張潤(rùn)珍

(甘肅廣播電視大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

1 國(guó)外有關(guān)官僚制反功能的研究

1.1 默頓關(guān)于官僚制反功能的研究

美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓是結(jié)構(gòu)功能主義的代表，他認(rèn)為：官僚制很容易導(dǎo)致“訓(xùn)練造成的無(wú)能”，也就是說(shuō)，一個(gè)人的能力不適當(dāng)?shù)仄鹱饔没蛟谄渌矫娲嬖谥c(diǎn)，在訓(xùn)練和技能基礎(chǔ)上形成的行為雖然過(guò)去運(yùn)用得很成功，但是“在一種已經(jīng)發(fā)生變化的條件下，可能會(huì)產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)”。官僚制的效率只是針對(duì)例行事務(wù)，一旦特殊事情發(fā)生，既定條件改變，便反應(yīng)遲鈍，用伯克的話來(lái)說(shuō)：“當(dāng)人們正在適應(yīng)一種不適應(yīng)性時(shí)，他們可能不適應(yīng)”，而默頓認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的原因主要是：首先，官僚制要求遵守規(guī)定本身傾向于轉(zhuǎn)化為絕對(duì)的事情，而那些制定規(guī)定的人沒有明確意識(shí)到這種情況有礙于迅速適應(yīng)特殊條件。其次，官僚制組織對(duì)紀(jì)律的高度依賴，這就要求官員必須遵從各種規(guī)章制度，以促使組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但從另一方面來(lái)說(shuō)對(duì)紀(jì)律的過(guò)分強(qiáng)調(diào)可能會(huì)導(dǎo)致這樣一種結(jié)果，即有可能使得官員的情感從組織的“目標(biāo)”轉(zhuǎn)移到組織規(guī)則要求的某些行為細(xì)節(jié)上，堅(jiān)持這些規(guī)則的要求最初被看成一種手段，但是漸漸地會(huì)轉(zhuǎn)變成目的本身，把實(shí)現(xiàn)目的的手段變成目的本身。工具價(jià)值成了最終價(jià)值，目的的重要性被手段取代。官僚制的另一個(gè)特點(diǎn)是，容易形成一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，而在這種組織中發(fā)展起來(lái)的集體精神和非正式組織，是一種典型的現(xiàn)象，他們常常使全體人員保護(hù)他們牢固的防守的利益，而不為顧客和選舉產(chǎn)生的上級(jí)官員提供幫助。官僚制中也過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織關(guān)系的非人格化。這很容易造成官僚與公眾的沖突，因?yàn)楣賳T在執(zhí)行事務(wù)的時(shí)候，很有可能會(huì)忽略個(gè)別特殊的情況，漠視公眾的需求。

1.2 布勞關(guān)于官僚制反功能的研究

布勞是默頓的學(xué)生，作為其學(xué)生布勞沿襲了默頓對(duì)官僚制反功能的分析，他認(rèn)為：官僚制的反功能在于其過(guò)于剛性，而使其無(wú)法回應(yīng)環(huán)境的變化，從而阻礙組織的發(fā)展。官僚制的保守主義是對(duì)創(chuàng)新的抵制，而且他還認(rèn)為官僚制能夠固化甚至強(qiáng)調(diào)社會(huì)階級(jí)裂痕的傾向。因此布勞將官僚制的反功能總結(jié)為效率低下，保守、不利于創(chuàng)新，固化社會(huì)階層的差別等。

1.3 沃爾·本尼斯關(guān)于官僚制反功能的研究

在20世紀(jì)60年代，美國(guó)理論家本尼斯對(duì)官僚制進(jìn)行了嚴(yán)厲的批評(píng)，而且給官僚制宣判了死刑，他認(rèn)為官僚制在“內(nèi)適應(yīng)”與“外適應(yīng)”兩方面都無(wú)力應(yīng)對(duì)，認(rèn)為官僚制的反功能主要有，第一，官僚制理論所提倡的理性化與制度化與現(xiàn)實(shí)生活中人們要求的民主與自由是相悖的；第二，在科技飛速發(fā)展的大背景下，政府的那種傳統(tǒng)的履行職能的方式已經(jīng)無(wú)法與環(huán)境變化對(duì)政府職能要求相適應(yīng)；第三，隨著全球化趨勢(shì)的加強(qiáng)，官僚制面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和壓力；第四，官僚制組織強(qiáng)調(diào)的價(jià)值觀與現(xiàn)代的價(jià)值觀要求建立文化多元、主體交往與公共哲學(xué)基礎(chǔ)上的交往實(shí)踐是格格不入，所以現(xiàn)代官僚制在“內(nèi)適應(yīng)”與“外適應(yīng)”上會(huì)出現(xiàn)一種足以致命的癥狀。

