陳召強 苗宏 魏力

律師參與環(huán)境民事公益訴訟的突圍路徑

陳召強 苗宏 魏力

除了律師協(xié)會的指導和幫扶，主動與NGO構建常態(tài)化的合作機制、搭建多方交流平臺、探索訴訟與非訴訟的整合交融等方式，都有利于律師參與環(huán)境民事公益訴訟，提高整體法律服務能力。

鑒于環(huán)境資源類案件的復雜性、專業(yè)性，律所應主動整合資源，構建與科研院所、司法機關、行政機關等相關部門的溝通與交流平臺，有效解決環(huán)境民事公益訴訟出現的新問題。

隨著環(huán)境治理參與者趨于多元化，在整合相關權益、平衡各方利益的過程中，環(huán)境司法將會起到核心保障作用，而中國律師無疑是不可或缺的重要力量。新修改的《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》以及相關的司法解釋、規(guī)范性文件，確立了我國環(huán)境民事公益訴訟制度。由于環(huán)境公共利益的特殊性，環(huán)境民事公益訴訟制度必然遭遇諸多挑戰(zhàn)，律師參與環(huán)境民事公益訴訟也不例外，了解現狀找出問題、客觀分析困境成因、選擇理性的突圍路徑，對律師行業(yè)發(fā)展和整體形象的提升具有十分重要意義。

方式與渠道

依據《律師法》第25條之規(guī)定，律師業(yè)務范圍包括各類訴訟和非訴訟。單純就環(huán)境民事公益訴訟而言，律師以原告和被告代理人身份參與其中，并依據法律賦予各項權利開展工作。鑒于環(huán)境公共利益的特殊性，律師參與環(huán)境民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟有所區(qū)別。傳統(tǒng)民事訴訟是“案件、當事人”找“律師”，而環(huán)境民事公益訴訟還普遍存在“律師”找“案件、當事人”的情況。律師參與環(huán)境民事公益訴訟需要更加“主動”的方式，有時還要扮演“偵查員”的角色，有了案件再找愿意啟動訴訟的NGO為原告。環(huán)境民事公益訴訟制度確立后，“環(huán)境NGO和律師共同找案件”、“環(huán)境NGO帶著案件找律師”、“律師帶著案件找環(huán)境NGO”三種方式并存，另作為原告方，人民檢察院啟動環(huán)境民事公益訴訟尚未出現委托律師作為原告代理人的情況，自身強大的專業(yè)技術優(yōu)勢也無需再次找律師提供服務。

障礙與困境 案件復雜，律師不愿意身陷其中

構建環(huán)境民事公益訴訟制度是一個曲折的過程。每件環(huán)境民事公益訴訟背后或多或少都與地方政府有關，而且針對的往往是掌握很多社會資源的強勢主體，甚至是地方政府招商引資的重大項目，或是已成為區(qū)域內支柱產業(yè)的納稅大戶。環(huán)境資源糾紛產生后，矛盾往往比較尖銳，給參與律師帶來各方面的巨大壓力，“站得住、頂不住；頂得住、站不住”的非正?，F象依然存在。當前在經濟下行的壓力下，又可能對剛剛啟動的環(huán)境民事公益訴訟帶來意想不到的挑戰(zhàn)。具體到個案中，主要表現在行政執(zhí)法和司法各領域的消極履職，加之案件復雜、專業(yè)性強、付出與收益不成正比等諸多原因，致使律師不愿意參與其中。

武漢大學法學院副院長秦天寶蒞臨江蘇青創(chuàng)律師事務所指導環(huán)境民事公益訴訟，本文作者陳召強（右一）與其合影。

配套機制不完善

環(huán)境司法專門化是環(huán)境民事公益訴訟實施的重要保障。與此有關的制度及機制需要不斷創(chuàng)新與完善，如：立案、審判、執(zhí)行中的運行機制和規(guī)范。在一元治理機制下，政府在環(huán)境治理中起到絕對的主導作用；而法院在處理重大或涉及群體性事件而引發(fā)的環(huán)境民事公益訴訟時，往往態(tài)度謹慎，反映在具體案件中首要是不立案。2015年8月，綠發(fā)會訴寧夏華御化工有限公司環(huán)境污染責任糾紛案被寧夏自治區(qū)兩級法院均裁定駁回，后經過向最高人民法院申訴，問題才等到圓滿解決。

另外，環(huán)境資源案件情況繁雜、千變萬化，涉及部門眾多，但實踐中各部門之間的配合及銜接機制尚需完善，特別是環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法機關聯(lián)動機制亟待完善。此外，公眾參與環(huán)境保護的途徑和方式不多，環(huán)境公益對象和范圍限制過嚴。短時間內，這些將是阻礙我國環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的瓶頸。

