李 艷

(湖南理工職業(yè)技術學院，湖南 湘潭 411104)

1 引言

在當前全面深化改革的大棋局中，制約我國社會經濟發(fā)展的許多具有全局性影響的問題，都同財稅體制密切相關?？梢哉f，財稅體制已成為全面深化改革的突破口和主線索。

財稅體制是經濟體制的重要組成部分，也是宏觀經濟政策的重要基礎。黨的十八大提出了“要加快改革財稅體制改革”的要求，黨的十八屆三中全會對深化財稅體制改革進行了新一輪的部署，并賦予財稅體制“是國家治理的基礎和重要支柱”的特殊定位。因此，結合湖南的實際，深入研究和理解國家財稅體制改革的頂層設計和總體規(guī)劃，分析湖南財稅體制目前存在的問題，主動把握機遇，全面深化湖南財稅體制改革，為湖南經濟社會又好又快地發(fā)展提供財政制度保障。

2 湖南財稅體制存在的問題

2.1 湖南財政實力不強，對中央轉移支付分依賴程度較高

1994年分稅制財政管理體制改革確立了當前政府間財政關系的基本框架。當前，中央直接支出占全國財政支出的大量的中央對地方的轉移支付約為15%，屬于較低水平。但是，如果考慮到專項轉移支付和帶有專項轉移支付的一般性轉移支付均代表著中央政府的政策意圖，那么實際上中央支出占全國財政支出總額的比例約為40%。湖南的財政實力不強，對中央轉移支付分依賴程度較高是較為突出的問題。以2013年為例，湖南省以地方財政收入計算的財政收支缺口達到2611.9億元，對中央財政轉移支付的凈依賴程度達到了56.3%。如此龐大的轉移支付規(guī)模，必然帶來“跑部錢進”，引發(fā)尋租問題。

2.2 非稅收入占湖南財政收入的比重偏高

公共財政收入包括稅收收入和非稅收入兩部分。湖南現(xiàn)行的政府收入體系中，稅收之外的政府強制性收入的比重偏高，尤其是地方政府收入中的非稅收入的比重偏高，從而導致湖南財政收入的質量較差。以2013年為例，湖南地方財政收入中，非稅收入占到了36%，在全國排名第二。湖南有29個縣市區(qū)的非稅收入比重超過50%，有點甚至高達72%。這種現(xiàn)象對湖南財政經濟的發(fā)展產生了很多負面影響。大家知道，中央在計算一般性轉移支付時，是把非稅收入作為可用財力計算在內的，非稅收入規(guī)模越大，相應收支缺口就越小，中央轉移支付就越少。非稅收入比重過高，嚴重掩蓋了湖南的實際困難，影響了中央對湖南的支付。

2.3 預算管理體制不夠健全，預算體系不夠完善

第一，預算分配權未完全集中與預算編制權過于集中。按照公共財政的理念，行政部門的預算權應統(tǒng)一集中于財政部門。然而，在實際中，預算權除財政部門行使外，還有其他部門(如發(fā)改委、教育、科技等部門)也擁有一定的預算權。分散的預算權不同程度上影響了預算的完整性、權威性和法律性。各級政府集預算編制、執(zhí)行于一身，缺乏有效制約機制，有些行政部門的預算權高度集中于少數(shù)領導人手中，這種由領導人授意編制的預算缺乏科學性和合理性，且在預算執(zhí)行過程中調整的隨意性較大，嚴重弱化了財政預算的規(guī)范性和嚴肅性。

第二，預算體系不夠完善且覆蓋面小。目前，分散在各級地方政府手中的社會保障基金仍然是納入財政專戶管理的預算外資金，并未列入基金預算。財政公共預算尚未編制各級政府性債務預算，也沒有將土地、礦權收入單獨編制預算。國有資本經營預算尚未同一般公共預算、社會保障預算等實現(xiàn)有效銜接。

3 深化湖南財稅體制改革的思路與對策

3.1 完善財政轉移支付制度，促進基本公共服務均等化

黨的十八屆三中全會提出“完善一般性轉移支付增長機制”，“清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目”，按照這一要求，湖南應重構一般性轉移支付和專項轉移支付。

