徐 飛，張文挺，田 田

（沈陽理工大學 經濟管理學院，遼寧 沈陽 110159）

遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制困境及對策

徐 飛，張文挺，田 田

（沈陽理工大學 經濟管理學院，遼寧 沈陽 110159）

基于食品安全規(guī)制體制改革，對遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制機構整合存在的問題、規(guī)制過程中的困境進行分析，提出所存在的問題，給出相應的解決對策。認為應適度調整遼寧省縣區(qū)級食品安全執(zhí)法隊伍的年齡結構并加強培訓，提高檢驗檢測能力，細化執(zhí)法工作。

食品安全；規(guī)制；縣區(qū)級；檢驗檢測能力；機構整合

一、食品安全規(guī)制機構改革進展情況

為解決我國食品安全多頭監(jiān)管、分段監(jiān)管的現(xiàn)狀，國家于2013年大部制改革中組建正部級直屬機構——食品藥品監(jiān)督管理總局，整合原質監(jiān)局生產環(huán)節(jié)、工商局流通環(huán)節(jié)、食藥局（衛(wèi)生部下屬副部級國家局）餐飲環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，并加掛食安辦牌子。

各省級政府深入貫徹中央文件精神，將工商、質監(jiān)系統(tǒng)由原來的省以下垂直管理體制改為屬地管理，并在2013年年底前將各市工商局、質監(jiān)局劃歸各地級市政府，各縣區(qū)局劃歸縣區(qū)政府。管理體制調整后，隨即啟動職能劃轉工作，由各省市級政府率先啟動，將工商、質監(jiān)、食品相關處室（科室）、衛(wèi)生局下屬食安辦職能及人員劃入食藥局。各市工作于2014年上半年均大致進展到位。由此中央、省、市三級食藥監(jiān)管體制基本形成。

縣區(qū)層面，遼寧省政府于2014年上旬出臺了關于縣區(qū)級食藥監(jiān)管部門進一步整合的方案，要求縣區(qū)級工商局、質監(jiān)局、食藥局整合為市場監(jiān)督管理局，加掛食安辦牌子，要求于4月底前完成。因受到進一步消化管理體制調整障礙及一系列其他工作影響，實際推進過程較為緩慢。但最終于2014年底前基本完成了機構組建，三定方案下發(fā)，正式宣告遼寧省食品監(jiān)管體制改革順利完成。

二、遼寧省縣區(qū)級機構整合過程中所存在的問題

在遼寧省各級食品安全規(guī)制機構改革中，縣區(qū)級機構改革力度最大。遼寧省在充分吸收深圳、西安等地市場監(jiān)管機構整合經驗的基礎上，成立了縣區(qū)級的食品安全市場監(jiān)督管理局（個別省份單獨成立了政府直屬的食藥局、個別省份成立了市場監(jiān)督管理局下屬食藥分局）。但在實際運行過程中，由于時間緊、任務重，不少縣區(qū)改革工作存在滯后的情況。比如，部分縣區(qū)在2014年底僅僅完成單位掛牌和下發(fā)三定方案等工作；有的縣區(qū)由副縣長兼任市場監(jiān)管局局長，原三局局長任副局長；有的縣區(qū)雖然任命了領導，但三局依然分散辦公、獨立作業(yè)，這些問題直到2015年下半年才基本得以解決。但就撫順清原局來講，截至2014年底，就已經完成了機關及事業(yè)單位三定方案下發(fā)、領導任命等工作，并組建了20個內設科室，實現(xiàn)了科室間人員較大幅度流動，保障了2015年監(jiān)管工作的順利開展，這在兄弟縣區(qū)中屬于改革步伐較快的。

三、遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制的困境

1、監(jiān)管人員結構不合理

就縣區(qū)級整合現(xiàn)狀來看，各縣區(qū)局監(jiān)管人員數(shù)量約在80-130之間，其中原質監(jiān)局人員占10%左右，食藥局人員占10%左右，其余均為原工商局人員。而原質監(jiān)局、食藥局中具備食品監(jiān)管工作經驗的人員數(shù)量只有其總數(shù)一半，因此為數(shù)不多的生產環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管（質監(jiān)）、餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管（食藥）工作人員基本擔任縣區(qū)級機關對應科室職務。而街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管管理分局基本由原工商分局（所）翻牌成立，其工作人員對生產環(huán)節(jié)、餐飲環(huán)節(jié)專業(yè)知識極度缺乏，在監(jiān)管和執(zhí)法過程中往往力不從心。更有甚者，部分縣區(qū)原不存在質監(jiān)局、藥監(jiān)局等部門、轄區(qū)業(yè)務由市局直接管理，本次改革中直接由原工商局翻牌成立市場監(jiān)督管理局，其工作人員面對陌生業(yè)務可謂一籌莫展。

