單素敏

對(duì)城市軌道交通來說，不能開源，就要先節(jié)流

作為城市準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，絕大多數(shù)軌道交通項(xiàng)目投資大，成本回收慢，盈利也似乎“遙遙無期”。

中國城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《城市軌道交通2015年統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》顯示：排除個(gè)別數(shù)據(jù)填報(bào)不完整的情況，截至2015年末，大陸地區(qū)26個(gè)開通軌道交通運(yùn)營線路的城市平均每車公里運(yùn)營成本為28.8元，平均每車公里運(yùn)營收入則是18.2元。

即使是對(duì)因成本低而備受中小城市青睞的跨座式單軌項(xiàng)目來說，錢也是個(gè)繞不開的大問題——建設(shè)資金從哪來？后期運(yùn)營如何盈利？

如何解決前期建設(shè)資金籌措難、后期運(yùn)營管理回報(bào)率低等問題，將是決定城市軌道交通發(fā)展速度的關(guān)鍵問題。

建設(shè)熱潮背后的資金壓力

按照國務(wù)院2003年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)[2003]81號(hào)）（以下簡稱“81號(hào)文”）要求，“原則上，城軌交通項(xiàng)目的資本金必須達(dá)到總投資的40%以上。對(duì)社會(huì)保障資金有較大缺口、欠發(fā)教師及公務(wù)員工資、政府投資項(xiàng)目在建規(guī)模過大，與其籌資能力明顯不適應(yīng)的城市，其城軌交通項(xiàng)目不予批準(zhǔn)。”

此后，經(jīng)過2009年、2015年的兩次調(diào)整，城市軌道交通項(xiàng)目資本金比例按照要求可以降到20%，融資比例可達(dá)80%。

“但由于總的造價(jià)、投資金額在逐年上升，無論是占總投資的40%、25%還是20%的資本金，都不是個(gè)小數(shù)目，再加上我們國家建設(shè)軌道交通的資金渠道比較單一，比如主要依托銀行貸款，所以建設(shè)資金的問題幾乎是各個(gè)要建軌道交通的城市共同面臨的一個(gè)難點(diǎn)。”中國城市軌道交通協(xié)會(huì)專家和學(xué)術(shù)委員會(huì)執(zhí)行副主任、重慶市軌道交通集團(tuán)原董事長仲建華告訴《瞭望東方周刊》。

比如地鐵項(xiàng)目目前每公里造價(jià)平均約為7億～8億元，一線城市的部分線路每公里成本甚至高達(dá)10億元。也就是說，一條20公里的地鐵線路，建設(shè)費(fèi)用需要約200億元。

“再考慮到資產(chǎn)折舊、建設(shè)期的貸款利息、人工、日常用能、維修維護(hù)等成本，30年的運(yùn)營費(fèi)用最少約為400億元?！鼻鄭u地鐵集團(tuán)有限公司運(yùn)營分公司的徐曉紅、王文菁在《關(guān)于軌道交通運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制的探討》一文中介紹。

比亞迪股份有限公司董事長兼總裁王傳福對(duì)《瞭望東方周刊》表示：“截至目前，深圳修地鐵的資金達(dá)到了3000億元，每年光折舊加銀行利息就需要150億元，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比不上深圳的中等城市，基本上修得起也養(yǎng)不起?！?/p>

對(duì)于單軌，雖然造價(jià)僅為地鐵的三分之一到五分之一，但每公里約1.5億～2億元的綜合成本對(duì)于三四線城市來說也是一個(gè)不小的壓力。

以繼重慶之后最先規(guī)劃建設(shè)跨座式單軌的安徽省蕪湖市為例，根據(jù)《蕪湖市城市軌道交通一期建設(shè)規(guī)劃（2016～2020 年）》方案，至2020年蕪湖將建成軌道交通1號(hào)線和2號(hào)線一期工程，全長46.9公里，全部采用跨座式單軌，項(xiàng)目總投資161.33億元。其中資本金占總投資的40%，計(jì)64.53億元，由蕪湖市財(cái)政資金籌措解決，資本金以外的資金采用國內(nèi)銀行貸款等融資方式解決。

“也就是說，目前軌道交通建設(shè)大部分還是依賴政府投資，但是對(duì)于中小城市而言就存在兩個(gè)問題，一是拿不出錢，第二是依靠銀行貸款一年6%左右的利息，資金成本又很高，所以拓寬融資渠道就變得異常重要?！敝俳ㄈA說。

