文/尚曉華

淺議水庫管理事業(yè)單位內(nèi)部控制

文/尚曉華

內(nèi)部控制是事業(yè)單位的一項重要管理活動，也是水庫管理事業(yè)單位一項基礎(chǔ)工作，是事業(yè)單位治理的基石。本文在闡述事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)概念的基礎(chǔ)上分析了當前水庫管理事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀，指出了其中存在的內(nèi)控意識薄弱、全員參與性不高、制度不健全、執(zhí)行不到位、缺少監(jiān)督機制和信息溝通不暢等問題，并提出相應(yīng)的改進建議，為水庫管理事業(yè)單位工作人員提供相關(guān)參考。

水庫管理；事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、內(nèi)部控制概念及對水庫管理事業(yè)單位的意義

所謂內(nèi)部控制，是指事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。十八屆四中全會首次從國家層面勾勒了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的總體框架和藍圖，指明了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標和方向。水庫管理事業(yè)單位既是公益類事業(yè)單位亦是政府依法行政的主體，其履行的職能多為保障城市供水、農(nóng)田灌溉，承擔防洪度汛的調(diào)控與調(diào)度等關(guān)乎民生的事項，具有較強的社會服務(wù)性和公益性，隨著近年來國家加大了對各地大中小型病險水庫及配套基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金投入，使得加強內(nèi)部控制制度建設(shè)和水利專項資金管理成為提高資金運作能力的重要保障。因此，加強水庫管理單位內(nèi)控管理，對于進一步有效防止財務(wù)風(fēng)險、保證水利專項資金安全使用和反腐倡廉具有深遠意義。

二、加強內(nèi)部控制的必要性

內(nèi)部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。水利事業(yè)單位經(jīng)濟活動的主要風(fēng)險包括：單位經(jīng)濟活動不合法或不合規(guī)的風(fēng)險；國有資產(chǎn)流失與資源使用效益低下的風(fēng)險；財務(wù)信息不真實、不完整的風(fēng)險；發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風(fēng)險以及其他風(fēng)險［1］。在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》中明確規(guī)定了內(nèi)控管理和風(fēng)險防范工作之間的關(guān)系。為此，加強內(nèi)部控制有利于水庫管理事業(yè)單位提高風(fēng)險管控能力、實現(xiàn)內(nèi)部控制目標，確保財政資金能夠充分發(fā)揮其社會和經(jīng)濟效益、使事業(yè)單位能更好地履行其職能。內(nèi)部控制作為事業(yè)單位的一項重要管理活動，是事業(yè)單位治理的基石，應(yīng)當覆蓋水庫管理單位的全部經(jīng)濟活動，實現(xiàn)全方位、全過程控制。

三、當前水庫管理事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控意識薄弱、全員參與性不高

從財務(wù)管理角度講，單位領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)將內(nèi)部控制納入到工作常態(tài)中來。但是，目前一些單位的機構(gòu)負責人自身對內(nèi)部控制不是很重視，還有一些負責人對內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)涵不甚了解，平時工作只注重單位日常事務(wù)處理，對內(nèi)控管理不置可否，這樣，在水庫科學(xué)管理方面很難與時俱進，內(nèi)控意識的薄弱也體現(xiàn)在絕大多數(shù)水庫管理單位沒有設(shè)立專門的內(nèi)部控制機構(gòu)，沒有內(nèi)部控制監(jiān)督部門。另外，管理層不注重職工的內(nèi)控知識培訓(xùn)、不注重職工職業(yè)道德培養(yǎng)、不注重打造團隊精神，致使許多職工在工作中也是抱著事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，缺少參與單位內(nèi)控管理的積極性、沒有真正把自己投身到單位這個團隊中來。

（二）制度不健全、執(zhí)行不到位

現(xiàn)階段許多存在較早的水庫管理單位各項規(guī)章制度的制定還停留在上個世紀末，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的加速，近些年來，國家陸續(xù)出臺了很多與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的行業(yè)法律、法規(guī)，比如出臺的《中華人民共和國預(yù)算法》、《政府采購制度》、《國庫集中支付制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》等相關(guān)法律、制度，這就要求各單位要隨之建立新的制度和補充完善已有的制度。許多單位即便是制定了相關(guān)制度，但沒有落實到具體人員、具體事務(wù)上，使各項制度徒有虛名，具體到實際工作中難免會產(chǎn)生混亂局面，其關(guān)鍵就是在制度中分工不明、職責不清和監(jiān)管不到位，使得已制定的各項制度、規(guī)章形同虛設(shè)，在工作中得不到有效的貫徹和落實。

