黃立君

(中國政法大學(xué)商學(xué)院，北京 100088)

·產(chǎn)業(yè)組織·

美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)權(quán)界定與政策扶持

黃立君

(中國政法大學(xué)商學(xué)院，北京 100088)

煤層氣是優(yōu)質(zhì)清潔能源，它集調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、清潔環(huán)保和促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)三大優(yōu)點(diǎn)于一身。美國自20世紀(jì)80年代開始發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為最早開發(fā)利用煤層氣、煤層氣產(chǎn)量最高和商業(yè)化開發(fā)最成功的國家。這種成功得益于美國煤層氣產(chǎn)權(quán)明晰以及政府從研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)所采取的全方位激勵(lì)政策。盡管美國政府并不強(qiáng)迫企業(yè)承擔(dān)開發(fā)煤層氣的任務(wù)，但各級(jí)政府通過立法和政策等方面的制度安排，對(duì)煤層氣研發(fā)者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，大力扶持煤層氣產(chǎn)業(yè)，使得開發(fā)利用煤層氣成為有利于投資者的自覺行為，最終達(dá)到市場(chǎng)引導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

煤層氣產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)權(quán)界定；政策支持

一、引 言

煤層氣(煤礦瓦斯)是優(yōu)質(zhì)清潔能源，它集調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、清潔環(huán)保和促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)三大優(yōu)點(diǎn)于一身。在節(jié)能、環(huán)保和新能源戰(zhàn)略背景下，中國自1996年開始將煤層氣作為新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行發(fā)展。1998年煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣實(shí)行登記制，由此，煤層氣被賦權(quán)為一種獨(dú)立的礦產(chǎn)資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，得到清晰界定的產(chǎn)權(quán)有利于資源的有效配置。歷經(jīng)二十多年的發(fā)展，中國儲(chǔ)量高達(dá)368 000億立方米的煤層氣資源(位居世界第三)卻仍處于初級(jí)規(guī)模階段，開采利用率非常低?！笆晃濉薄笆濉逼陂g中國煤層氣開發(fā)規(guī)劃目標(biāo)的完成率都不到30%。截至2010年，中國煤層氣開采總量約為86億立方米，利用總量約為34億立方米。美國能源情報(bào)署(EIA)官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，全球煤層氣商業(yè)化開發(fā)最為成功的美國，自1980年實(shí)施《能源意外獲利法》到2008年，煤層氣產(chǎn)量已從當(dāng)時(shí)不足2億立方米增加到557億立方米。近十年間煤層氣的穩(wěn)定產(chǎn)量為550億—556億立方米，位居世界第一。在能源替代方面，美國煤層氣產(chǎn)量占天然氣產(chǎn)量的比例也從1989年的不到1%提高到目前的接近10%，中國該比例則不到1.5%。

那么，美國煤層氣產(chǎn)業(yè)是如何發(fā)展起來的？發(fā)展現(xiàn)狀如何？在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，美國政府究竟采取了哪些可供其他國家借鑒的措施？本文試圖對(duì)這些問題進(jìn)行闡釋。

二、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)30年代已經(jīng)發(fā)現(xiàn)煤層氣的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但當(dāng)時(shí)世界油、氣儲(chǔ)備量大而且價(jià)格低廉，很少有人重視煤層氣。直到20世紀(jì)70年代能源危機(jī)，煤層氣才開始進(jìn)入商業(yè)化開采利用，與煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的問題也開始引起學(xué)界關(guān)注。