因此自從默頓開創(chuàng)了官僚制的反功能研究先河后，布勞、本尼斯對(duì)官僚制反功能進(jìn)一步進(jìn)行了研究，這些研究成果最終構(gòu)建了官僚制的反功能理論，這也為后來(lái)的官僚制反功能研究奠定了基礎(chǔ)。

2 中國(guó)官僚制反功能的主要表現(xiàn)

筆者認(rèn)為我國(guó)官僚制反功能主要體現(xiàn)在：首先，官僚制組織內(nèi)部也容易形成一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，并且其組織成員會(huì)依靠其權(quán)力極力維護(hù)自身的利益，而不去為民眾服務(wù)，這與公共行政要求政府應(yīng)由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，確立民本行政理念相違背了。而且這種利益集團(tuán)也容易對(duì)改革造成抵制，從而加大官僚制體制改革的難度。其次，官僚制使得權(quán)力過(guò)度膨脹，造成民主與效率之間的矛盾，美國(guó)的行政學(xué)大師沃爾多在《行政國(guó)家》中提出：在追求管理效率和效益的過(guò)程中，不斷壯大的國(guó)家官僚機(jī)器完全有可能會(huì)侵蝕民主，最終成為不受歡迎的權(quán)力機(jī)構(gòu)。既然中國(guó)的官僚制具有如此的反功能，那么是否應(yīng)該摒棄？理論上來(lái)說(shuō)是要摒棄官僚制，但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，這又為官僚制提供了一定的生存空間，并在某種程度上強(qiáng)化了傳統(tǒng)官僚體制的某些特征。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立使得整個(gè)社會(huì)的制度安排得到改變，從而使“官僚制同構(gòu)”現(xiàn)象有所松動(dòng)，總體而言，傳統(tǒng)官僚體制對(duì)我國(guó)的影響仍然存在。公共行政學(xué)大師羅伯特·達(dá)爾在《行政學(xué)的三個(gè)問題》一書中曾提到：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去，一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究以后才可以判定?！蹦敲搭愃频?，對(duì)于一個(gè)國(guó)家是采取抑或摒棄某種行政理論，只有對(duì)自身的行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)的研究之后方能做出正確的判斷，我國(guó)具有特殊的行政生態(tài)環(huán)境，因此在宏觀分析中國(guó)行政生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上再做判定才是最客觀的，而中國(guó)的官僚制是否應(yīng)該摒棄，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的國(guó)情進(jìn)行不斷的完善。

至于我國(guó)的官僚制反功能的原因：不僅僅是官僚制本身的問題，官僚制本身是好的，只是中國(guó)的官僚制與中國(guó)的政治體制有著密切的關(guān)系，官僚制改革屬于行政體制方面，但是其根源是政治體制的問題。其次我國(guó)官僚制缺乏民眾的監(jiān)督使得官僚制的不足與缺點(diǎn)突出，官僚制排斥民主，忽視公民的參與，另外行政人員只是對(duì)職位負(fù)責(zé)并最終導(dǎo)致目標(biāo)替代，將官僚制這種行為及其規(guī)則這種手段置于其目標(biāo)之上,即“工具主義的價(jià)值觀盛行于整個(gè)社會(huì)，而使可能的手段超越于對(duì)目的的堅(jiān)持”，這種形式主義態(tài)度從某種程度上來(lái)講會(huì)壓抑公民的個(gè)性，顯然，這些都是由于官僚制缺乏民眾的參與而引致的。