（三）缺少監(jiān)督機制

目前，水庫管理單位內(nèi)部控制大多是側(cè)重在財務(wù)會計控制這種單一的控制活動上，這種監(jiān)督不能覆蓋單位內(nèi)部控制所有業(yè)務(wù)層面。很多水庫管理事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的內(nèi)控監(jiān)督部門，僅憑財務(wù)部門行使日常的財務(wù)監(jiān)督手段，內(nèi)控不會達到預(yù)期效果，內(nèi)部控制監(jiān)督力度的薄弱，會助長日常工作的混亂和無序。

（四）信息溝通不暢

有效的信息溝通是鏈接內(nèi)控各個管理環(huán)節(jié)的橋梁，也是保證水庫管理單位內(nèi)部控制活動高效運行的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實工作中，有些單位主要領(lǐng)導(dǎo)缺少全局管理意識，日常工作中只顧悶頭自己干活，凡事都親力親為，沒有調(diào)動職工工作的能動性，也沒有發(fā)揮管理者應(yīng)有的職能，不能將單位整體工作有機地聯(lián)系起來、沒有及時將工作信息傳達到全體職工，致使工作信息阻塞、多數(shù)職工處于茫然狀態(tài)，造成一問三不知的局面，此種工作方式不利于全體職工工作積極性的發(fā)揮、也不利于水庫管理工作的有效運行、更不利于信息的有效傳遞。

四、對水庫管理單位加強內(nèi)部控制的相關(guān)建議

（一）提高全員內(nèi)控意識和參與度

單位內(nèi)控管理機構(gòu)要學(xué)會用先進的思想來武裝職工、用正確的輿論來引導(dǎo)職工，用反面的典型案例來警醒職工，單位領(lǐng)導(dǎo)和中層干部應(yīng)該以身作則起模范帶頭作用，培育全員遵紀守法、務(wù)實上進的工作態(tài)度，平時應(yīng)當經(jīng)常組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)并結(jié)合內(nèi)部控制理論來提升職工對內(nèi)部控制規(guī)范的了解和掌握，在此基礎(chǔ)上來提升全員的內(nèi)控意識。工作中應(yīng)采取適當?shù)募罘绞?，比如：將?nèi)控結(jié)果與職務(wù)晉升、職稱評定、勞模選舉、物質(zhì)獎勵等方式結(jié)合起來，以此提高全體職工參與單位內(nèi)部控制工作的積極性，構(gòu)建全員共同認可的內(nèi)控理念。

（二）建立健全內(nèi)控制度并保證執(zhí)行有效

俗話說沒有規(guī)矩不成方圓，水庫管理單位應(yīng)當建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施。首先從單位層面分析，內(nèi)部控制工作應(yīng)從內(nèi)控組織機構(gòu)、議事決策機制、關(guān)鍵崗位責任制、會計機構(gòu)及人員、內(nèi)控信息化建設(shè)等方面著手制定相應(yīng)的程序、辦法和規(guī)則，單位層面的控制是業(yè)務(wù)層面控制的基礎(chǔ)，做好基礎(chǔ)工作將事半功倍。從業(yè)務(wù)層面分析，應(yīng)重點從以下五個方面來建立健全內(nèi)部控制制度。

第一，要建立預(yù)算業(yè)務(wù)控制制度。

預(yù)算業(yè)務(wù)控制是對事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算與評價等環(huán)節(jié)實施的全過程控制。為實現(xiàn)預(yù)算管理目標，發(fā)揮預(yù)算的控制作用，水庫管理單位應(yīng)加強預(yù)算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確預(yù)算管理體制，合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和崗位，明確職責權(quán)限，建立部門間溝通協(xié)調(diào)機制。部門預(yù)算編制必須全面反映年度收入和支出；應(yīng)當按照批復(fù)的預(yù)算加強預(yù)算執(zhí)行管理，不得擅自改變預(yù)算支出用途；水庫管理單位應(yīng)當嚴格規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整程序，對批準下達的預(yù)算指標不得隨意調(diào)整，《中華人民共和國預(yù)算法》 第一章第十三條規(guī)定：經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出［2］。

第二，要建立收支業(yè)務(wù)控制制度。

為加強水庫事業(yè)單位財務(wù)管理，規(guī)范財務(wù)收支行為，單位的各項收支業(yè)務(wù)應(yīng)由財務(wù)部門歸口管理并進行統(tǒng)一會計核算，其他部門和人員不得擅自辦理。財務(wù)部門應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確職責權(quán)限，確保不相容崗位相互分離，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)定期對收支業(yè)務(wù)控制進行監(jiān)督檢查，以便發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

第三，要建立建設(shè)項目控制制度。

水庫管理單位涉及的建設(shè)項目有各種水工建筑物的新建、改建、擴建、修繕、設(shè)備安裝等工程項目以及與水庫管理職能相關(guān)的其他工程項目。為保障項目決策科學(xué)合理、保證工程質(zhì)量、促進單位廉政建設(shè)，水庫管理單位應(yīng)當合理設(shè)置建設(shè)項目管理機構(gòu)及崗位，建立健全建設(shè)項目管理制度，規(guī)范建設(shè)項目管理程序，確保建設(shè)項目不相容崗位的相互分離，單位應(yīng)加強對建設(shè)項目的監(jiān)督檢查，明確財務(wù)、紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等部門的職責權(quán)限。

