邱 實

(南京師范大學公共管理學院,江蘇 南京210023)

習近平總書記2014年12月在江蘇調(diào)研考察時,提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國和全面從嚴治黨四個方面的問題,形成了“四個全面”理論,并于2015年元旦致辭中再次強調(diào)了“四個全面”?！八膫€全面”的提出標志著以習近平為總書記的黨中央在中國特色社會主義建設新形勢下治國理政的總框架性布局的形成,具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性和目標性,明確了黨在今后執(zhí)政中的目標、方向和范疇,對我國社會主義事業(yè)和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設有著重大的意義,革新了我國國家治理的維度。同時,十八屆三中全會上提出的“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”,是今后我國國家治理的主要任務和目標,“四個全面”對于國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)有著極為重要的方法論意義。

1 “四個全面”的基本內(nèi)涵及內(nèi)在邏輯

“四個全面”的內(nèi)在邏輯可以從三個問題來理解:四個全面各部分內(nèi)容具有哪些內(nèi)涵?各部分之間相互關系如何?各部分怎樣協(xié)調(diào)發(fā)揮整體性的系統(tǒng)作用?

1.1 “四個全面”各部分的基本內(nèi)涵

全面建成小康社會,是中國特色社會主義事業(yè)建設和國家治理現(xiàn)代化任務的總目標,這是在十八大報告中明確提出的。十八大報告中,將“建設”小康社會改為“建成”小康社會,體現(xiàn)了對這一總目標的明確性,并且為其設置了2020年城鄉(xiāng)居民收入比2010年翻一番的具體標準和時間節(jié)點,這充分體現(xiàn)了黨在保證經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展,提升國家文化軟實力,全面提高人民生活水平,不斷擴大人民民主方面的決心,這些方面也即成為了“四個全面”中全面建成小康社會的主要內(nèi)容。在此基礎上,還要實現(xiàn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,保證政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明“五位一體”布局的實現(xiàn),完成“兩個一百年”的宏偉目標,實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

全面深化改革,要以超出以往的、壯士斷腕的勇氣來推進改革向深層次推進,進而推動發(fā)展的有效性、生態(tài)性和公平性。還需要運用極大的政治智慧,破除一切違背科學發(fā)展觀的政治、經(jīng)濟、文化制度的弊端,消除阻礙改革深入推進的一切負面思想,消弭阻礙改革的既得利益集團,實現(xiàn)國家治理體系構建科學,行政運行規(guī)范,制度建構成熟。保證國家在經(jīng)濟新常態(tài)下,都能夠完成發(fā)展方式的徹底轉(zhuǎn)變,提升發(fā)展的質(zhì)量,消除經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種潛在的矛盾和風險。

全面推進依法治國,是充分貫徹中共十八大和十八屆四中全會決定的精神,使我國在新時期國家治理中能夠充分保證社會的公平和正義,進一步解放思想,增強國家與社會各領域的活力,確保國家長治久安。實現(xiàn)尊重憲法,依憲治國,依法執(zhí)政,依法行政,執(zhí)法必嚴,違法必究,立法科學、合理,司法的獨立、嚴肅。

全面從嚴治黨,直接關系到國家和民族的命運。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)和國家治理現(xiàn)代化建設的領導核心,黨的形象、權威直接關系到黨的創(chuàng)造力和凝聚力,進而影響到國家和民族的命運。目前,復雜的國內(nèi)外環(huán)境和新形勢的發(fā)展,要求黨要適應復雜、嚴峻的形勢,抵制和消除執(zhí)政方面的精神懈怠、脫離群眾、自身腐化、執(zhí)政能力減弱等現(xiàn)象,保證黨的歷史責任感和國家治理能力,做到“為之于未有,治之于未亂”,使黨的形象、能力、權威和責任處于永不衰退的“常青狀態(tài)”。

1.2 “四個全面”各部分之間的邏輯關系

就“四個全面”的總體布局來看,各部分之間的邏輯關系體現(xiàn)在其與國家治理現(xiàn)代化的作用上:明確中國特色社會主義道路為主軸,國家治理能力與體系提升為主旨,以全面建成小康社會為基礎,在明確“兩個一百年”的“中國夢”的目標下,利用全面深化改革和全面已經(jīng)依法治國為雙重助推力,在確保國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展和國家長治久安的局面下,再以全面從嚴治黨為根本保證,全面推進中國特色社會主義事業(yè)的不斷發(fā)展。