國外學(xué)者的相關(guān)研究主要集中于以下四個(gè)方面：一是煤層氣和煤炭產(chǎn)權(quán)沖突問題。Olson[1]很早就指出煤層氣產(chǎn)權(quán)沖突會(huì)影響煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。Farnell[2]關(guān)于阿拉巴馬州、Feriancek[3]關(guān)于圣胡安盆地、Lewin等[4]關(guān)于西弗吉尼亞州、Feriancek[5]以及Johnson[6]關(guān)于懷俄明州煤層氣開發(fā)方面產(chǎn)權(quán)糾紛的分析說明，煤層氣和煤炭所有者之間的利益沖突一直受到學(xué)者們的重點(diǎn)關(guān)注。二是在煤層氣產(chǎn)權(quán)短期內(nèi)不能明確界定的情況下，如何促進(jìn)利益沖突的相關(guān)方合作開發(fā)煤層氣問題。Mcclanahan[7]以弗吉尼亞州為例，對(duì)通過建立第三方保證金賬戶和強(qiáng)制聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等促進(jìn)煤層氣開采的解決辦法進(jìn)行了評(píng)析。Bryner[8]建議沖突相關(guān)方從非合作走向合作，因?yàn)楹献骺梢詼p少?zèng)_突，進(jìn)而減少訴訟。三是煤層氣開發(fā)利用過程中的環(huán)境污染問題。Cohen[9]早在1984年就提出煤層氣生產(chǎn)開發(fā)的環(huán)境污染問題，但直到21世紀(jì)初期， Bryner[8]以及Ingelson[10]等才把注意力更多地轉(zhuǎn)移到煤層氣開采過程中管道道路修建、鉆井、噪音污染、大氣污染和破壞地下水質(zhì)量等對(duì)環(huán)境的影響。Reddy[11]則全面系統(tǒng)地分析煤層氣開發(fā)對(duì)環(huán)境的影響。四是美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展原因問題。Chakhmakhchev 和Fryklund[12]把美國煤層氣產(chǎn)業(yè)成功發(fā)展的原因歸結(jié)為六個(gè)方面：豐富的煤層氣資源、煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初始階段政府采取稅收和財(cái)政方面強(qiáng)有力的激勵(lì)政策、發(fā)達(dá)的天然氣運(yùn)輸管道、具有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格、強(qiáng)勁的需求和先進(jìn)的技術(shù)。

國內(nèi)學(xué)者姚國欣和王建明[13]的研究表明，美國最早開發(fā)利用煤層氣，成功采取財(cái)政支持等激勵(lì)政策建立煤層氣產(chǎn)業(yè)體制，是煤層氣商業(yè)化開發(fā)最成功、煤層氣產(chǎn)量最高的國家。還有很多學(xué)者對(duì)美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原因、經(jīng)濟(jì)政策及對(duì)中國的啟示進(jìn)行探討。通常，北美地區(qū)非常規(guī)油氣蓬勃發(fā)展的原因被歸結(jié)為十個(gè)方面：豐富的非常規(guī)油氣資源、有利的自然條件、先進(jìn)的開發(fā)技術(shù)、完整的服務(wù)產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)勁的消費(fèi)需求、成熟的油氣市場(chǎng)、充足的資本投資、完善的行業(yè)政策、謹(jǐn)慎的環(huán)境保護(hù)態(tài)度和共贏的利益分享。

在探討美國有關(guān)煤層氣的激勵(lì)政策時(shí)，幾乎每個(gè)學(xué)者都會(huì)談及1980年開始實(shí)施的《能源意外獲利法》以及其他經(jīng)濟(jì)政策對(duì)煤層氣發(fā)展的重要影響，而且這種探討更多地是從聯(lián)邦政府層面展開的。但聯(lián)邦政府及各州政府究竟如何把相關(guān)法律法規(guī)和政策轉(zhuǎn)化為具體可操作的行動(dòng)方案，讓煤層氣生產(chǎn)企業(yè)獲得實(shí)實(shí)在在的好處，從而促進(jìn)煤層氣的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，學(xué)者們并未展開深入研究。因此，本文試圖對(duì)美國聯(lián)邦政府及各州政府在煤層氣產(chǎn)權(quán)界定、研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)所采取的激勵(lì)政策進(jìn)行具體分析，進(jìn)而闡明在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始階段，美國政府如何對(duì)其進(jìn)行扶持，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