探索融資模式

實(shí)際上，2003年發(fā)布的前述“81號(hào)文”中，對(duì)于增加軌道交通建設(shè)資金來源的問題就有明確表述：“要進(jìn)一步開放城軌交通市場，實(shí)行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵(lì)社會(huì)資本和境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與城軌交通投資、建設(shè)和經(jīng)營……”

此后的10多年來，關(guān)于軌道交通建設(shè)投融資體制改革的政策頻出，地方探索也不乏亮點(diǎn)。

比如，重慶在建的軌道交通4號(hào)線、5號(hào)線、環(huán)線、10號(hào)線都是采用BT融資方式，即軌道交通項(xiàng)目由投資人加上總承包商投資開建，建成后到運(yùn)營階段再由政府出資回購。

“至于說是在隧道打通之后就開始，還是全部建成后再逐步回購，不同項(xiàng)目會(huì)有不同的合同約定。但這種融資模式最大的好處是，可以讓政府‘以時(shí)間換空間，把當(dāng)下需要花的錢留到以后出。”仲建華介紹。

目前更受推崇的是PPP模式。與BT模式不同的是，這一模式中，投資建設(shè)單位除了帶資建設(shè)之外，還負(fù)責(zé)后期的運(yùn)營。

以國內(nèi)首個(gè)PPP項(xiàng)目北京地鐵4號(hào)線為例，該項(xiàng)目總投資153億元，分為A部分107億元土建投資和B部分47億元的機(jī)電投資，其中B部分47億元由北京市政府引入的香港鐵路有限公司（以下簡稱港鐵公司）及北京投資集團(tuán)、首創(chuàng)集團(tuán)合資組建的特許經(jīng)營公司——京港地鐵有限公司（以下簡稱京港地鐵）負(fù)責(zé)。

這不僅緩解了北京市的投資壓力，還引入了先進(jìn)的運(yùn)營管理模式。據(jù)了解，北京地鐵4號(hào)線自開通運(yùn)營以來，一直是盈利的。

北京地鐵4號(hào)線的PPP解決方案，還延續(xù)到了北京14號(hào)線和即將于2016年底開通的16號(hào)線上，其中，16號(hào)線還首次在軌道交通項(xiàng)目中引入保險(xiǎn)股權(quán)的投資，資金規(guī)模和模式都開創(chuàng)國內(nèi)先河。

而在全國范圍來看，擬建軌道交通的城市都在積極探索PPP項(xiàng)目的合作機(jī)制。

中國國際工程咨詢公司教授級(jí)高工徐成彬在“2016·青島（中國）PPP論壇”上介紹，國家發(fā)改委2015年5月份發(fā)布了“PPP第一批項(xiàng)目庫”，1043個(gè)項(xiàng)目中軌道交通投資規(guī)模超過5000億元;財(cái)政部的PPP綜合信息平臺(tái)2016年3月份發(fā)布的信息顯示，PPP項(xiàng)目總投資8萬多億元，其中軌道交通投資約占12%，近1萬億元。

“所以，城市軌道交通投資規(guī)模非常大，必須依靠社會(huì)資本的參與，采用PPP模式推進(jìn)軌道交通。國家鼓勵(lì)這種方式，很多地方政府也愿意采用這種模式?！毙斐杀蛘f。

不能僅靠賣票賺錢

不過，PPP模式目前總體仍然呈現(xiàn)“叫好不叫座”的局面。

2015年4月，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三曾在新聞發(fā)布會(huì)上直言，“全國各地公布的PPP項(xiàng)目，只有10%～20%簽訂了合同。”這意味著，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目尚在未決之中。

究其原因，除了缺少期限匹配、成本適當(dāng)?shù)慕鹑谥С忠酝?，更重要的問題是，社會(huì)資本對(duì)于政府是否能夠長期履約存在擔(dān)心。

一位參與地方政府PPP項(xiàng)目的咨詢公司負(fù)責(zé)人告訴本刊記者：“PPP項(xiàng)目周期較長，往往政府換屆之后，下一屆政府是不是認(rèn)賬？一旦雙方出現(xiàn)糾紛，社會(huì)資本往往沒有信心贏得訴訟?！?/p>