具體來說,在“四個全面”各部分的邏輯關系中,全面建成小康社會是習近平同志為總書記的黨中央全新治國理政戰(zhàn)略中的階段性總目標,全面深化改革和全面推進依法治國則是這一目標實現(xiàn)的基本途徑和保障力量。全面從嚴治黨在“四個全面”中屬于較后提出的,原因在于,中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)和國家治理的核心領導力量,起到方向性的保障作用。無論是目標藍圖還是實現(xiàn)途徑都必須以黨的領導為基礎,所以黨的權威性和責任形象就成為了至關重要的關鍵保證。這體現(xiàn)了,在當前中國發(fā)展的大形勢下,如果失去了事業(yè)的總目標,國家治理中的改革與法治則無法實現(xiàn);如果不破除一切阻礙科學發(fā)展觀實踐和體制機制優(yōu)化更新的阻礙力量,法治建設就無法實現(xiàn);如果法治建設無法實現(xiàn),則改革各個領域的制度、機制、規(guī)定、機構就無法科學合理的構建和完善,進而無法推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;如果不能實現(xiàn)從嚴治黨,則總目標的實現(xiàn)路徑就會出現(xiàn)偏差,兩方面的助推力就會消失,從而直接導致國家治理現(xiàn)代化的無法實現(xiàn),影響到黨執(zhí)政的合法性基礎和國家的穩(wěn)定與發(fā)展。

“四個全面”各部分的邏輯關系將“四個全面”的各部分串聯(lián)成為一個具有嚴謹關系的整體,使其能夠相互聯(lián)系,共同發(fā)揮最大的效力,來推動具有“整體性”的國家治理現(xiàn)代化偉大工程的實現(xiàn)。

1.3 “四個全面”的整體性意義

從整體性的角度來看,全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨這三部分都是為全面建成小康社會這一目標服務的。一方面三部分中全面深化改革和全面依法治國是助推力,全面從嚴治黨是根本保證,相互之間保持相互的支撐。另一方面,三部分舉措又蘊含于建成小康社會的整個過程中,無法分離和獨立。

“四個全面”各部分之間需要相互配合,形成有效的整體性,協(xié)調(diào)互補,相互滲透,共同推進,共同實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。具體來看,“四個全面”的整體性意義可以體現(xiàn)在:首先,立足于從嚴治黨。黨是我國一切事業(yè)的領導力量,深化改革和依法治國都必須在黨的領導下進行,才能保證建成小康社會的目標不會發(fā)生偏差。其次,深化改革是發(fā)展動力。改革可以促進思想解放、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人民生活水平提升,對全面建成小康社會的總目標起直接推進作用。同時改革過程中對于一些落后制度和制度弊端的革除,也可以促進依法治國的實現(xiàn),為依法治國提供物質(zhì)支持和精神動力。再次,依法治國是準則。黨和政府必須在憲法和法律的框架內(nèi)活動,不得超出憲法和法律的規(guī)定,做到依憲治國、依法執(zhí)政。依法治國在一定程度上也保證了從嚴治黨,做到習近平同志所要求的“將權力關進籠子里”的論述。同時,深化改革也必須在法治的框架下進行,不能因為個人或地方利益而置國家利益于不顧,保證改革的正確導向和國家的根本性質(zhì)。最后,建成小康社會具有目標凝聚力。全面建成小康社會將深化改革、依法治國和從嚴治黨凝結在共同的目標下,形成一個共性的體系,協(xié)同運作,共同推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,進而實現(xiàn)中國特色社會主義事業(yè)的新發(fā)展。

2 “四個全面”框架下的國家治理維度革新

治理這一概念起源于西方,最初主要是指一種區(qū)別于單線程式的管理方式的多主體共治模式,并未具有獨立的政治學含義。后經(jīng)西方學者的發(fā)展,逐步形成為一種國家治理的理念,被賦予了與“統(tǒng)治”和“管控”相對的政治學含義。當前西方學者普遍認為,“統(tǒng)治意味著由正式權力和警察力量支持的活動,以保證其適時制定的政策能夠得到執(zhí)行。治理則是由共同的目標所支持的,這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責,而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。換句話說,與統(tǒng)治相比,治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制,同時也包括非正式、非政府的機制,隨著治理范圍的擴大,各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要,并實現(xiàn)各自的愿望。”西方的治理理論,雖然建立在眾多機構共同協(xié)同合作的基礎上,但是終究無法擺脫科層制和代議制的基本制度理念,所以中國在引入治理理念的時候,要特別注意加以區(qū)分。

