朱璇

海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)要求全面提升

朱璇

海洋是未來(lái)全球油氣資源的重要接替區(qū)。伴隨著海洋油氣開(kāi)發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度的提升，突發(fā)性溢油事故的風(fēng)險(xiǎn)也不斷提高，對(duì)新時(shí)期海洋油氣開(kāi)發(fā)污染防治提出了新的要求。

近日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（修訂草案）》）并公開(kāi)征求意見(jiàn)?！稐l例（征求意見(jiàn)稿）》全面規(guī)范和提升了海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的環(huán)境管理要求，加強(qiáng)勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理、強(qiáng)化油污風(fēng)險(xiǎn)管控、規(guī)范溢油事故處理?！稐l例》的修訂是在我國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)力度不斷加大的情況下，防范油污風(fēng)險(xiǎn)，保證沿海和海洋環(huán)境安全的重要舉措。

規(guī)范海洋油氣開(kāi)發(fā)修法行動(dòng)勢(shì)在必行

海洋油氣資源開(kāi)發(fā)對(duì)我國(guó)具有重要的戰(zhàn)略意義。2015年，我國(guó)海洋原油產(chǎn)量5416萬(wàn)噸，約占全部原油產(chǎn)量的25%，海洋天然氣產(chǎn)量136億立方米，約占全部天然氣產(chǎn)量的10%。渤海海域已是我國(guó)近海石油開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，南海、東海海域的石油開(kāi)發(fā)也在逐步推進(jìn)。海洋是未來(lái)全球油氣資源的重要接替區(qū)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和能源消費(fèi)水平的提升，海洋油氣將在我國(guó)能源體系中占有更重要地位。伴隨海洋油氣開(kāi)發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度的提升，突發(fā)性溢油事故的風(fēng)險(xiǎn)也不斷提高，對(duì)新時(shí)期海洋油氣開(kāi)發(fā)污染防治提出了新的要求。

《條例（修訂草案）》規(guī)定發(fā)生溢油事故后，主管部門(mén)有權(quán)在開(kāi)發(fā)者處置不力的情況下，征用船舶和其他應(yīng)急物資，直接組織現(xiàn)場(chǎng)處置。

海洋油氣開(kāi)發(fā)是“高風(fēng)險(xiǎn)、高科技、高投入”的行業(yè)，其高風(fēng)險(xiǎn)不僅指投資風(fēng)險(xiǎn)和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，也喻示著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。2011 年6月，美國(guó)康菲石油公司渤海灣蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故，大約700桶原油和2500桶礦物油鉆井泥漿進(jìn)入渤海灣及其海床，累計(jì)造成5500多平方公里的海水污染。經(jīng)主管部門(mén)調(diào)解，康菲公司最終支付海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償10.9億元，康菲公司和中海油支付5.93億元用于渤海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和后續(xù)生態(tài)影響監(jiān)測(cè)。盡管康菲公司和中海油最終與有關(guān)主管部門(mén)就賠償事宜達(dá)成一致。但事件處理過(guò)程中，社會(huì)各界對(duì)有關(guān)情況高度關(guān)注，各方對(duì)損失測(cè)算、賠償處理也抱有不同看法，給事故處置造成不小的輿論壓力和實(shí)際困難。這一方面反映出海洋石油污染及其環(huán)境損害的復(fù)雜性，另一方面也折射出法律制度的薄弱，暴露出我國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境管理溢油事故處理經(jīng)驗(yàn)不足，有關(guān)油污損害測(cè)算和賠償程序、標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題。在這一形勢(shì)下，規(guī)范海洋油氣開(kāi)發(fā)污染防治及溢油處理的修法行動(dòng)勢(shì)在必行。

海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境管理修法進(jìn)展

海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境管理的主要法律法規(guī)包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年頒布實(shí)施、1999年修訂、2013年修正）、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境管理保護(hù)條例》（1983年實(shí)施）和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2006年實(shí)施）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一法兩條例”）等。以上法律法規(guī)對(duì)我國(guó)的海洋污染防治和海洋環(huán)境保護(hù)起到了重要作用?！逗Ｑ笫涂碧介_(kāi)發(fā)環(huán)境管理保護(hù)條例》是防治海洋石油污染的專(zhuān)門(mén)性條例，于1983年頒布實(shí)施，其規(guī)范范圍涵蓋海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)評(píng)、廢棄物排放、污染事故報(bào)告和應(yīng)急處理、化學(xué)消油劑使用、環(huán)保執(zhí)法檢查、污染損害賠償、法律責(zé)任等方面。然而，隨著我國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大和作業(yè)能力的提升，現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)不能滿(mǎn)足實(shí)際工作需要，部分條款規(guī)定明顯滯后于現(xiàn)實(shí)情況。例如，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成海洋環(huán)境污染的罰款最高不超過(guò)20萬(wàn)元，這顯然無(wú)法與油污造成的損害相比，難以達(dá)到懲戒效果。為保護(hù)海洋環(huán)境，控制油污損害，業(yè)內(nèi)外對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)修法的呼吁越來(lái)越高。