不過，對(duì)于軌道交通建設(shè)來說，與融資問題相比，更迫切的問題還在于，項(xiàng)目本身能否實(shí)現(xiàn)盈利。

港鐵公司被認(rèn)為是“世界上唯一賺錢的地鐵公司”，從這一稱號(hào)，不難看出地鐵軌道交通盈利之難。

不僅地鐵運(yùn)營如此，事實(shí)上，從全世界范圍來看，作為公共事業(yè)的軌道交通，運(yùn)營虧損是普遍的現(xiàn)象。

港鐵公司之所以能實(shí)現(xiàn)“罕見”的盈利，成為全球軌道交通領(lǐng)域商業(yè)模式的典范，得益于其整體的運(yùn)營能力。

“香港地鐵典型的特點(diǎn)是發(fā)車密集、行走準(zhǔn)點(diǎn)，有穩(wěn)定且巨大的客流量，每年還會(huì)根據(jù)香港的通脹率靈活調(diào)整票價(jià)?！敝俳ㄈA對(duì)本刊記者介紹，“但是，其最值得我們學(xué)習(xí)的是，它通常把沿線地產(chǎn)開發(fā)與地鐵建設(shè)捆綁在一起，通過上蓋物業(yè)的商業(yè)運(yùn)營和地產(chǎn)升值來覆蓋地鐵的運(yùn)營成本并且持續(xù)盈利?！?/p>

新加坡、東京等地的實(shí)踐同樣顯示，“打包開發(fā)”對(duì)于軌道交通的商業(yè)運(yùn)營是個(gè)有效路徑。

在新加坡，地鐵建設(shè)資金雖然完全來自政府投資，但是他們會(huì)在地鐵站的周圍先圈一大片綠地作為預(yù)留地，綠地外圍則發(fā)展高密度的住宅和購物中心。若干年后，待地鐵周邊地區(qū)發(fā)展起來，預(yù)留地的價(jià)值就會(huì)相當(dāng)可觀，政府可以從中獲得最大的收益。

類似的案例還有東京?！拔覀兊能壍澜煌ㄕ军c(diǎn)通常是以滿足交通功能為主，但是在東京地鐵站，地下商業(yè)設(shè)施規(guī)模非常大，甚至日本所有的點(diǎn)心都可以在東京站買到?！敝俳ㄈA告訴本刊記者。

待解的難題

事實(shí)上，隨著軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展，中國在開拓軌道經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路方面也已經(jīng)開始了一系列的改革和創(chuàng)新舉措。比如國家發(fā)改委就多次發(fā)文鼓勵(lì)通過完善綜合土地開發(fā)政策、大力推廣PPP模式、科學(xué)合理設(shè)計(jì)票價(jià)體系等，解決城市軌道交通建設(shè)的資金和盈利問題。

除了由港鐵經(jīng)營的北京地鐵4號(hào)線、深圳4號(hào)線、杭州1號(hào)線等幾條線路之外，重慶軌道交通集團(tuán)投資運(yùn)營的跨座式單軌3號(hào)線，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)微利。

“重慶是提倡打造軌道交通的經(jīng)濟(jì)帶和軌道交通生活圈，通過上蓋物業(yè)、商業(yè)廣告等等開發(fā)軌道交通沿線、站內(nèi)資源。除此之外，我們還有自營的便利店，有自己的投資公司，還做土地一級(jí)開發(fā)，一次開發(fā)20公頃的收益就有20幾個(gè)億。”仲建華說，重慶單軌3號(hào)線賺錢的站點(diǎn)，就是因?yàn)殚_發(fā)的地下商業(yè)街，與萬達(dá)廣場連接了十幾個(gè)出入口。

不過，與香港、新加坡、日本等軌道交通物業(yè)開發(fā)相比，盡管在土地問題上國內(nèi)已經(jīng)有城市先行先試、大膽創(chuàng)新，但問題仍然較為突出。

“從軌道交通站點(diǎn)設(shè)計(jì)規(guī)范來講，我們只能搞兩個(gè)通道，4個(gè)出口，現(xiàn)在如果要打造商業(yè)性的車站，在消防、安全上就沒有辦法滿足要求?！敝俳ㄈA說。

更大的挑戰(zhàn)來自土地制度。

“雖然說現(xiàn)在允許做商業(yè)開發(fā)，但是商業(yè)土地開發(fā)和建設(shè)用地開發(fā)程序不同?！敝俳ㄈA說，“現(xiàn)在引入PPP的企業(yè)，要做經(jīng)營是需要把土地打包，簽署投資建設(shè)協(xié)議，劃撥交通用地。但是商業(yè)用地開發(fā)需要招拍掛，如果招拍掛的時(shí)候土地不歸他開發(fā)，這個(gè)矛盾該怎么解決？”