地方NGO熱情不高

新《環(huán)保法》實施前，環(huán)境民事公益訴訟幾乎處于停滯狀態(tài)，實施后案件雖然驟增，但從整體的環(huán)境狀況來看，數量還是極其微小的。依據新《環(huán)保法》及兩高司法解釋，據不完全統(tǒng)計，國內具備環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的環(huán)境NGO約700余家，但至今已經提起環(huán)境民事公益訴訟的僅有10余家。經實地走訪，徐州全市已有3家具備原告主體資格的環(huán)境NGO，主要情況為：1.主管單位是環(huán)境行政管理部門，考慮各方面因素暫時不愿意參加，也無意參與；2.環(huán)境NGO已與環(huán)境行政主管部門脫鉤，但與相關系統(tǒng)人員比較熟悉，現主要從事環(huán)境類企業(yè)評估服務，沒有考慮過環(huán)境民事公益訴訟項目；3.純草根環(huán)境NGO,且在國內有一定影響力，主要從事環(huán)保宣傳、義務植樹等環(huán)境公益活動，沒有人組織，也沒有資金，無法參與。經調研其他省市環(huán)境NGO發(fā)現，均存在類似問題，地方環(huán)境NGO更熱衷于申請能解決自身生存問題的救助項目,同時獲取資金支持開展其他環(huán)保公益活動。

律所認識不足

環(huán)境司法體系的構建與完善是生態(tài)文明法制化的核心內容，中國律師必然扮演著重要角色，在過去的理論研究和實務探索中，均見到律師身先士卒的身影。然而，目前律師行業(yè)對環(huán)境民事公益訴訟重要性及意義普遍認識不足。未來，在環(huán)境資源案件中，律師必將是“先鋒隊員”，責無旁貸。

同時，律所并沒有充分認識環(huán)境民事公益訴訟會催生新的業(yè)務增長點，也未認識到將對律師提高整體法律服務能力起到巨大的推動作用。環(huán)保是民心所向，必然催生大量法務需求，環(huán)境民事公益訴訟是進入該領域的最好切入點。

律師律所參與環(huán)境民事公益訴訟是開展環(huán)境資源專業(yè)化服務、催生新的業(yè)務增長點的有效路徑，有利于現實環(huán)境、經濟和社會效益的有機統(tǒng)一。

突圍路徑 司法行政部門加強監(jiān)督和扶持

對現代環(huán)境資源問題的治理，與行政權關系密切。政府是參與環(huán)境保護的重要主體，行政權在環(huán)境資源治理中起主導作用。從一定程度上講，律師參與環(huán)境民事公益訴訟情況好不好，基礎在律師，關鍵在領導?？傮w上講，環(huán)境民事公益訴訟不能淪為個人謀取利益的幌子、政府謀求政績的工具或吸引公眾眼球的捷徑。

律師協(xié)會加強指導和幫扶

環(huán)境司法專門化，必然催生或助推法律服務行業(yè)的專業(yè)化，而律師參與環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的快慢，律師協(xié)會的作用影響巨大。

以江蘇為例，2014年江蘇省律師協(xié)會成立了“環(huán)資委”，有力地助推了全省各地律師、律所參與環(huán)境公益訴訟的交流與合作；2015年《律師辦理環(huán)境與資源糾紛業(yè)務操作指引（試行）》的制定及2016年6月“環(huán)境法專題業(yè)務培訓”等一系列舉措，也起到了積極推動作用。各地律協(xié)還可以采取以下措施：1.成立或引導轄區(qū)律協(xié)成立“環(huán)資委”，并加強各地律協(xié)“環(huán)資委”橫向或縱向學習與交流；2.爭取資金支持，對環(huán)境律師、律所予以重點幫扶；3.在“環(huán)資委”委員的吸納上，去“行政化、平衡化”色彩，讓真正有專業(yè)知識和服務熱情的律師參與其中；4.搭建平臺推動律所與環(huán)境NGO、鑒定機構等機構的合作與交流；5.收集編撰環(huán)境民事公益訴訟典型案件、修訂《律師參與環(huán)境民事公益訴訟案件業(yè)務指引》等，通過各種渠道推動成果轉化及交流。

主動與NGO構建常態(tài)化合作機制

律師參與環(huán)境民事公益訴訟，與環(huán)境NGO接觸溝通并形成常態(tài)化合作關系是必不可少的基礎。根據現有法律及司法解釋，全國約有700余家機構具有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格。但經調研，這些機構中與律師、律所建立常態(tài)化合作關系的不足26%，最活躍的環(huán)境NGO主要為中華環(huán)保聯(lián)合會、綠發(fā)會、自然之友等10余家，北京市占大多數，其他各省市多數處于觀望、未發(fā)展狀態(tài)。這就需要律師律所發(fā)揮主觀能動性，積極整合各類資源打開溝通渠道，與環(huán)境NGO特別是本地環(huán)境NGO構建常態(tài)化合作關系。例如：安徽拂曉所趙光律師主導發(fā)起成立了“安徽惠民法律援助維權中心”，非常值得同仁們借鑒學習。