現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成海洋環(huán)境污染的罰款最高不超過(guò)20萬(wàn)元，這顯然無(wú)法與油污造成的損害相比，難以達(dá)到懲戒效果。

海洋油氣開(kāi)發(fā)是“高風(fēng)險(xiǎn)、高科技、高投入”的行業(yè)，其高風(fēng)險(xiǎn)不僅指投資風(fēng)險(xiǎn)和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，也喻示著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。cnsphoto供圖

2011年9月，國(guó)務(wù)院法制辦牽頭成立了海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)修訂工作專(zhuān)門(mén)小組。2012年3月，國(guó)務(wù)院將“一法兩條例”的修訂列入當(dāng)年工作計(jì)劃。2013年12月，《海洋環(huán)境保護(hù)法（2013年修正）》獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。該次修改僅涉及三個(gè)條款，主要是優(yōu)化有關(guān)行政審批流程，實(shí)質(zhì)性改動(dòng)不大。2016年，《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂工作再獲新進(jìn)展。經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院法制辦形成《海洋環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》。該草案提出了九條修改建議，增大了對(duì)污染海洋環(huán)境行為的處罰力度，增設(shè)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度和海洋生態(tài)紅線(xiàn)有關(guān)規(guī)定，與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相銜接增加環(huán)評(píng)限批規(guī)定。2016年9月，修正案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)初次審議通過(guò)并向社會(huì)公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)?！董h(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)條款的修訂為完善海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境管理規(guī)定提供了上位法依據(jù)。

2016年同期，國(guó)務(wù)院法制辦形成《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境管理保護(hù)條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》并公開(kāi)征求意見(jiàn)。與現(xiàn)行《條例》相比，《條例（修訂草案）》在以下方面取得明顯進(jìn)步：一、規(guī)范事項(xiàng)更為全面?！稐l例（修訂草案）》共六章五十八條，對(duì)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理、污染防治、溢油事故處理、法律責(zé)任等各方面事項(xiàng)進(jìn)行了全面細(xì)致的規(guī)定。二、適用范圍界定更為嚴(yán)謹(jǐn)。《條例（修訂草案）》第三條規(guī)定，海洋石油勘探開(kāi)發(fā)包括海洋石油、天然氣鉆探、生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、管道運(yùn)輸和設(shè)施建設(shè)、處置等活動(dòng)。這一表述囊括了海洋油氣生產(chǎn)的全過(guò)程，將作業(yè)平臺(tái)、運(yùn)載船舶、輸油管道乃至廢棄油井都包含在內(nèi)，適用范圍的界定更為清晰嚴(yán)謹(jǐn)。三、在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)編制、溢油事故應(yīng)急管理與調(diào)查、溢油事故海洋生態(tài)損害賠償?shù)确矫嫒嫣岣咭螅訌?qiáng)了對(duì)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)的環(huán)境管理力度。

《條例（修訂草案）》提出新要求

實(shí)施20余年以來(lái)，《條例》面臨的形勢(shì)和問(wèn)題發(fā)生了巨大變化。為順應(yīng)新時(shí)期、新局面的工作要求，此次修訂對(duì)《條例》的篇章結(jié)構(gòu)、規(guī)定事項(xiàng)范圍和具體事項(xiàng)安排作出了全面調(diào)整?！稐l例（修訂草案）》實(shí)施后將為海洋石油勘探開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)工作帶來(lái)一系列新變化。

