)投融資公司的全資子公司。整合后，一方面有利于快速做大地市級(jí)投融資公司資產(chǎn)規(guī)模，解決地方融資難題；另一方面，有利于順利解決PPP模式中社會(huì)資本合作方問(wèn)題。二是將市屬?lài)?guó)有企業(yè)或股權(quán)并入地方投融資公司，形成地方國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理、集中統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)體制。三是將已形成的存量資產(chǎn)劃歸地方投融資公司，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。如在管理權(quán)不變情況下劃轉(zhuǎn)，將歷年形成的保障房租賃和出讓收入轉(zhuǎn)為營(yíng)業(yè)收入，地方投融資公司向財(cái)政上繳使用收益或承擔(dān)建設(shè)投資的還本付息。四是將市屬差供和自收自支事業(yè)單位進(jìn)行公司制改制，評(píng)估后劃轉(zhuǎn)注入，原管理權(quán)限不變。

5 PPP模式要處理好各方面關(guān)系

（1）融資與管理的關(guān)系。政府與社會(huì)資本合作，通過(guò)對(duì)融入資金的管理和運(yùn)用，運(yùn)用企業(yè)相應(yīng)的生產(chǎn)與技術(shù)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在此過(guò)程中，政府要排除一切不利因素，是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程，融資只是其中的一個(gè)階段、途徑、手段及目的。

（2）政府與市場(chǎng)的關(guān)系。PPP項(xiàng)目是在依法合規(guī)、各方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的長(zhǎng)期合作關(guān)系，政府和市場(chǎng)是一個(gè)共同的利益主體，一方的行為要受到另一方的制約與監(jiān)督，雙方都要切實(shí)擔(dān)當(dāng)好各自的職責(zé)，只有各方協(xié)力才能達(dá)到預(yù)期效果。

（3）收益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。PPP模式參與者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與獲得的收益理論上與付出相匹配，風(fēng)險(xiǎn)越大，為控制風(fēng)險(xiǎn)做出的努力就越多，獲得的收益也應(yīng)該越多；反之亦然。因此， PPP模式的運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益公平匹配。

（4）國(guó)內(nèi)與國(guó)外的關(guān)系。國(guó)外PPP模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)PPP模式提供了一定的借鑒，但需因地制宜，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，選擇合適的項(xiàng)目和評(píng)估、操作方法。

（5）短期與長(zhǎng)期的關(guān)系。隨著技術(shù)與人才的創(chuàng)新，PPP模式所追求的是高層次長(zhǎng)期合作，即通過(guò)長(zhǎng)期合作有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，同時(shí)注重提升效率、創(chuàng)新發(fā)展。因此，在開(kāi)展PPP模式時(shí)，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，選擇合適的項(xiàng)目，理性運(yùn)用PPP模式。

（6）進(jìn)入渠道與退出機(jī)制的關(guān)系。嚴(yán)格進(jìn)入渠道，保證合作伙伴和項(xiàng)目的穩(wěn)定性，同時(shí)設(shè)立好退出機(jī)制。在確定項(xiàng)目已失去基本的運(yùn)作能力，可能面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)的情況上，允許其退出PPP模式。

（7）效益與公益的關(guān)系。政府必須保證基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，根據(jù)企業(yè)的績(jī)效，制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，合理確定社會(huì)資本回報(bào)率，保證公益的同時(shí)，兼顧效益；推進(jìn)公益的同時(shí)，獲得效益。

6 對(duì)PPP模式發(fā)展中幾點(diǎn)建議

6.1 審慎控制PPP 項(xiàng)目規(guī)模，甄別并剔出偽PPP項(xiàng)目

即使是PPP模式應(yīng)用比較成熟的國(guó)家，采用PPP模式提供公共產(chǎn)品在公共財(cái)政支出中所占比例也僅占15%-25%應(yīng)進(jìn)一步論證財(cái)政承受能力，精準(zhǔn)測(cè)算PPP項(xiàng)目的預(yù)算支出責(zé)任，做好對(duì)PPP 項(xiàng)目?jī)?nèi)在動(dòng)機(jī)的硬性約束，并合理布局不同行業(yè)之間的PPP 項(xiàng)目，防止因項(xiàng)目集中度過(guò)高而導(dǎo)致行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。立項(xiàng)時(shí)應(yīng)杜絕用地方政府保底承諾、到期回購(gòu)、明股實(shí)債等方式。財(cái)政補(bǔ)貼方面要將偽PPP項(xiàng)目剔除在各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼范圍之外，保障各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金投放到位。

6.2 完善評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督

根據(jù)財(cái)政部頒布的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，逐步完善PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法和體系，強(qiáng)化對(duì)PPP 項(xiàng)目的約束。一是重視已實(shí)施項(xiàng)目的數(shù)據(jù)積累，為管理部門(mén)制訂基準(zhǔn)評(píng)估參數(shù)提供依據(jù)；二是研發(fā)可靠的計(jì)量模型，將定性評(píng)價(jià)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎吭u(píng)價(jià)為主；三是引入第三方機(jī)構(gòu)，開(kāi)展PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)，通過(guò)相關(guān)平臺(tái)公布相關(guān)參數(shù)接受社會(huì)監(jiān)督。

6.3 細(xì)化合作與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體形式

首先要制定能夠有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，先試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面；其次要妥善制定國(guó)有資本和民營(yíng)資本的合作機(jī)制，明確責(zé)任、收益分成，既有效激勵(lì)企業(yè)積極性，充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，又要保證公共資金及國(guó)有企業(yè)的合法收益；再次要切實(shí)保障履約行為，嚴(yán)格約束地方政府的違約行為，保障民營(yíng)資本獲得正常收入和利潤(rùn)，形成PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展格局。

城市建設(shè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，城建融資是地方政府要下大功夫解決的問(wèn)題，改革融資模式勢(shì)在必行，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況、歷史遺留問(wèn)題等差異，推進(jìn)PPP模式的難點(diǎn)、規(guī)劃不能一概而論，必須因勢(shì)、因時(shí)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，有序推進(jìn)，才能充分發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)深化城建領(lǐng)域融資模式改革發(fā)展的初衷。

參考文獻(xiàn)

[1]黃如寶，王挺.我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式現(xiàn)狀及創(chuàng)新研究[D].同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院.