第四，要建立合同控制制度。

有效的合同是維護單位合法權(quán)益的保障，為防范合同風(fēng)險，水庫管理單位應(yīng)結(jié)合自身的實際情況，建立健全合同管理制度。單位應(yīng)明確合同歸口管理部門，建立合同信息系統(tǒng)，對合同業(yè)務(wù)實施統(tǒng)一規(guī)范管理，對合同的訂立、履行與變更、登記等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實施全過程控制。

第五，要建立資產(chǎn)控制制度。

為提高資產(chǎn)使用效能，保證資產(chǎn)安全完整，水庫管理單位應(yīng)對資產(chǎn)實行分類管理，合理設(shè)置各類資產(chǎn)的歸口管理部門或崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限。貨幣資金的控制要注重其安全性、避免貨幣資金遭受詐騙和挪用，財務(wù)部門要建立崗位責任制，確保不相容崗位相分離。單位應(yīng)按規(guī)定、按程序?qū)潭ㄙY產(chǎn)進行購置、驗收、使用管理，資產(chǎn)的管理部門、使用部門及使用人員應(yīng)當做好固定資產(chǎn)日常保養(yǎng)、維修和維護工作。對于國有資產(chǎn)水庫管理部門應(yīng)當建立起信息管理系統(tǒng)，健全資產(chǎn)檔案，及時做好資產(chǎn)統(tǒng)計、分析工作，為預(yù)防國有資產(chǎn)流失，還應(yīng)當定期進行清查盤點，對于盤盈、盤虧資產(chǎn)財會部門應(yīng)按規(guī)定及時進行賬務(wù)處理。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》中第一章第六條明確規(guī)定：單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責［3］。所以，水庫管理單位內(nèi)部控制要做得好，做得到位，就需要管理層在思想上的高度重視，單位領(lǐng)導(dǎo)班子要身體力行，帶頭遵守各項規(guī)章制度，重大事項決策前應(yīng)進行民主測評，廣泛聽取職工意見后再實行集體決策，通過引導(dǎo)全員的積極參與，來保證內(nèi)控制度有效執(zhí)行。

（三）加大內(nèi)控監(jiān)督力度、強化內(nèi)部控制監(jiān)督

水庫管理事業(yè)單位可通過內(nèi)部審計部門和人員定期或不定期的對內(nèi)部管理制度和機制的建立、執(zhí)行情況以及關(guān)鍵崗位人員設(shè)置等進行檢查，通過檢查及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出整改建議；同時，也可以成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組來履行相應(yīng)的監(jiān)督檢查職能，以此加大內(nèi)控監(jiān)督力度。設(shè)置紀檢監(jiān)察部門的水管單位可以通過對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的工作人員行使行政監(jiān)察權(quán)，對內(nèi)部控制的建立和實施進行必要的監(jiān)督，來強化內(nèi)部控制監(jiān)督機制。

（四）建立部門信息平臺、保障信息溝通無阻礙

由于行業(yè)特殊性，水庫管理事業(yè)單位應(yīng)當重視信息化管理，既要注重單位內(nèi)部上下級間的信息傳遞，也要注重系統(tǒng)內(nèi)部各單位間的信息溝通，還要注重與其相關(guān)行業(yè)（比如：水文、氣象部門）的信息交流與溝通。為保證信息傳遞暢通無阻，水庫管理單位應(yīng)當建立起縱橫交替的部門網(wǎng)絡(luò)信息平臺，成立信息監(jiān)控中心，指定專人負責運行管理，以此加強各部門間信息的有效傳遞，促進內(nèi)部控制的有效運行。

五、總結(jié)

綜上所訴，內(nèi)部控制體系的完善是水庫管理事業(yè)單位所面臨的重大課題，是各水庫管理單位能夠依法履行其職能的關(guān)鍵所在。為此，水庫管理單位應(yīng)不斷完善內(nèi)部控制管理機制、加強內(nèi)部監(jiān)督、提高全員內(nèi)控意識，使內(nèi)部控制職能有效運轉(zhuǎn)、內(nèi)控機制長效發(fā)揮作用，使之更好地服務(wù)于社會公眾。

［1］黑龍江省事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)用指引［M］.東北林業(yè)大學(xué)出版社，2014.12

［2］中華人民共和國財政部：《中華人民共和國預(yù)算法》［M］.中國法制出版社，2014，9（01）

［3］財政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》的通知.財會［2012］21號

（作者單位：哈爾濱市磨盤山水庫管理處）