3 官僚制反功能研究對(duì)中國(guó)公共行政改革啟示

(1)公共行政改革過(guò)程中要體現(xiàn)民主，公平。早期的公共行政學(xué)者們從當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景出發(fā)，主張政治與行政相分離,將價(jià)值與工具進(jìn)行分開研究，威爾遜與古德諾完成了這歷史性的第一步,而后韋伯、泰羅及法約爾則分別從社會(huì)和管理學(xué)的角度對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展，初步地形成了工具理性化強(qiáng)調(diào)的官僚制的理論邏輯體系。這里所說(shuō)的工具理性則是不涉及價(jià)值問題的,它強(qiáng)調(diào)理性，追求高效。官僚制則很好地解決了這個(gè)問題,并且將工具理性發(fā)揮到了極致。官僚制僅僅是關(guān)注效率至上，過(guò)于強(qiáng)調(diào)非人格化，忽視對(duì)人性的追求，因此這是其反功能最主要的體現(xiàn)，公共行政價(jià)值要求在效率至上更強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公平與民主的發(fā)展。自20世紀(jì)70年代初以來(lái)，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)“效率至上”的價(jià)值取向進(jìn)行了批判，提出了“社會(huì)公平”的觀點(diǎn)。其次公共行政改革要體現(xiàn)民主，強(qiáng)調(diào)民眾的參與，正如竺乾威教授所說(shuō)：新公共管理以及新公共服務(wù)等改革思潮，一方面是離不開官僚制所依附的組織形態(tài)，但是另一方面這種改革又對(duì)傳統(tǒng)的官僚制行政有所超越，除考慮政治法律標(biāo)準(zhǔn)之外還考慮到了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，將責(zé)任的焦點(diǎn)由規(guī)則的履行深化到了對(duì)公眾的回應(yīng)，公民的參與不僅是一種手段，更應(yīng)該是一種目的。而在我國(guó)的行政改革中一直也強(qiáng)調(diào)公民的參與，但是在具體實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)這樣那樣的問題，導(dǎo)致公民參與最終是流于形式，因此中國(guó)的公共行政改革應(yīng)當(dāng)要體現(xiàn)公民的參與，體現(xiàn)民主和公平。

(2)公共行政改革從何著手？政治體制改革抑或行政體制改革？這也是值得思考的問題，官僚制的反功能歸根結(jié)底是政治體制的問題，而公共行政改革卻又是與行政體制改革直接并息息相關(guān)的，如何使得官僚制組織服從政治控制，使其行使正當(dāng)?shù)穆毮?，需要?duì)政府制度和行政體制進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，并促進(jìn)其共同發(fā)展，這才是提高政府行政效能的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。因此需要加強(qiáng)制度建設(shè)，也就是官僚制所強(qiáng)調(diào)的法治精神：將規(guī)則、法律以及程序作為所有行政行為的一個(gè)基本依據(jù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地按照法律要求辦事。首先要求樹立良好的行政法治觀念，進(jìn)一步完善行政法治的程序與規(guī)范，加強(qiáng)法治監(jiān)督，積極推動(dòng)以法治為基礎(chǔ)的體制建設(shè)和制度建設(shè)。其次要消除傳統(tǒng)行政的潛規(guī)則，如我們現(xiàn)實(shí)社會(huì)中普遍存在的“人情—面子—關(guān)系網(wǎng)”等非正式制度因素帶來(lái)的負(fù)面影響，逐漸要強(qiáng)化正式制度的影響力和執(zhí)行力。因此官僚制體制的改革的重點(diǎn)在于政治制度的改革，政治改革改好了，根本性的問題解決了，公共行政的改革的目標(biāo)也就不遠(yuǎn)了。

(3)公共行政改革的方式與目的？從根本上來(lái)看，我國(guó)的公共行政組織實(shí)質(zhì)上還是一種官僚制結(jié)構(gòu)，改革方式不應(yīng)該是對(duì)官僚制徹底的摒除，而是對(duì)其運(yùn)作方式以及流程的一種改造。盡管新公共管理的改革者或倡導(dǎo)者都聲稱要將傳統(tǒng)公共行政基礎(chǔ)的官僚制取而代之，并且很多學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)的公共行政管理模式也進(jìn)行了強(qiáng)烈的抨擊，但是他們建構(gòu)的一些新的運(yùn)作方式和理念的組織上的承擔(dān)者卻依然是官僚制組織，因此這種官僚制組織的優(yōu)點(diǎn)是不可忽視的。我國(guó)公共行政改革的目標(biāo)是以構(gòu)建服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府，包含高效，民主，法治等等一系列目標(biāo)體系。但是官僚制強(qiáng)調(diào)效率，這就與我國(guó)改革的目標(biāo)有明顯的沖突。新公共行政學(xué)倡導(dǎo)公共行政學(xué)在關(guān)注效率的同時(shí)，同時(shí)要兼顧社會(huì)公平。因此我國(guó)在改革中將效率、民主、公平正義等確定為行政體制改革的目標(biāo)，這也是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必然要求。

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