保障環(huán)評(píng)公眾參與的廣度和深度

吳安心，湖北隆中律師事務(wù)所環(huán)境律師，襄陽(yáng)綠家園環(huán)境法宣教公益中心負(fù)責(zé)人

保障環(huán)評(píng)公眾參與的廣度和深度

環(huán)保部正對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2006〕28號(hào)）進(jìn)行修訂，形成了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法（征求意見(jiàn)稿）》。征求意見(jiàn)稿和現(xiàn)行公參辦法相比較，對(duì)公眾參與的廣度和深度都有哪些保障性措施呢？先從一則案例說(shuō)起。

2016年8月8日，湖北省恩施州環(huán)保局批復(fù)了金子壩110千伏變電站項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告表。但是，緊鄰該項(xiàng)目選址地25米的金山公館居民卻對(duì)此毫不知情。9月21日至27日，恩施州城鄉(xiāng)規(guī)劃局對(duì)該項(xiàng)目選址進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公示，公示期間金山公館居民方才得知此事，提出異議。10月9日，恩施州城鄉(xiāng)規(guī)劃局依據(jù)《行政許可法》決定于2016年10月18日14：30舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取金山公館居民意見(jiàn)，恩施州環(huán)保局列席會(huì)議。金山公館200多名居民代表參加了聽(tīng)證會(huì)，就該項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與不充分、評(píng)價(jià)范圍不全面發(fā)表了意見(jiàn)及理由依據(jù)。

2016年11月14日，恩施州城鄉(xiāng)規(guī)劃局召開(kāi)專題會(huì)議，研究認(rèn)為該項(xiàng)目法定依據(jù)不足，決定對(duì)選址方案進(jìn)行再論證。待恩施市城市總規(guī)劃修改和片區(qū)控制詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)，在該片區(qū)內(nèi)另行選址建設(shè)變電站，屆時(shí)，既要滿足城市規(guī)劃要求，又要兼顧區(qū)域發(fā)展和生活用電需求。

廣度：公眾參與不充分

現(xiàn)行公參辦法規(guī)定，建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)布信息公告、公開(kāi)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本后，采取調(diào)查公眾意見(jiàn)、咨詢專家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)。根據(jù)該項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告表，項(xiàng)目選址位于金山公館南側(cè)25米，金山公館屬于評(píng)價(jià)范圍內(nèi)主要環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，是征求意見(jiàn)對(duì)象。

該環(huán)評(píng)報(bào)告表在公眾參與方面不充分：一是沒(méi)有在金山公館張貼公示，采取問(wèn)卷調(diào)查方式調(diào)查公眾意見(jiàn)，更談不上座談會(huì)、論證會(huì)等形式，以至于金山公館居民毫不知情，遑論發(fā)表意見(jiàn)；二是沒(méi)有就該環(huán)評(píng)報(bào)告表內(nèi)容采取簡(jiǎn)單、通俗、明確、易懂的形式向環(huán)評(píng)范圍內(nèi)的有關(guān)居民進(jìn)行解釋和說(shuō)明，環(huán)評(píng)報(bào)告表是技術(shù)文件，有關(guān)居民不一定理解文件含義，應(yīng)當(dāng)予以解讀，在有關(guān)居民充分理解文件含義后再征求意見(jiàn)。

深度：評(píng)價(jià)范圍不全面

首先，金子壩110千伏變電站及架空線路無(wú)線電干擾對(duì)金山公館的影響沒(méi)有納入評(píng)價(jià)范圍。無(wú)線電干擾可能影響金山公館居民手機(jī)、家用電器等的正常使用。根據(jù)《500千伏超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》，對(duì)于高壓送電線路無(wú)線電干擾因子應(yīng)當(dāng)納入環(huán)評(píng)。比如恩施小渡船110千伏輸變電工程、鶴峰縣油坪110千伏輸變電工程、咸豐110千伏尖山輸變電工程、來(lái)鳳110千伏黃茅坪輸變電工程等，就將無(wú)線電干擾因子納入了環(huán)評(píng)。

其次，有風(fēng)天氣架空線路噪聲對(duì)金山公館的影響也沒(méi)有納入評(píng)價(jià)范圍。根據(jù)2016年10月16日恩施當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道《金子壩變電站為何落地難？》，以及10月17日?qǐng)?bào)道《金子壩變電站為什么要建在這里？翻開(kāi)此處求得真相》，該變電站至恩施州文化中心輸電線路采用電纜入地敷設(shè)，其余采用架空線路。

根據(jù)該項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告表，金山公館執(zhí)行《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》2類標(biāo)準(zhǔn)，恩施多年平均風(fēng)速2.3米/秒。而根據(jù)電力部門(mén)行業(yè)規(guī)范，送變電工程架空線路設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮風(fēng)級(jí)影響。架空線路在有風(fēng)天氣下，高壓線噪聲傳播距離遠(yuǎn)，可能超過(guò)2類標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)評(píng)報(bào)告表僅將晴好天氣納入評(píng)價(jià)范圍，沒(méi)有根據(jù)歷年氣象資料統(tǒng)計(jì)、分析不同風(fēng)級(jí)的多年平均天數(shù)，將有風(fēng)天氣高壓線噪聲影響納入評(píng)價(jià)范圍。

再者，該項(xiàng)目對(duì)金山公館所在的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、生活質(zhì)量環(huán)境的影響也沒(méi)有納入評(píng)價(jià)范圍。