搭建多方交流平臺

通過整合各方力量，在一個共同的平臺上聯(lián)合攻關，使環(huán)保理念轉化為有效的立法、執(zhí)法、守法和司法的行動，從而切實有效地應對日益復雜的環(huán)境問題。環(huán)境民事公益訴訟作為新型訴訟模式，一定會面臨諸多挑戰(zhàn)，如何厘清基本思路、如何確定訴訟對象和損失范圍、如何構建環(huán)境司法保障機制等問題，僅靠單一力量很難實現。鑒于環(huán)境資源類案件的復雜性、專業(yè)性，律所應主動整合資源，構建與科研院所、司法機關、行政機關等相關部門的溝通與交流平臺，有效解決環(huán)境民事公益訴訟出現的新問題。

此外，環(huán)境要素是流動的、系統(tǒng)的、整體的，故環(huán)境污染往往是跨越多個行政區(qū)域，而污染區(qū)域內律師之間相互配合更有利于案件的辦理，在個別情況下，為緩解地方壓力可以交叉代理。不同區(qū)域之間環(huán)境污染產生案件種類各有異同，經驗可以相互借鑒。環(huán)境民事公益訴訟制度剛剛建立，本身是理論和實踐上重大進步，但絕不是理論和實踐的最好和最終狀態(tài)。現階段很多配套機制和運行程序需要不斷探索與實踐，需要相互交流合作。方式也可以是多元的，如：環(huán)境律所聯(lián)盟、座談會、論壇、沙龍等。

探索訴訟與非訴訟的整合交融

環(huán)境民事公益訴訟是一種新型訴訟模式，而環(huán)境資源問題所涉及的法律也從來都不是孤立的體系。新《環(huán)保法》頒布后，各類企業(yè)主體開始主動學習以避免環(huán)境法律風險，部分企業(yè)還開始聘請環(huán)境法律顧問。據悉，企業(yè)涉及環(huán)境法律責任高達2700多項。由此可知，律師開拓參與環(huán)境資源法律服務空間巨大。律師律所參與環(huán)境民事公益訴訟是開展環(huán)境資源專業(yè)化服務、催生新的業(yè)務增長點的有效路徑，也是律師律所“名利雙收”的捷徑。南京中慮所從企業(yè)法律風險防范領域導入、無錫金易所以建筑工程項目導入，均見成效，實現了環(huán)境、經濟、社會效益的有機統(tǒng)一。環(huán)境司法的持續(xù)推進，將以環(huán)境民事公益訴訟為支持點，帶來環(huán)境資源與民商、刑事、行政各專業(yè)化服務的有效整合交融，必定會大幅提高法律服務水平。

不過，眼下專業(yè)人才的缺乏是律師律所參與環(huán)境相關法務所面臨的一大挑戰(zhàn)。而接受新鮮事物和知識比較快的年輕律師，因生存壓力等問題主動學習的積極性也不高。這就需要律所或環(huán)境資源專業(yè)團隊帶頭人付出更多精力和財力，采取激勵機制引入專業(yè)人才，并在日后進行持續(xù)性的專業(yè)化培養(yǎng)。

設立專項扶持基金

資金嚴重不足是制約環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的主要障礙之一。同傳統(tǒng)民事訴訟一樣，環(huán)境民事公益訴訟勝敗風險難測，但環(huán)境NGO先期資金投入是必然要發(fā)生的，勝訴則僅收回實際支出，案件補償款或賠償款均要匯入政府設立“環(huán)境保護公益基金專項賬戶”，敗訴則所有資金投入將付之東流，少則幾萬，多則幾十萬，甚至上百萬。律師是畢竟一種職業(yè)，生存需要保障。而環(huán)境公益訴訟作為制度安排，不應純靠奉獻和捐贈，需要制度化的資金支持。鑒于此，設立“環(huán)境民事公益訴訟專項扶持基金”尤為必要，既可以為律所或NGO提供必要的經濟補貼，也可用于對作出突出貢獻的環(huán)境NGO、律師予以一定物質獎勵等。

現階段，雖然初步確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，但社會正處在急劇的轉型時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，特別是經濟下行壓力下，律師通過參與環(huán)境民事公益訴訟方式直接參與環(huán)境治理，必然迎來巨大挑戰(zhàn)。這不僅僅是時間和精力的付出，有時還會面臨人身和自由的考驗。但是，隨著依法治國方針的持續(xù)推進，律師參與環(huán)境民事公益訴訟，一定會催生新的業(yè)務增長點，大幅提高環(huán)境資源法律服務能力，提升律師行業(yè)的整體社會形象。

（本文作者陳召強系江蘇青創(chuàng)律師事務所主任，江蘇省律協(xié)環(huán)境與資源業(yè)務委員會副主任；苗宏系江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院檢察官；魏力系江蘇省徐州市鼓樓區(qū)法律援助中心律師）