同時，在我國逐步進入老齡化的大背景下，基層政府老齡化問題尤為凸顯。特別是目前公務員逢進必考的體制，使得近十年來進入基層政府的年輕公務員數(shù)量占整體比例較低。以XX局為例，45周歲以下公務員占比不到兩成，35周歲以下僅接近一成。監(jiān)管隊伍中60后占絕大多數(shù)比例，這部分人員年齡較大，知識結構相對老化，對計算機、信息系統(tǒng)、新修法條等掌握程度較低，學歷和專業(yè)化程度不高，缺乏年輕的食品、生物、化學等方面的專業(yè)人才。

2、檢驗能力低下

（1）檢驗機構不完善。遼寧省縣區(qū)級食品檢驗機構大多是差額撥款的事業(yè)單位或自收自支事業(yè)單位，在實際開展工作中往往帶有創(chuàng)收的工作性質，因此其檢驗結果的獨立性和公正性就難以保證。從現(xiàn)實情況來看，由于很多縣區(qū)經濟發(fā)展水平不高，特別是民企數(shù)量較少，導致縣區(qū)級檢驗機構業(yè)務量無法保證，從而形成資金缺乏、設備陳舊、人員老化的惡性循環(huán)。據(jù)了解，大多縣級檢驗機構都存在檢驗水平低、人員嚴重老化、業(yè)務量小的問題，個別嚴重的還存在檢驗資質到期后達不到新資質驗收標準、拖欠職工工資等情況。

（2）快速檢驗能力缺乏。執(zhí)法人員檢查手段較為單一，在檢查過程中因缺乏常用快速檢驗設備往往只能眼看手摸，對于一些肉眼無法識別的食品加工原料、輔料只能帶回本級檢驗機構或者上級部門所屬檢驗機構進行檢驗，實際操作費時費力，缺乏普遍適用性。

3、執(zhí)法工作面臨問題復雜多樣

（1）監(jiān)管對象多且復雜?？h區(qū)級市場監(jiān)督管理局整合原三局全部職能，食品安全雖是重要領域，但卻不是唯一領域，其他諸如藥品安全、特種設備安全、化妝品、醫(yī)療器械、商標廣告、企業(yè)登記等等領域也需要大量人力物力。在食品安全領域又分為生產單位（酒廠、面包廠等）、流通經營單位（商城、小賣部等）、餐飲服務單位（飯店、食堂等）及小作坊（蛋糕店、烤鴨店等現(xiàn)做現(xiàn)賣單位），監(jiān)管對象往往數(shù)以千計。因此無論從縣區(qū)局全局、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局還是食品監(jiān)管科室來看都存在著工作量較大的問題，即使能掌握監(jiān)管對象底數(shù)，也難以時刻洞察違法行為。特別是小作坊方面，其業(yè)主文化水平普遍較低，法律意識較為淡薄，經營形式上存在散亂差、流動性強的特點，是監(jiān)管的難點。

（2）上級部門不統(tǒng)一。縣區(qū)級市場監(jiān)督管理局的上級業(yè)務主管部門為市級工商、質監(jiān)、食藥三局，市級三主管部門之間互不隸屬。在布置業(yè)務工作，組織開展培訓或者考核時各行一套，使得下級疲于應對。食品監(jiān)管工作方面，雖然市級層面已經統(tǒng)一劃歸市食藥局，縣區(qū)局也存在相應科室，但在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局層面因人員數(shù)量問題往往需要一人身兼數(shù)職，比如某執(zhí)法人員既要負責食品安全、又涉及特種設備安全和藥品安全，可能在同一時期要接受食藥局的培訓任務、質監(jiān)局的檢查任務，工商局的考核任務等。上級主管部門不統(tǒng)一使得縣區(qū)級食品安全監(jiān)管存在困境。