三、美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代以前，美國煤礦抽放煤層氣主要是為了煤礦井下安全。20世紀(jì)70年代的能源危機(jī)促使美國能源部投入較大力量進(jìn)行煤層氣開發(fā)利用研究和示范工程建設(shè)。1980年美國第一個(gè)商業(yè)煤層氣田——黑勇士盆地橡樹林煤層氣開發(fā)區(qū)的建成投產(chǎn)，標(biāo)志著美國煤層氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入起步階段。但正如Mcclanahan[7]所言，1982年美國煤層氣年產(chǎn)量事實(shí)上還是零。得益于1980年美國天然氣研究所和許多天然氣公司開始大規(guī)模的煤層氣商業(yè)性開發(fā)，煤層氣資源產(chǎn)量從1983年的1.7億立方米迅猛提高到1989年的26億立方米，到1995年已經(jīng)達(dá)到273億立方米，基本形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。2008年美國煤層氣產(chǎn)量達(dá)到歷史最高值562億立方米。2006—2011年連續(xù)六年煤層氣產(chǎn)量都在500億立方米以上。

根據(jù)Reddy[11]的研究，2004年美國能源情報(bào)署曾經(jīng)根據(jù)區(qū)域和流域?qū)γ绹簩託猱a(chǎn)量進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果是：2002年、2005年、2010年和2015年美國煤層氣產(chǎn)量分別為429億立方米、453億立方米、489億立方米和576億立方米。比較2004年美國能源情報(bào)署預(yù)估的數(shù)據(jù)和其官方網(wǎng)站2016年發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)2002年、2005年和2010年的實(shí)際產(chǎn)量分別為461億立方米、495億立方米和539億立方米，比2004年預(yù)估的都要高。*2016年發(fā)布的數(shù)據(jù)的計(jì)量單位為億立方英尺，為了統(tǒng)一計(jì)量單位，筆者按1億立方米約等于35億立方英尺的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算，其中2015年的數(shù)據(jù)空缺。這說明美國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比業(yè)界預(yù)期的快一些。

美國主要開發(fā)的盆地有圣胡安、黑勇士、粉河、尤因塔、拉頓、阿巴拉契亞、皮申斯和阿科馬。截至2012年底，美國煤層氣生產(chǎn)井達(dá)到3.8萬口，探明可采儲(chǔ)量為25 000億立方米，年產(chǎn)氣量為538億立方米，最高為560億立方米。另外，美國煤礦抽放出來的煤層氣大部分得到了利用，每年煤層氣的回收、使用和銷售量已達(dá)到550億立方米。目前美國煤層氣占天然氣總量的比例達(dá)10%左右。由此可見，美國的確成為煤層氣產(chǎn)量最高、商業(yè)化開發(fā)最成功的國家。

四、美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的成功經(jīng)驗(yàn)

在20世紀(jì)70年代世界能源危機(jī)的背景之下，作為一種稀缺資源，煤層氣成為人們追逐的對(duì)象。美國環(huán)境保護(hù)局(EPA)認(rèn)為，開發(fā)利用煤層氣可以同時(shí)獲得四個(gè)方面的好處：獲得經(jīng)濟(jì)利益、增加能源供應(yīng)、保護(hù)環(huán)境和提高煤礦安全性。那么，如何才能充分開發(fā)利用煤層氣，實(shí)現(xiàn)煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展？

從世界各國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史來看，新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府的資金投入和政策扶持非常重要。對(duì)于高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和回收周期較長(zhǎng)的煤層氣產(chǎn)業(yè)而言，國家的扶持更是不可或缺。事實(shí)證明，在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，美國政府發(fā)揮了重大作用，它對(duì)該產(chǎn)業(yè)的幫助和扶持是全方位的。在煤層氣產(chǎn)權(quán)界定、研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)，都有相應(yīng)的法律法規(guī)、政策或其他制度安排來扶持該產(chǎn)業(yè)，從而使得開發(fā)利用煤層氣成為有利于投資者的自覺行為，最終達(dá)到市場(chǎng)引導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