我國從上世紀末引入治理理念來進行國家事務的治理與現(xiàn)代國家制度的建構,但是并沒有十分明顯的治理效果的產(chǎn)生,這主要囿于兩方面的限制:一是我國將“治理”視為一種技術,而并沒有真正將其視為一種系統(tǒng)的治理理念。一直以來,主要是以一種工具化的形式在運用治理理念,這樣治理在我國改革和國家治理中就主要呈現(xiàn)出一種“權宜之計”的態(tài)勢,沒有將其上升為一種國家層面的統(tǒng)籌性的治理機制與體系,無法形成各級政府和各部門組織之間的“有機”聯(lián)動,并且在很多時候,某些“治理”方式還是因為社會矛盾或者經(jīng)濟問題而倒逼產(chǎn)生的,并不是國家和政府自上而下主動進行的。這就在成了“治理”無法落地生根,未與中國的實際結合,始終具有西方“舶來品的味道”。二是我國一直以來,僅在地方治理上運用了部分“治理”理論。這樣的弊端主要是地方治理創(chuàng)新機制中呈現(xiàn)出非制度化和利益選擇化的現(xiàn)象。例如,地方政府在改革和發(fā)展的過程中,會在利益驅(qū)使下,有選擇的避開或者放棄與地方利益相矛盾的治理方式,進而導致政策制定、政策執(zhí)行和行政決策過程中缺乏科學化的管理,同時在出現(xiàn)問題時又推卸自身的責任,導致治理非制度化痼疾的出現(xiàn)。

“四個全面”的提出,將我國的治理理念從地方層面提升到國家層面,將視國家治理為技術發(fā)展為視治理為戰(zhàn)略布局,將地方治理規(guī)章化發(fā)展為國家治理制度化。將一直以來較為分散化、無系統(tǒng)化的國家治理理論和體系整合為具有“整體性”的、與中國特色社會主義建設實際相結合的科學治理理論,同時勾勒出了國家治理的新維度:

第一,“四個全面”將治理理論正式上升到國家“整體性”層面。治理理論從進入中國學術領域和政治領域以來,一直是以一種單純的“技術”和“工具”的理念而存在,因而治理理論主要是被應用于地方治理和區(qū)域治理之中。在實踐分布上主要是以“點”為主,沒有形成“線”的布局,更談不上“面”的布局與交叉。治理理論發(fā)展停滯不前,很多地方政府生搬硬套西方的治理理論與經(jīng)驗,忽視了中國不同地域的實際情況,造成了適得其反的治理效果。“四個全面”通過將中共十八屆三中全會與四中全會決議整合,將治理理論提升到了國家層面,并且形成系統(tǒng)性的“整體性”架構。不僅明確了國家治理的總目標是全面建成小康社會,還通過具體的指標與時間節(jié)點,明確了建成小康社會的量化指標,將國家治理落到了實際層面上。同時,擺脫了以往各地區(qū)忽視“地情”、“區(qū)情”的弊端,以深化改革為契機,突破了地方之間的束縛,將治理拉伸到國家高度,統(tǒng)一改革方法框架之后,再分配到各地區(qū)和地方政府中,結合實際情況來具體完成,同時借以依法治國為“整體性”國家治理提供法律的規(guī)范與保障。與此同時,為了保證國家層面治理的有效運作,通過從嚴治黨保證處于核心執(zhí)行地位的中國共產(chǎn)黨各級黨委的高效性、清廉性和穩(wěn)定性,形成各級黨委與黨中央保持高度一致,充分體現(xiàn)“整體性”國家治理的有效性。

第二,“四個全面”改變了我國國家治理主體一元化的局面。新中國成立以來,我國一直以一元化的管理方式來進行國家治理。雖然在十一屆三中全會之后,進行了簡政放權、黨政分開、開放社會輿論、增加政治參與等一系列擴大國家治理主體空間和范疇的改革,但是宏觀上來看,我國依然保持了一個強勢的一元化管理主體的局面,這是不符合國家治理現(xiàn)代化的要求的?！八膫€全面”中的全面深化改革中,進一步要求開放市場,使市場在資源配置中起決定性作用,同時增加社會的開放程度,進一步解放思想,促進文化的繁榮與文化軟實力的提高。在依法治國方面,習近平總書記和黨中央其他領導同志,都積極聽取各民主黨派、社會團體、全國工商聯(lián)、無黨派人士及其他個人和團體的意見,充分吸納各方的意見和建議,轉(zhuǎn)化為國家治理中多元化主體構建的動力?！八膫€全面”在國家治理方面力圖構建一個由黨領導的,以政府、市場、社會團體、企業(yè)、公民及其他社會組織為多元化體系的國家治理體系,借此著力提升國家治理能力,實現(xiàn)全面建成小康社會的總目標。

