文/楊銳

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及分擔(dān)研究

文/楊銳

隨著經(jīng)濟(jì)形勢新常態(tài)，供給側(cè)改革被提高新高度，而PPP模式作為供給側(cè)改革的重要抓手對(duì)政府的財(cái)力不足起到了支撐作用。本文就PPP項(xiàng)目的概念及實(shí)施中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及分擔(dān)轉(zhuǎn)移機(jī)制提出解決方案。

PPP；風(fēng)險(xiǎn)；分擔(dān)；轉(zhuǎn)移

PPP模 式 是Public-Private-Partnership簡稱，是目前各國使用較廣泛的公共產(chǎn)品及服務(wù)提供模式。各國因環(huán)境不同對(duì)PPP概念有不用詮釋，依聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的解釋，PPP是指政府與盈利性組織及非盈利性組織，基于某個(gè)項(xiàng)目所形成的相互合作關(guān)系。PPP的出現(xiàn)是市場優(yōu)化資源配置的必然結(jié)果，反映了人類社會(huì)主體多元化關(guān)系在不斷的發(fā)展，并產(chǎn)生新的合作及互動(dòng)特點(diǎn)，優(yōu)勢互補(bǔ)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的PPP模式給供給側(cè)改革提供了重要抓手。

一、PPP模式及其運(yùn)營簡述

PPP常見模式有BOT、BTO、BOO、DB、TOT、 DBTO、 DBOT DBFO、DBOM、BUO、PUO、O&M等。運(yùn)作可分為以下幾個(gè)步驟，立項(xiàng)與可行性研究、優(yōu)選社會(huì)資本、合同簽訂、項(xiàng)目投入、運(yùn)營管理和項(xiàng)目移交。

（一）立項(xiàng)與可行性評(píng)估

PPP項(xiàng)目大多由政府提出立項(xiàng)，項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營中政府起主導(dǎo)作用。項(xiàng)目的可行性評(píng)估依照“物有所值”的理念和方法，委托第三方評(píng)估論證，在對(duì)比政府直接建設(shè)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，確保能夠提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和效率，并降低成本，平衡經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

（二）優(yōu)選社會(huì)資本

優(yōu)選的合作伙伴，堅(jiān)持公開招標(biāo)，由專業(yè)人事組成的專家?guī)欤凑袠?biāo)程序，綜合評(píng)判社會(huì)資本的行業(yè)資質(zhì)、資金實(shí)力、管理經(jīng)驗(yàn)等要素，公開確定合作伙伴。

（三）合同簽訂

簽訂特許權(quán)協(xié)議，按照平等協(xié)商的原則，明確合作各方的利益，重點(diǎn)在對(duì)價(jià)及調(diào)整機(jī)制，爭議解決程序，退出安排等環(huán)節(jié)。

（四）項(xiàng)目投入

視項(xiàng)目情況的必要性成立項(xiàng)目公司。依合同雙方投入約定的資金及其他生產(chǎn)要素，政府完成土地征收，拆遷補(bǔ)償及供地等任務(wù)。項(xiàng)目公司依規(guī)完成項(xiàng)目的招標(biāo)、設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié)。

（五）運(yùn)營管理

項(xiàng)目交付使用后，依照協(xié)議可由政府運(yùn)營，或委托專業(yè)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營。受托方必須依照協(xié)議規(guī)范管理，為政府及公眾提交運(yùn)行信息。

（六）項(xiàng)目移交

項(xiàng)目運(yùn)行到期后，可以向政府移交全部資產(chǎn)及債務(wù)，也可以繼續(xù)續(xù)約。在項(xiàng)目簽訂合作協(xié)議時(shí)要明細(xì)各方的退出機(jī)制及對(duì)價(jià)，越細(xì)致專業(yè)，移交時(shí)越順暢。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

截止2016年6月，中央批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目已達(dá)10.4萬多億元，但這些項(xiàng)目簽約率只有30%左右，主要原因是社會(huì)資本對(duì)周期長達(dá)二三十年的PPP項(xiàng)目在全周期過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及分擔(dān)機(jī)制無法掌控。風(fēng)險(xiǎn)的管理包括識(shí)別、評(píng)價(jià)、決策、檢測和響應(yīng)。本文對(duì)其中最重要的識(shí)別和分擔(dān)展開闡述。