1.產(chǎn)權(quán)界定

通常認(rèn)為，一項(xiàng)資源要得到有效利用，必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是界定產(chǎn)權(quán)(必要條件)；二是產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓(充分條件)。正如法經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納[14]所言：“如果任何有價(jià)值的(意味著既稀缺又有需求的)資源為人們所有(普遍性)，所有權(quán)意味著排除他人使用資源(排他性)和使用所有權(quán)本身的絕對(duì)權(quán)，并且所有權(quán)是可以自由轉(zhuǎn)讓的，或者像法學(xué)學(xué)者說的是可以讓渡的(可轉(zhuǎn)讓性)，資源價(jià)值就能最大化” 。那么，作為一種清潔、可替代能源，美國政府又是如何對(duì)煤層氣的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定？

(1)確認(rèn)煤層氣為氣體資源并賦予其獨(dú)立于煤炭礦權(quán)的所有權(quán)

在美國，當(dāng)煤層氣被當(dāng)作有害物時(shí)，人們?cè)诰兔禾亢灱s、立法時(shí)，根本就不考慮煤層氣的所有權(quán)問題。能源危機(jī)讓人們發(fā)現(xiàn)了煤層氣的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。不過由于煤層氣特殊的物理屬性，當(dāng)人們?cè)噲D對(duì)它進(jìn)行利用時(shí)，就不得不思考諸如“煤炭所有權(quán)人是否自然擁有伴生于煤炭中的煤層氣”和“誰擁有煤層氣的產(chǎn)權(quán)”等問題。

Olson[1]的研究表明，20世紀(jì)70年代末80年代初，美國聯(lián)邦政府關(guān)于煤炭和天然氣等的法律法規(guī)還沒有被運(yùn)用到解決煤層氣相關(guān)問題上來。Farnell[2]的研究也表明，美國的法律并沒有對(duì)煤層氣的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議和沖突提供充分的解決方案。他認(rèn)為當(dāng)時(shí)商業(yè)化開采煤層氣的最大障礙不是技術(shù)上的，而是法律上的。著名的美國鋼鐵公司(United States Steel Corporation)訴瑪麗·喬·霍格公司(Man Jo Hoge)案等煤層氣開采方面產(chǎn)權(quán)糾紛案件的研究表明,煤層氣開采企業(yè)和煤炭開采企業(yè)一直在對(duì)煤層氣的所有權(quán)進(jìn)行爭(zhēng)奪。1981年美國司法部認(rèn)定煤層氣是一種氣體資源，氣體承租人有權(quán)利進(jìn)行煤層氣開采，煤層氣所有權(quán)不包含在煤炭礦權(quán)承租人的權(quán)利中，美國聯(lián)邦法院也持同樣的意見。因此，煤層氣從法律上已經(jīng)成為一種獨(dú)立于煤炭礦權(quán)的氣體資源。

(2)確定誰擁有煤層氣的產(chǎn)權(quán)并且可以對(duì)其進(jìn)行開發(fā)

法律上賦予煤層氣獨(dú)立礦權(quán)后，還必須讓它成為事實(shí)上可以執(zhí)行的一項(xiàng)權(quán)利。事實(shí)上，因?yàn)槊绹恋厮兄频亩鄻有院透髦莘煞ㄒ?guī)不同，究竟“誰擁有煤層氣的產(chǎn)權(quán)并且可以對(duì)其進(jìn)行開發(fā)”這個(gè)問題變得非常復(fù)雜。

美國的土地分為公有土地和私有土地兩種。公有土地約占40%，主要為國家公園、未利用的土地、生態(tài)保護(hù)區(qū)、公共設(shè)施和公益事業(yè)用土地，這些土地分別屬于聯(lián)邦、州、縣或市政府所有；另外60%為私有土地。不同土地之下的煤層氣資源也相應(yīng)地有歸屬區(qū)別。