金山公館對(duì)面是恩施州文化中心，后面是森林公園?！?00千伏超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)在施工期和運(yùn)行期的具體情況，對(duì)自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境（包括動(dòng)、植物自然保護(hù)區(qū)）、社會(huì)環(huán)境、生活質(zhì)量環(huán)境（包括風(fēng)景名勝和景觀等）的影響進(jìn)行預(yù)評(píng)價(jià)。環(huán)評(píng)報(bào)告表沒(méi)有把項(xiàng)目對(duì)此四類環(huán)境的影響納入評(píng)價(jià)范圍，與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范不符。

《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》規(guī)定，房屋所處位置、周?chē)h(huán)境景觀的優(yōu)劣是房屋估價(jià)因素。因此金山公館房屋所處自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、生活質(zhì)量環(huán)境等，實(shí)則為財(cái)產(chǎn)權(quán)益，可通過(guò)房?jī)r(jià)予以量化，直接在房?jī)r(jià)上表現(xiàn)出來(lái)。

《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016-2050年）》規(guī)定，森林有生態(tài)保護(hù)調(diào)節(jié)、生態(tài)文化服務(wù)、生態(tài)系統(tǒng)支持功能，而且城市森林突出生態(tài)文化服務(wù)功能。森林公園生態(tài)服務(wù)功能和文化中心基本文化權(quán)益保障功能構(gòu)成了生態(tài)文化服務(wù)功能整體，可以極大提升金山公館生活質(zhì)量，并最終反映在房?jī)r(jià)上。

金子壩110千伏變電站及架空線路建設(shè)將影響文化中心、森林公園生態(tài)文化服務(wù)功能發(fā)揮，破壞生態(tài)文化服務(wù)功能整體性，導(dǎo)致金山公館自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、生活環(huán)境質(zhì)量下降，房屋折舊率加大，經(jīng)濟(jì)價(jià)值貶損。因此應(yīng)當(dāng)按環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范將該項(xiàng)目對(duì)金山公館所在自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、生活質(zhì)量環(huán)境的影響納入評(píng)價(jià)范圍。

由于本案環(huán)評(píng)批復(fù)在先，選址意見(jiàn)書(shū)審批在后，行政許可程序不可能倒流，金山公館居民在項(xiàng)目選址階段提出有關(guān)環(huán)評(píng)的意見(jiàn)無(wú)法得到采納時(shí)，利害關(guān)系人可以通過(guò)訴訟或者其他方式維權(quán)。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法（征求意見(jiàn)稿）》只適用于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，沒(méi)有把編制環(huán)評(píng)報(bào)告表的項(xiàng)目納入調(diào)整范圍。

如何強(qiáng)化公眾參與保障措施

那么，征求意見(jiàn)稿對(duì)公眾參與的廣度和深度都有哪些保障性措施呢？一是信息公開(kāi)保障；二是法律責(zé)任保障。

信息公開(kāi)保障，征求意見(jiàn)稿明確了網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)場(chǎng)張貼兩類必需公示載體?？紤]建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響、公眾關(guān)注程度等因素，公示還可以采取廣播、電視、報(bào)紙等方式作為補(bǔ)充。

金山公館居民反對(duì)在僅距小區(qū)25米的地方修建變電站，發(fā)起維權(quán)。 吳安心供圖

至于法律責(zé)任保障，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，建設(shè)單位向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)報(bào)送環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)審批申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具公參說(shuō)明。未附具公參說(shuō)明或公參說(shuō)明不符合要求的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)不予受理；公參說(shuō)明存在重大弄虛作假情形的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)中止環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)審查程序，責(zé)令建設(shè)單位限期改正，處3萬(wàn)元以下罰款，并將違規(guī)行為向社會(huì)公開(kāi)，納入企業(yè)社會(huì)信用系統(tǒng)。

問(wèn)題是，征求意見(jiàn)稿只適用于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，沒(méi)有把編制環(huán)評(píng)報(bào)告表的項(xiàng)目納入調(diào)整范圍。誠(chéng)如本案，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，本案建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告表，金山公館居民就項(xiàng)目環(huán)評(píng)發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利可能得不到充分保障。在此建議，征求意見(jiàn)稿不妨強(qiáng)化公眾參與保障措施，將編制環(huán)評(píng)報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目納入調(diào)整范圍。

如此，本案建設(shè)單位才會(huì)在金山公館大門(mén)、電梯、物業(yè)辦公室等“便于公眾知悉的場(chǎng)所”張貼環(huán)評(píng)信息，充分保障金山公館居民發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，不至于居民對(duì)該項(xiàng)目環(huán)評(píng)毫不知情，直到召開(kāi)規(guī)劃選址聽(tīng)證會(huì)上才有機(jī)會(huì)發(fā)表對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的意見(jiàn)。

當(dāng)金山公館居民提出，本案環(huán)評(píng)報(bào)告表沒(méi)有把變電站及架空線路無(wú)線電干擾，有風(fēng)天氣架空線路噪聲，以及對(duì)自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、生活質(zhì)量環(huán)境的影響納入評(píng)價(jià)范圍，有可能對(duì)居民造成影響時(shí)，建設(shè)單位才開(kāi)始認(rèn)真對(duì)待居民意見(jiàn)，根據(jù)居民意見(jiàn)修改完善環(huán)評(píng)報(bào)告表。

公參程序保障方面，征求意見(jiàn)稿明確了網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)場(chǎng)張貼兩類必需公示載體?？紤]建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響、公眾關(guān)注程度等因素，公示還可以采取廣播、電視、報(bào)紙等方式作為補(bǔ)充。