溢油應(yīng)急管理全面加強(qiáng)，事故調(diào)查處理有法可依。溢油事故多為突發(fā)性事件。事故發(fā)生后的應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急措施對(duì)于控制污染、降低污染損失以及回收清除油污至關(guān)重要。應(yīng)急處理機(jī)制的反應(yīng)速度及處理效果，不僅取決于油污回收設(shè)備與技術(shù)等應(yīng)急力量的優(yōu)劣，應(yīng)急處理機(jī)制的制度安排同樣重要?，F(xiàn)行《條例》僅在第十六條規(guī)定了作業(yè)者消除溢油污染、報(bào)告主管部門(mén)、接受調(diào)查處理的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定較為原則籠統(tǒng)，難以對(duì)溢油應(yīng)急機(jī)制作出周密細(xì)致的安排?！稐l例（修訂草案）》圍繞溢油應(yīng)急與處理作出了一系列規(guī)定，包括事故等級(jí)劃定、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急計(jì)劃編制、應(yīng)急物資配備、應(yīng)急培訓(xùn)與演習(xí)、事故發(fā)生后啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、采取應(yīng)急措施以及事故調(diào)查與賠償?shù)?，詳?xì)規(guī)定了開(kāi)發(fā)者、政府主管部門(mén)、其他相關(guān)部門(mén)的責(zé)任與義務(wù)。為充分保證事故得到迅速、有效處置，《條例（修訂草案）》擴(kuò)大了政府主管部門(mén)在溢油事故處理中的權(quán)力，規(guī)定發(fā)生溢油事故后，主管部門(mén)有權(quán)在開(kāi)發(fā)者處置不力的情況下，征用船舶和其他應(yīng)急物資，直接組織現(xiàn)場(chǎng)處置。這一規(guī)定改變了以開(kāi)發(fā)方為事故處理主要行為人的情況，強(qiáng)化了政府在溢油應(yīng)急處理中的作用，為溢油事故應(yīng)急處置提供雙保險(xiǎn)。

海洋生態(tài)賠償標(biāo)準(zhǔn)得到明確，生態(tài)索賠有法可依。海洋污染事故損害賠償問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。盡管《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境管理保護(hù)條例》都確立了海洋污染損失生態(tài)賠償制度，規(guī)定由政府主管部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者索賠。但在《條例（修訂草案）》公布之前，賠償標(biāo)準(zhǔn)和范圍從未得到明確規(guī)定，造成海洋污染損失賠償尤其是溢油污染賠償缺乏技術(shù)性導(dǎo)則，賠償數(shù)額爭(zhēng)議大等問(wèn)題。此次《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》修訂，明確將海洋石油污染索賠范圍界定為海洋生態(tài)損害消除費(fèi)用，海洋生物資源和海洋環(huán)境容量恢復(fù)期損失費(fèi)用，生態(tài)損害監(jiān)測(cè)、評(píng)估及專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)費(fèi)用，替代生態(tài)系統(tǒng)重建費(fèi)用等四項(xiàng)。這一規(guī)定支持了海洋環(huán)境容量和生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值作為生態(tài)賠償?shù)慕M成部分，并且將污染損失監(jiān)測(cè)費(fèi)用列為責(zé)任者負(fù)擔(dān)的賠償費(fèi)用之一，體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境法“污染者付費(fèi)”的原則，也呼應(yīng)了《環(huán)境保護(hù)法》提出的環(huán)境保護(hù)損害擔(dān)責(zé)?？傮w來(lái)講，賠償范圍的界定是我國(guó)海洋石油污染賠償制度發(fā)展的一大進(jìn)步，將從操作層面有力地支持和便利化生態(tài)索賠過(guò)程。

溢油事故行政處罰力度增強(qiáng)，違法成本顯著提升。與《海洋環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定相一致，《條例（修訂草案）》增大了對(duì)污染海洋環(huán)境行為的處罰力度，增加了按日連續(xù)計(jì)罰的處罰措施；對(duì)溢油污染事故根據(jù)事故等級(jí)分別處以事故直接損失20%或30%的罰款。較之現(xiàn)行《條例》對(duì)污染海洋環(huán)境行為最高10萬(wàn)元的處罰，按事故損失計(jì)罰的規(guī)定明顯提高了處罰額度，溢油事故責(zé)任者的違法成本大大提高。守法成本高、違法成本低一直是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的頑疾。此次《條例》修訂順應(yīng)環(huán)保工作形勢(shì)，加大了對(duì)污染海洋環(huán)境行為的處罰力度，并且開(kāi)創(chuàng)性地采取按照事故危害性等級(jí)確定處罰額度的方式，既有利于發(fā)揮行政處罰的懲戒性作用，提高開(kāi)發(fā)者的事故防范意識(shí)，也符合行政法“過(guò)罰相當(dāng)”的原則，為突發(fā)性環(huán)境污染的處罰提供了良好的立法范例。

（作者系環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究人員）