根據(jù)《能源政策法》(1992年)1339條款，在美國聯(lián)邦政府擁有地表權(quán)和地下礦產(chǎn)資源所有權(quán)、或者地表權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓但仍保有地下礦產(chǎn)資源所有權(quán)的土地上，煤層氣資源由美國內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理。美國聯(lián)邦政府法律規(guī)定對(duì)公有土地實(shí)行規(guī)劃，規(guī)劃每十年審核一次，公眾可廣泛參與，私營(yíng)公司支付給政府相應(yīng)的租金和費(fèi)用后，即可獲得公有土地的煤層氣鉆探權(quán)。同時(shí)堅(jiān)持早登記者(早獲得權(quán)利者)優(yōu)先的原則，煤炭開采企業(yè)和煤層氣開采企業(yè)都可以獲得煤層氣資源的開發(fā)權(quán)，依據(jù)“先后登記，批準(zhǔn)順序”而定，1994年開始執(zhí)行。為了促進(jìn)各州煤層氣的開發(fā)利用，1995年9月美國國會(huì)通過一項(xiàng)法案，要求那些尚未制定煤層氣所有權(quán)法律的州，在1995年10月24日之前必須出臺(tái)煤層氣所有權(quán)的法律，否則將把該州煤層氣的立法問題轉(zhuǎn)交給聯(lián)邦政府的內(nèi)政部土地管理局進(jìn)行處理。

至于私有土地地下的礦藏，總體而言，屬于土地所有者。在私有土地上，煤層氣開采企業(yè)可以直接與礦業(yè)權(quán)權(quán)利人簽署租約，再與地表權(quán)權(quán)利人簽署單獨(dú)的設(shè)鉆井和鋪管道協(xié)議，并取得州政府管理機(jī)構(gòu)的許可，就可以獲得開采權(quán)。但即便同為私有土地，不同的州可能因?yàn)榉煞ㄒ?guī)不同，對(duì)煤層氣資源的產(chǎn)權(quán)劃分不一定相同。比如，根據(jù)Lyons[15]的研究，在弗吉尼亞州，法律規(guī)定煤層氣屬于煤炭礦業(yè)權(quán)人，而不是氣體租賃者或土地所有者。在賓夕法尼亞州，在美國鋼鐵公司訴瑪麗·喬·霍格公司案中，煤層氣的開發(fā)權(quán)是被裁定給煤炭礦業(yè)權(quán)人，但其所有權(quán)則仍然歸土地所有者擁有。

盡管法律上有相關(guān)規(guī)定，黃立君[16]卻認(rèn)為，從美國煤層氣發(fā)展實(shí)踐來看，氣煤沖突事實(shí)上一直存在。由于煤層氣和煤炭相伴相生，煤層氣礦業(yè)權(quán)人和煤炭礦業(yè)權(quán)人在行使自身權(quán)利時(shí)，不可避免地產(chǎn)生負(fù)外部性，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的不相容使用。當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，州法院和聯(lián)邦法院就開始發(fā)揮作用。前面論及的美國鋼鐵公司訴瑪麗·喬·霍格公司案以及阿拉巴馬州、圣胡安盆地、西弗吉尼亞州、弗吉尼亞州和懷俄明州等煤層氣開發(fā)方面的產(chǎn)權(quán)糾紛案，最終都是由各級(jí)法院來決定煤層氣的所有權(quán)。關(guān)于氣煤之爭(zhēng)的訴訟案件研究表明，在美國，煤層氣企業(yè)和煤炭企業(yè)可以通過民事訴訟途徑來主張自己認(rèn)定的權(quán)利。隨著法律法規(guī)的健全，當(dāng)事人的權(quán)利得到了較好的保障。

如果某個(gè)開采區(qū)塊的產(chǎn)權(quán)糾紛沒有解決，卻仍要開采煤層氣，也有一些替代性的制度安排可供選擇。比如，《弗吉尼亞油氣法案》(1991年)規(guī)定：如果煤炭礦業(yè)權(quán)人、煤層氣礦業(yè)權(quán)人和土地所有者之間因?yàn)槔鏇_突導(dǎo)致煤層氣無法順利開采，州油氣委員會(huì)(Gas and Oil Board)就會(huì)介入，要求相關(guān)方聯(lián)營(yíng)合作，并且建立一個(gè)第三方賬戶，讓利益相關(guān)方在沖突未解決之前向該賬戶繳納保證金。法律上的產(chǎn)權(quán)歸屬確定后的30日內(nèi)，州油氣委員會(huì)決定該賬戶基金的分配(包括利息)。在阿巴拉契亞地區(qū)的西弗吉尼亞州也有類似的法律，這種制度安排使得即使產(chǎn)權(quán)糾紛沒有解決，也不影響煤層氣的開采。Mcclanahan[7]所研究的弗吉尼亞州也是通過這種方式使煤層氣產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。