四、遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制的對策

針對縣區(qū)級食品安全規(guī)制困境，筆者認為應采取以下對策。

1、調整隊伍結構

調整食品安全規(guī)制機構人員結構，并加大在職培訓力度。針對機構改革過程中縣區(qū)級食品安全規(guī)制人員結構調整過程中所存在的具備食品監(jiān)管工作經驗人員數(shù)量少的問題，通過調整人員崗位的方式困難重重，最有效的方式就是加大在職培訓力度，重視對全體監(jiān)測員工的食品安全監(jiān)測技能教育?？梢圆扇‖F(xiàn)場培訓、網絡培訓、經驗講堂等相結合的方式。現(xiàn)場培訓不僅可以請食品安全方面相關專家進行培訓，同時也可以充分利用好縣區(qū)局內有經驗的工作人員進行講解。而網絡培訓則需要省市級食藥監(jiān)機構定期進行。同時，為避免網絡培訓虛設，可采用培訓之后進行考試的形式來鞏固和強化對網絡培訓知識的理解。建立經驗講堂，將體驗式學習與市場抽檢相結合，定期邀請食品安全專家或者有經驗的老員工帶領經驗較少的員工現(xiàn)場檢測并傳授經驗，鼓勵檢測員工在日常抽檢工作中總結提出新式檢測方法，建立有效合理的激勵機制，以此提高檢測人員對食品安全關注程度和工作積極性。

同時，吸納年輕力量加入到食品安全規(guī)制隊伍中來，設計對外具有競爭性的機制，吸引和留住具有專業(yè)知識的食品、生物、化學方面的優(yōu)秀人才。在編制允許的情況下，積極錄用公務員和事業(yè)編，充實監(jiān)管隊伍和檢驗隊伍，打造專業(yè)化隊伍。

2、提高檢驗能力

加大財政投入，完善檢驗設備，為執(zhí)法人員配備常用的快速檢驗設備。堅持食品安全監(jiān)測設備定期更新，根據(jù)國家規(guī)定的指標嚴格核定。加強信息化建設，開發(fā)電子檔案數(shù)據(jù)庫，做到轄區(qū)監(jiān)管對象及時更新，聯(lián)網管理，信息共享。

3、細化執(zhí)法工作

首先，培養(yǎng)執(zhí)法人員主人翁意識?！懊褚允碁樘臁保称钒踩顷P系到日常生活至關重要的問題，在對執(zhí)法人員進行檢測技能培訓時還要加大力度對其主人翁意識進行培訓，培養(yǎng)執(zhí)法人員主動意識。與此同時完善評估機制，可以通過增加獎金或者晉升來驗證評估的效果，防止規(guī)制俘獲的出現(xiàn)。

其次，將監(jiān)管對象具體化。對生產單位（酒廠、面包廠等）、流通經營單位（商城、小賣部等）、餐飲服務單位（飯店、食堂等）及小作坊（蛋糕店、烤鴨店等現(xiàn)做現(xiàn)賣單位）加強普法宣傳。積極開展各類監(jiān)管對象培訓工作，提高安全主體責任人主觀意識。還要拓寬群眾投訴舉報渠道（特別是網絡舉報和新媒體舉報），提高案源發(fā)掘能力。

最后，根據(jù)縣區(qū)級食品安全規(guī)制機構設置的現(xiàn)實情況，建立與縣區(qū)級機構所完全對應的省市級機構的做法有些不切實際，那么，積極開展省市級的監(jiān)督抽檢，特別是市級以上抽檢就非常重要。通過自上而下的監(jiān)管與推動，督促縣區(qū)級食品安全規(guī)制部門的工作。

［1］徐飛.日本食品安全規(guī)制治理評析——基于多中心治理理論［J］.現(xiàn)代日本經濟，2016（03）：26-37.

［2］龔強，張一林，余建宇.激勵、信息與食品安全規(guī)制［J］.經濟研究，2013（03）：135-147.

［3］龔強，雷麗衡，袁燕.政策性負擔、規(guī)制俘獲與食品安全［J］.經濟研究，2015（08）：4-15.

［4］李中東，張在升.食品安全規(guī)制效果及其影響因素分析［J］.中國農村經濟，2015（06）：74-84.

（責任編輯：李 健）

1.2015年度遼寧省教育廳人文社會科學一般研究項目：遼寧省食品安全規(guī)制績效與路徑研究——基于多中心治理理論，項目編號：W2015331。

2.2014年度遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目：遼寧省食品安全規(guī)制現(xiàn)狀及對策研究，項目編號：L14BJY034。