影響PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素主要分為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)指對(duì)所有項(xiàng)目均要考慮的風(fēng)險(xiǎn)，主要有

1.政治風(fēng)險(xiǎn)。主要指所在國政局不穩(wěn)、官僚腐敗、監(jiān)管體系不健全等。

2.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。主要指社會(huì)誠信體系不健全，政府和私營部門信用缺失和公眾反對(duì)等。

3.法律風(fēng)險(xiǎn)。主要指法律體系不完善，法律標(biāo)準(zhǔn)變更快，授權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，以及政出多頭，各級(jí)政府授權(quán)不同等。

4.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。主要指利率不穩(wěn)定，匯率波動(dòng)，通貨膨脹，及金融市場不發(fā)達(dá)等。

（二）非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)指與項(xiàng)目個(gè)體有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，各階段表現(xiàn)出不同

1.土地獲得風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目涉及土地非政府所有，無法或難以獲得該地塊的使用權(quán)，由此造成工期延誤，成本增加。

2.許可/批準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。難以獲得項(xiàng)目許可或超出預(yù)計(jì)條件取得立項(xiàng)批準(zhǔn)，由此造成延遲開完工，成本上升。

3.環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中對(duì)土地、水體、空氣、動(dòng)植物和居民造成的環(huán)境污染導(dǎo)致工程延期并增加清理費(fèi)用。

4.設(shè)計(jì)/施工風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)及施工單位沒有能力完成或超成本完成帶來的風(fēng)險(xiǎn)，造成服務(wù)能力不足和工期延誤。

5.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。因地震、洪水等不可抗力造成的項(xiàng)目損失、服務(wù)中斷，收入延遲等損失。

6.稅政/法律變更風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目投入運(yùn)營前后稅收和法律政策發(fā)生變化，對(duì)費(fèi)用和收入造成影響，最終導(dǎo)致社會(huì)資本投資回報(bào)降低。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移

對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)投資者難以改變，主要規(guī)避辦法是做好事前調(diào)研，在難以規(guī)避的情況下做好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及轉(zhuǎn)移安排。

（一）系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及轉(zhuǎn)移的主要原則有

1.最有能力識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并能從承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中獲得收益的一方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

2.控制風(fēng)險(xiǎn)能獲得優(yōu)勢效益的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

3.有能力承擔(dān)損失的一方買入風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)得到轉(zhuǎn)移。

（二）非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要通過在合同中明確約定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任來分擔(dān)和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

1.土地獲得風(fēng)險(xiǎn)。土地獲得風(fēng)險(xiǎn)需要社會(huì)資本在合同簽訂之前，要求政府確保土地的可獲得性，明確由此引發(fā)的成本由責(zé)任方承擔(dān)。

2.許可/批準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。一般由社會(huì)資本承擔(dān)，除非政府愿意承擔(dān)部分損失。規(guī)避的辦法是盡早與規(guī)劃部門協(xié)商，明確開發(fā)許可的條件和程序。

3.環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下，項(xiàng)目造成的環(huán)保污染由社會(huì)資本承擔(dān)，但由政府造成的未識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該補(bǔ)償社會(huì)資本的損失。在項(xiàng)目評(píng)估中遺漏的因環(huán)境污染所支付的修復(fù)費(fèi)用，一般由社會(huì)資本承擔(dān)，社會(huì)資本通常通過專家調(diào)查規(guī)避或通過購買保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

4.設(shè)計(jì)/施工風(fēng)險(xiǎn)。除非合同中有特別的免責(zé)條款或政府強(qiáng)制變更設(shè)計(jì)外，風(fēng)險(xiǎn)一般由社會(huì)資本承擔(dān)。社會(huì)資本可以通過固定期限、固定價(jià)合同將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給分包商。

5.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)滅失或損壞帶來的損失一般由社會(huì)資本承擔(dān)，對(duì)服務(wù)中斷帶來的損失由政府承擔(dān)。有保險(xiǎn)公司承擔(dān)的部分除外。

6.稅政/法律變更風(fēng)險(xiǎn)。合同簽訂時(shí)應(yīng)確保社會(huì)資本的合理回報(bào)，因稅政稅政/法律變更引起的損失應(yīng)該由政府承擔(dān)，也可以事先商定分擔(dān)方式。

［1］葉蘇東. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理［D］.北京交通大學(xué)，2015.

（作者單位：西安市浐灞生態(tài)區(qū)財(cái)政局）