2.全方位的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

在賦予煤層氣獨(dú)立礦業(yè)權(quán)和確認(rèn)誰擁有煤層氣產(chǎn)權(quán)并且可以對(duì)其進(jìn)行開發(fā)之后，美國政府制定了一系列的法律法規(guī)和政策，從研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)來幫助和扶持煤層氣的開發(fā)利用。

(1)對(duì)煤層氣研發(fā)者的激勵(lì)

美國政府對(duì)煤層氣前期技術(shù)研發(fā)和勘探研究進(jìn)行資助。根據(jù)美國環(huán)境保護(hù)局的公開資料，美國政府直接向地質(zhì)調(diào)查局(USUG)、天然氣研究所(GRI)等國家機(jī)構(gòu)，專業(yè)咨詢公司，煤層氣項(xiàng)目開發(fā)者提供資金，支持他們進(jìn)行煤層氣基礎(chǔ)理論研究、煤層氣資源評(píng)價(jià)和技術(shù)創(chuàng)新，并通過煤層氣開發(fā)實(shí)驗(yàn)進(jìn)行技術(shù)推廣，最終提高煤層氣勘探的成功率。比如，美國能源部(DOE)和美國環(huán)境保護(hù)局進(jìn)行跨部門合作，通過國家能源技術(shù)實(shí)驗(yàn)室(NETL)對(duì)西弗吉尼亞州的煤層氣開發(fā)利用示范項(xiàng)目進(jìn)行資助。據(jù)估計(jì)，在最近三十年內(nèi)，美國政府直接用于煤層氣基礎(chǔ)理論研究和技術(shù)開發(fā)的投資約為4億美元。另外，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從20世紀(jì)80年代至今，美國政府非常規(guī)氣的勘探開發(fā)活動(dòng)先后投入60多億美元，用于培訓(xùn)與研究的費(fèi)用將近20億美元[17]。

(2)對(duì)煤層氣生產(chǎn)者的激勵(lì)

聯(lián)邦政府層面，美國政府對(duì)煤層氣生產(chǎn)者的激勵(lì)，最著名而且影響最大的是《原油意外獲利法》。美國參眾兩院在1979年通過《原油意外獲利法》，并于1980年頒布實(shí)施。該法案制訂的第29條稅收補(bǔ)貼條款，旨在通過政府財(cái)政補(bǔ)貼的方式，使包括煤層氣在內(nèi)的非常規(guī)能源具有與常規(guī)油氣能源相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)力。

《原油意外獲利法》第29條稅收補(bǔ)貼條款是一項(xiàng)基于生產(chǎn)的激勵(lì)政策。一方面，該政策將煤層氣作為獨(dú)立的礦種對(duì)待；另一方面，該政策使得煤層氣成為當(dāng)時(shí)獲得補(bǔ)貼最高的一種非常規(guī)天然氣能源。根據(jù)孫茂遠(yuǎn)[18]的研究，自1980年《原油意外獲利法》實(shí)施后的十年間，美國黑勇士盆地開采煤層氣獲得的稅收補(bǔ)貼約為2.7億美元，圣胡安盆地獲得的稅收補(bǔ)貼約為8.6億美元。十年后，每生產(chǎn)和銷售1百萬英熱單位煤層氣平均稅收補(bǔ)貼約為1.4美元。稅收補(bǔ)貼一般占?xì)鈨r(jià)的45%—50%以上，稅收補(bǔ)貼之后，煤層氣開采企業(yè)的內(nèi)部收益率平均為23%。持續(xù)的激勵(lì)使得美國煤層氣產(chǎn)量從1983年的1.7億立方米猛增至1995年的270億立方米，煤層氣開發(fā)利用基本形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。2003年美國煤層氣產(chǎn)量為453億立方米，2008年美國煤層氣產(chǎn)量達(dá)到最高值562億立方米，2006—2011年連續(xù)六年煤層氣產(chǎn)量都在500億立方米以上。