一般性轉移支付是通過測算標準收入與標準支出之間的缺口，再考慮財力因素而確定的，有一定的負激勵效應。因此，應盡快完善一般性轉移支付制度，標準收入測算融入更多激勵因素，考慮更多財政努力因素，以盡可能減少其負面影響。在轉移支付比例上，逐步增加一般性轉移支付比重，厘清省市縣事權與支出責任，逐步減少縣級財政配套。在轉移方向上，突出保工資、保運轉、保民生，著重保障就業(yè)養(yǎng)老、社會救助、教育醫(yī)療等基本公共服務。在轉移支付方式上，進一步改進和完善“因素法”，進一步加大對貧困地區(qū)、民族地區(qū)轉移支付力度，縮小地區(qū)間基本公共服務差距，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。同時，圍繞主體功能區(qū)建設，結合湘江源保護等重大生態(tài)保護規(guī)劃，進一步加大對禁止與限制開發(fā)區(qū)域的轉移支付力度。

專項轉移支付改革是受到廣泛關注的難題。就湖南而言，首先要壓縮專項轉移支付規(guī)模，優(yōu)化財政支出結構。為了進一步提高財政支出效率，應打破“法定支出”這一落后的財政支出觀念，統(tǒng)籌財政資金，以更好地實現(xiàn)政府政策目標。

2015年，湖南的省級專項已從512個壓縮到100個以內，有力地提高了財政資金使用效率。其次，清理、整合已有項目。一些專項轉移支付目標相似，實則相當于重復設立具有同等功能的轉移支付，財政資金交叉重疊，不利于資金效率的提高。因此，對已不符合當前形勢、不宜通過專項轉移支付方式支持的項目，限期予以取消；對方向和用途類似、可以歸并的項目，予以合并；對需要較長時期安排補助經費，且數(shù)額相對固定的項目，劃轉列入一般性轉移支付。

3.2 深化預算管理制度改革，構建規(guī)范的現(xiàn)代預算制度

一是完善預算體系，構建公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算與社會保險基金預算之間的有機銜接；二是擴大預算的公開性與透明度，對于政府預算編制的依據(jù)、內容、審批、執(zhí)行(包括調整)、決策等預算全過程如何公開及公開的程度等，都應作出相應的具體規(guī)定，以確保社會公眾可以依法了解并掌握公共資金收支的來龍去脈，并能通過立法機關表達對公共資金使用的訴求，以最大限度地實現(xiàn)公共資金滿足社會公共需要。預算公開實行負面清單制，涉密事項上清單，清單之外全公開。2015年，湖南的做法一是建立涉密信息清單管理制度，確定了36項預算管理涉密事項，除納入涉密清單的事項外，財政安排的其他所有資金都要向社會公開；二是全面曬政府、部門預算家底和“三公”經費明細。

3.3 加強非稅收入管理，提高公共財政收入質量

首先，按照“正稅清費”的原則，繼續(xù)加大對行政事業(yè)性收費項目等非稅收入的清理力度，對制度外收費、管理性收費應予以取消。對某些政府性基金和附加收入，可納入現(xiàn)有稅種或開征新稅，如將排污費和污水處理費統(tǒng)一改為“環(huán)境保護稅”，將教育費附加、教育基金合并改設“教育稅”。

其次，要從源頭上嚴密控制非稅收入，根據(jù)《湖南省非稅收入管理條例》以及《非稅收入執(zhí)收工作責任制規(guī)定》等有關法律法規(guī)，全面深化涉企收費制度改革，發(fā)布行政事業(yè)性收費項目目錄，進一步規(guī)范政府非稅收入管理。

再次，財政部門要繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，建立國庫單一賬戶體系和財政集中收付制度，清理和規(guī)范預算單位的銀行賬戶，保障部門的各項非稅收入全部納入預算管理，及時上繳財政。

最后，嚴格非稅收入票據(jù)管理，改變財政票據(jù)種類繁多、混亂和管理不統(tǒng)一的狀況，探索設計出更加精簡有效和管理嚴密的收入票據(jù)。

[1] 鄭建新．關于推進財稅體制改革的思考[J].湖南財政經濟學院學報，2014，(10).

[2] 王恩胡，鐵衛(wèi)．深化財稅體制改革的思路與對策[J].宏觀經濟管理，2009，(2).

[3] 安體富，朱青.貫徹落實科學發(fā)展觀與深化財稅體制改革研究[M].北京：中國人民大學出版社，2014.

[4] 高培勇，楊志勇.將全面深化財稅體制改革落到實處[M].北京：中國財政經濟出版社，2014.

[5] 鄭建新．湖南財稅體制改革取得階段性成果[N].中國財經報，2015-12-11.

[6] 杜家毫．湖南省長：深化財稅體制改革，構建現(xiàn)代財政制度[N].湖南日報，2014-10-28.

[7] 高強．關于深化財稅體制改革的幾點思考[J].上海財經大學學報，2014，(2).

[8] 陳元.深化財稅體制改革研究[M].北京：研究出版社，2010.