第三,“四個全面”調(diào)整了我國治理模式單一化結構。一直以來,我國政府管理模式主要是直線式的科層制管理方式。這樣的政府管理結構強調(diào)權力的層級性,溝通的通道主要集中于體制內(nèi)縱向的上下級之間,與社會團體、民眾和其他組織間橫向的交流與反饋較少,容易出現(xiàn)互不理解的情況,導致信息不對稱,行政效率低下,行政成本增加,甚至產(chǎn)生相互對立的情緒?！八膫€全面”通過深化改革和從嚴治黨,調(diào)整了政府管理的模式,建立起國家治理的管理理念,改變“直線式”的單一化結構,形成了多元化的治理體系,增加了政府與社會的交流與反饋,形成透明的信息對稱態(tài)勢,并且借助網(wǎng)絡等新型的信息傳播技術,更快更好的進行治理活動,保證不同地區(qū)和不同層級之間的信息交流的通暢與順利,實現(xiàn)權力的雙向互動,保證社會中的其他治理主體團結在嚴于律己的黨的領導下,共同進行國家治理體系現(xiàn)代化的構建。

第四,“四個全面”將國家治理理論凝聚為符合中國國情的治國理政方略?！八膫€全面”將我國中國特色社會主義事業(yè)與國家治理現(xiàn)代化凝結為一個整體,形成了習近平總書記治國理政方略的重要的基礎性部分。這一方面的意義可以表述為,“在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中,將治理當作技術、手段、目標和戰(zhàn)略思想的有機綜合,是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地通過治理優(yōu)化制度、治理發(fā)展制度和治理成功制度來全面推進社會主義現(xiàn)代化縣社和中華民族偉大復興的保障?！薄八膫€全面”對國家治理的革新意義在于:以“中國化的治理”撬動原有制度不科學方面和弊端,建構了符合中國實際的制度或準制度化的理念和措施,在黨中央的統(tǒng)一領導下,通過優(yōu)化的各級黨組織和社會各組織的協(xié)同,運用深化改革的方式,以依法治國為基礎,通過全面建成小康社會的總目標而凝聚成為整體,構成一幅“整體性”國家治理的治國理政藍圖,努力實現(xiàn)“兩個一百年”的偉大中國夢。

3 “四個全面”在國家治理現(xiàn)代化中的方法論意義

十八屆三中全會上提出的“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”和十八屆四中全會上提出的“全面推進依法治國”堪稱國家治理的“姊妹篇”,與十八大報告中提出的目標與規(guī)劃凝合在了一起,使國家治理具有了“整體性”的特征。“四個全面”還將以習近平同志為黨中央的治國理政方略推到了一個宏觀的新高度,對新形勢下的“整體性”國家治理,即國家治理現(xiàn)代化,具有非常重要的方法論意義。

3.1 全面建成小康社會為國家治理提供了方向性指導

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告提出,“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標的時間表,以及經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,人民民主不斷擴大,文化軟實力顯著增強,人民生活水平全面提高,資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設取得重大進展?！弊鋈魏问虑槎紤撌紫扔幸粋€目標,國家治理現(xiàn)代化也應該有目標,國家治理體系和治理能力的提升的目標就是實現(xiàn)“四個全面”,而“四個全面”的首要目標就是全面建成小康社會。所以,可以說“全面建成小康社會”為我國“整體性”國家治理提供了一個實際的、方向性的目標,這是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的先決條件。這一目標的提出,并不是憑空想象的“烏托邦”,也不是好高騖遠的“長遠規(guī)劃”,而是與當代中國實際相結合的“接地氣”的、切實可行的目標。這一目標匯集了改革開放30多年來國家各項建設的長期性和階段性成就,凝聚了我國在探索中國特色社會主義道路過程中的曲折和經(jīng)驗,無論是從理論還是實踐,“四個全面”都可以為我國目前推進的具有“整體性”特征的國家治理起到方向性的作用,保證國家治理現(xiàn)代化的科學、穩(wěn)步的推進和實現(xiàn)。