除了《原油意外獲利法》，美國聯(lián)邦政府的《國內(nèi)稅收法典》(1986年)在通過財(cái)政支持非常規(guī)能源(如煤層氣)和可再生能源發(fā)展方面也發(fā)揮了重要作用。類似的，《能源法》(2005年)第45條的生產(chǎn)稅收抵免政策和《美國復(fù)蘇與投資法》(2009年)對(duì)那些利用可再生能源(包括煤層氣)發(fā)電的公司提供課稅免除和其他激勵(lì)。1992年10月布什總統(tǒng)簽署《國家能源政策法》，該法案建立激勵(lì)煤層氣發(fā)展以及幫助解決煤層氣產(chǎn)權(quán)沖突的制度安排。同年，美國聯(lián)邦能源管理委員會(huì)頒布第636號(hào)法令，規(guī)定煤層氣生產(chǎn)商可以通過天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)自由配送銷售煤層氣。這種管網(wǎng)設(shè)施第三方準(zhǔn)入的管理模式解決了煤層氣開發(fā)商輸送的需求，支持了煤層氣市場(chǎng)的商業(yè)化開展。1996年3月美國環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《聯(lián)邦政府對(duì)煤層氣項(xiàng)目資助指南》，對(duì)煤層氣開發(fā)利用項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款。另外，為鼓勵(lì)扶持煤層氣生產(chǎn)，美國政府還出臺(tái)了一系列政策，設(shè)立農(nóng)業(yè)部援助項(xiàng)目、商業(yè)部援助項(xiàng)目和中小企業(yè)管理局資助項(xiàng)目。

州政府層面，為了吸引能源公司，州政府(如賓夕法尼亞州和俄亥俄州)設(shè)立撥款、免稅和貸款擔(dān)保等項(xiàng)目促進(jìn)煤層氣開發(fā)。根據(jù)美國環(huán)境保護(hù)局[19]的報(bào)告，賓夕法尼亞能源發(fā)展局(PEDA)定期為包括煤層氣在內(nèi)的可替代能源項(xiàng)目提供撥款。2010年4月賓夕法尼亞能源發(fā)展局共提供1 600萬美元支持州內(nèi)包括煤層氣在內(nèi)的可替代能源開發(fā)基礎(chǔ)理論研究、資源評(píng)價(jià)和技術(shù)創(chuàng)新，而且這些項(xiàng)目面向私人機(jī)構(gòu)和公司、非營(yíng)利組織、州內(nèi)的大學(xué)和市政機(jī)構(gòu)，最大的單筆撥款達(dá)100萬美元。賓夕法尼亞州還為可替代能源生產(chǎn)進(jìn)行課稅免除。2008年7月賓夕法尼亞州頒布《可替代能源投資基金法》，對(duì)可替代能源生產(chǎn)項(xiàng)目稅收減免15%。在俄亥俄州，2007年開始實(shí)施“優(yōu)勢(shì)能源”項(xiàng)目，以促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該項(xiàng)目采取撥款和信貸擔(dān)保方式對(duì)煤層氣開發(fā)進(jìn)行激勵(lì)，在過去三年中共提供1.5億美元發(fā)展優(yōu)勢(shì)能源產(chǎn)業(yè)。

監(jiān)管激勵(lì)方面，土地使用授權(quán)與礦區(qū)使用費(fèi)減免。2008年美國40%的煤炭生產(chǎn)來自西部聯(lián)邦政府和州政府所有的土地，這些土地下的煤炭礦業(yè)權(quán)和油氣礦業(yè)權(quán)都屬于聯(lián)邦政府或州政府。內(nèi)政部的土地管理局負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦政府擁有的煤層氣礦業(yè)權(quán)。在州政府層面，比如，在猶他州，油氣礦業(yè)權(quán)由猶他土地信托管理局負(fù)責(zé)，懷俄明州則由土地和投資辦公室負(fù)責(zé)。通過一系列法院判例，猶他州和懷俄明州確定了煤層氣礦業(yè)權(quán)是一種獨(dú)立于煤炭礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源。私營(yíng)公司支付給政府相應(yīng)的租金和費(fèi)用，通過競(jìng)標(biāo)獲得在公有土地的鉆探權(quán)。另外，為了激勵(lì)煤層氣生產(chǎn)者，很多州減免煤層氣礦區(qū)使用費(fèi)，以從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行支持。比如，科羅拉多州就對(duì)煤層氣生產(chǎn)者免征12.5%的礦區(qū)使用費(fèi)。懷俄明州和猶他州也采用了類似的激勵(lì)政策。

(3)對(duì)煤層氣消費(fèi)者的激勵(lì)

美國政府還對(duì)煤層氣消費(fèi)者進(jìn)行激勵(lì)。賓夕法尼亞州1998年7月開始煤層氣消費(fèi)試點(diǎn)項(xiàng)目，四個(gè)月內(nèi)有近兩百萬消費(fèi)者進(jìn)行登記注冊(cè)。自1999年1月起所有消費(fèi)者可以從電力供應(yīng)商那里得到最低8%的消費(fèi)稅減免[19]。伊利諾伊州則頒布了《電力重建法》(1997年)，自1998年8月開始給予煤層氣消費(fèi)者15%的稅收減免?？屏_拉多州和阿拉巴馬州都有類似的制度安排。

五、結(jié) 論

筆者對(duì)美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、美國聯(lián)邦政府及州政府在煤層氣產(chǎn)權(quán)界定、研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位激勵(lì)以促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了闡釋。這些經(jīng)驗(yàn)表明，盡管美國煤層氣產(chǎn)業(yè)基本上屬于私有，政府并不強(qiáng)迫任何企業(yè)承擔(dān)煤層氣開發(fā)任務(wù)，但各級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)能源、清潔和安全等目標(biāo)，在機(jī)制設(shè)計(jì)上通過立法和政策等方面的制度安排，對(duì)煤層氣研發(fā)者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，大力扶持煤層氣產(chǎn)業(yè)，使得開發(fā)利用煤層氣成為投資者有利可圖的自覺行為，最終達(dá)到市場(chǎng)引導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。另外，美國聯(lián)邦政府及州政府所采取的全方位經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，都是可轉(zhuǎn)化的，而且切實(shí)可行和落實(shí)到位。

美國政府在煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中的幫助和扶持給未來中國煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以啟示。自1996年以來，中國政府開始著力發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)。在“十一五”“十二五”期間，國家能源局都對(duì)煤層氣開發(fā)利用進(jìn)行五年規(guī)劃，并制定發(fā)展目標(biāo)，但這兩個(gè)時(shí)期煤層氣規(guī)劃目標(biāo)的完成率都不到30%。歷經(jīng)二十多年的發(fā)展，中國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然處于初級(jí)階段，沒有形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家能源局和各級(jí)地方政府也有對(duì)煤層氣開發(fā)利用的激勵(lì)制度安排，但收效甚微。煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)之間的沖突、補(bǔ)貼等激勵(lì)政策落實(shí)不到位、補(bǔ)貼不足、投入缺乏動(dòng)力和煤層氣運(yùn)輸管網(wǎng)等配套設(shè)施不足等是導(dǎo)致上述問題的主要原因。因此，必須首先解決煤層氣產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓問題，并從研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)做出制度安排，進(jìn)行全方位的激勵(lì)。

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(責(zé)任編輯：孫 艷)

2016-10-06

中國政法大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下中國煤層氣和煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制研究”(14ZFG79001)

黃立君(1971-)，女，湖南洞口人，副教授，博士，波士頓學(xué)院訪問學(xué)者，主要從事法經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的研究。E-mail: lijunh@cupl.edu.cn

F426.21

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1000-176X(2016)12-0029-06