3.2 全面深化改革為國家治理提供了目標藍圖

全面深化改革對國家治理提供了一個具體的宏觀框架,起到了藍圖性的作用,具體的方法論價值主要體現(xiàn)在:一是堅持國家治理頂層設計與局部協(xié)調(diào)相結合,從整體的角度推進國家治理現(xiàn)代化,同時保證地方各部分的聯(lián)動機制。中央成立全面深化改革領導小組,就是為了從整體上把握深化改革的大局,實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化頂層的統(tǒng)籌設計,協(xié)調(diào)分工,整體推進。同時地方則可以通過貫徹中央統(tǒng)一要求和設計的情況下,根據(jù)各地區(qū)不同的實際情況進行深化改革相關任務的推進。二是堅持國家治理現(xiàn)代化的理論推廣和試點實踐相結合,鼓勵社會各界組織,共同探討和參與深化改革,實現(xiàn)治理主體的多元化,廣開言路,吸納各方意見,形成具有共識性的改革計劃。同時選擇符合理論要求的地區(qū)進行深化改革或深化改革部分內(nèi)容的試點,從中找到問題和缺失,調(diào)整后再結合實踐經(jīng)驗進行推廣。三是確立國家治理現(xiàn)代化的時間點和空間點。將國家治理現(xiàn)代化的的規(guī)劃按照時間節(jié)點進行劃分,可以分為階段性目標、短期性目標、中期性目標和長期性目標;根據(jù)空間節(jié)點,劃分為局部性目標、地區(qū)性目標、大地區(qū)性目標和全國性目標等。采用雙重目標劃分相結合的方式,力求在重要改革環(huán)節(jié)和國家治理領域形成突破,取得成果,最終形成系統(tǒng)完備、制度合理、政策科學、運行有效的制度化國家治理體系。

3.3 全面依法治國為國家治理提供了法治支撐

國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要有完備的法律體系的支撐,全面推進依法治國是建立健全法治體系的關鍵?！叭嫱七M依法治國”可以視為國家治理現(xiàn)代化條件下法治體系建設的重要信號,不僅標志著法治體系建設與“整體性”國家治理配套成為同等級、同層面治理理論,還標志著法治體系建設成為我國國家治理現(xiàn)代化基礎?！叭嫱七M依法治國”在國家治理現(xiàn)代化中的作用應該聚集于實然的制度建設,即國家治理現(xiàn)代化框架下的法治體系建設。這既是國家治理現(xiàn)代化的重要方面,也是基礎條件。法治體系建設是國家治理現(xiàn)代化體系的一部分,但是在具化的角度下來看,國家治理現(xiàn)代化與法治體系建設是以遞進關系推進的,在不同方面互為前提,在某些條件下又具有一定程度的同構性。因為在中國特定的國情條件下,法治體系的構建包含從理論到實踐,再到監(jiān)督的一系列過程,是國家治理體系與治理能力的原則基礎。沒有法治體系的支撐,國家治理現(xiàn)代化是無法實現(xiàn)的,所以我們必須以依法治國來保證國家治理現(xiàn)代化的整體性實現(xiàn)。

3.4 全面從嚴治黨為“整體性”國家治理提供了領導保障

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心,也是保證國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)的領導力量,所以中國共產(chǎn)黨自身的建設對于國家治理現(xiàn)代化的整體實現(xiàn)有著非常重要的價值意義。也就是說,“中國共產(chǎn)黨擔負著團結帶領全國各族人民全面建成小康社會、推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的歷史重任,是中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。從嚴治黨是中國共產(chǎn)黨建黨、管黨、治黨一以貫之的基本方針和重要原則。”從嚴治黨,既是國家治理現(xiàn)代化的保障,更是國家治理現(xiàn)代化的要求。沒有一個清正廉潔、穩(wěn)定高效的執(zhí)政黨,是不符合國家治理現(xiàn)代化的基本要求的,同時也無法實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。治國必先治黨,只有充分落實習近平總書記關于從嚴治黨的八項要求,才能夠?qū)崿F(xiàn)黨的執(zhí)政能力的進一步提高,防腐拒變,保證國家治理現(xiàn)代化進程的穩(wěn)步推進。

3.5 “四個全面”從宏觀上推動了國家治理“整體性”的實現(xiàn)

“四個全面”將治理理論在中國從治理技術和區(qū)域性治理的層面推升到了國家治理的層面,并且經(jīng)過系統(tǒng)的整合,形成了固定了治理機制,具有較強的整體性。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在治國理政方面日趨成熟,突破了單純靠政策或短期規(guī)劃的“權宜之計”的執(zhí)政方式,形成了具有長遠眼光的國家治理現(xiàn)代化規(guī)劃。打破了原有的倒逼式改革帶來的自下而上“牽著鼻子”走的情形,實現(xiàn)了多主體的多元化、自上而下的主動性治理,從精神和制度方面共同保證了國家治理現(xiàn)代化的“完整性”,推動了中國特色社會主義體制下國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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