韓冬梅

美國流域水環(huán)境管理啟示

韓冬梅

我國目前以行政區(qū)為水環(huán)境管理邊界顯然不符合外部性內(nèi)部化的基本原則，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易導(dǎo)致政府失靈。因此，在責(zé)任的劃分上可以考慮行政區(qū)，但管理上一定是按流域進(jìn)行管理。

最近發(fā)布的《長江經(jīng)濟帶規(guī)劃發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）中明確了流域生態(tài)環(huán)境改善的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。《2015年中國環(huán)境狀況公報》顯示，長江干流近500個取水口都不同程度受到岸邊污染帶的影響，長江流域作為我國重要的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市集聚區(qū)，環(huán)境保護(hù)面臨著巨大壓力。通過“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“合作聯(lián)動”持續(xù)推進(jìn)長江流域社會經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，也是對我國推進(jìn)流域綜合管理提出的要求。

美國是一個多河流的國家，密西西比河流域和田納西河流域等在歷史上也經(jīng)歷了由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和人口發(fā)展導(dǎo)致的嚴(yán)重污染階段。美國在流域管理尤其保護(hù)流域水質(zhì)管理方面的經(jīng)驗，對我國盡快建立和完善流域管理模式具有一定的借鑒意義。

美國的流域水環(huán)境管理

管理方法的確立

美國國家環(huán)保局（EPA）從20 世紀(jì) 90 年代起開始運用流域管理方法管理水環(huán)境，1991年制定了《流域保護(hù)方法框架》，強調(diào)通過多方合作來治理水污染，倡導(dǎo)多方參與劃定流域管理范圍、評估流域保護(hù)優(yōu)先問題、制定管理計劃。美國流域管理突出的目標(biāo)是保護(hù)受威脅和修復(fù)被污染的水體，最終目標(biāo)是使流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，水資源得到保護(hù)。在相關(guān)項目財政資助方面，優(yōu)先考慮對流域整體水環(huán)境的改善和保護(hù)。如美國環(huán)保局于1996年頒布了《清潔水州周轉(zhuǎn)基金資助框架》，要求各州在項目篩選過程中整體考慮流域水環(huán)境問題，以使有限的資金投入到對水質(zhì)改善作用最大的項目上。

應(yīng)盡快出臺流域規(guī)劃指南和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，確定流域規(guī)劃制定的方法和程序，強調(diào)規(guī)劃制定中的公眾參與和效用分析，明確實施責(zé)任主體、手段以及監(jiān)督與懲罰機制等。

流域管理機構(gòu)

美國的水環(huán)境管理主要由各州負(fù)責(zé)。州以下分成若干個水務(wù)局，對供、排水和污水處理等諸多水務(wù)統(tǒng)一管理。部分州還建立了流域水質(zhì)管理機構(gòu)，如加州環(huán)保局下設(shè) 9 個區(qū)域水質(zhì)控制委員會，跨加州 58 個縣，依地表水流域而建，分管轄區(qū)內(nèi)的水環(huán)境管理工作。經(jīng)費來源于聯(lián)邦政府、州政府和排污許可證收費。

8月30日，余輝掩映下的滁州市來安縣屯倉水庫一角。 CNSphoto供圖

美國跨行政區(qū)的流域機構(gòu)主要有流域管理局和流域管理委員會兩種形式。流域管理局以“田納西河流域管理局”為代表，該管理局（簡稱TVA）依據(jù)《田納西流域管理局法》（1933）而成立，TVA董事會是具有政府權(quán)力的機構(gòu)，由三人組成，直接向總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，有專門的經(jīng)費和高度的自治權(quán)。流域委員會是一種政府、企業(yè)以及民眾共同合作的管理模式，是美國較常見的綜合管理組織形式，其代表是“特拉華流域管理委員會”。委員會成員由流域內(nèi)各州州長和聯(lián)邦政府代表組成，不受聯(lián)邦和州政府單獨的行政干擾。密西西比河/墨西哥灣流域營養(yǎng)物質(zhì)工作組也是一個跨區(qū)域的機構(gòu)，由聯(lián)邦EPA、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、商務(wù)部、陸軍工程兵團(tuán)和12個州環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門組成，目的是控制密西西比河流域富營養(yǎng)化問題。

美國流域管理內(nèi)容

各州制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并通過流域規(guī)劃落實。美國《清潔水法》規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)主要包括指定用途、水質(zhì)基準(zhǔn)和反退化政策3個核心內(nèi)容。指定用途要求州政府必須在考慮核心用途和下游水體要求的基礎(chǔ)上，明確本州各水體的具體用途；水質(zhì)基準(zhǔn)要求各州科學(xué)設(shè)定水體的定量和定性指標(biāo)，制定執(zhí)行方法；反退化政策強調(diào)“水質(zhì)只準(zhǔn)變好，不能變壞”，特別是當(dāng)水體的自然水質(zhì)優(yōu)于現(xiàn)有水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時，禁止導(dǎo)致水質(zhì)降低的任何排放行為。此外，各州通過制定一系列標(biāo)準(zhǔn)、行動計劃來具體執(zhí)行聯(lián)邦和州的法律法規(guī)。如，加州環(huán)保局制定的《州水質(zhì)管制規(guī)劃》是州水質(zhì)管理的綱領(lǐng)性文件，包括兩類：一類是適用于州內(nèi)所有水體的，由州“水資源管理局”制定頒發(fā)；另一類是適合某一特定地區(qū)的《區(qū)域規(guī)劃》，由州區(qū)域水質(zhì)管理局負(fù)責(zé)制定實施。

制定水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。為流域內(nèi)未達(dá)標(biāo)水體制定水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃是美國最重要的水環(huán)境管理制度之一，由州長簽字，聯(lián)邦EPA批準(zhǔn)后執(zhí)行。州水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃主要包括：對點源排放限值尤其是基于水質(zhì)排放限值的規(guī)定；對非點源實施最佳管理實踐的要求；對于已經(jīng)污染的水域，在特定時間內(nèi)對特定的污染物建立日最大污染負(fù)荷量（TMDL），并分配到具體的污染源等。州需要每兩年向聯(lián)邦提交水質(zhì)報告，評估區(qū)域內(nèi)所有水體的水質(zhì)狀況和《清潔水法》相關(guān)控制計劃的改善效果，以及未來需要采取的行動，所有報告中反映的問題都需在州下一階段的水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃中體現(xiàn)。

對流域內(nèi)點源的管理實施基于水質(zhì)的排污許可證?！肚鍧嵥ā芬?guī)定建立國家污染物排放消除制度（NPDES），所有排入美國天然水體的點源必須獲得由聯(lián)邦或州頒發(fā)的排污許可證。許可證是管理點源的核心手段，而排放限值則是許可證的核心內(nèi)容，包括基于技術(shù)和基于水質(zhì)的排放限值，不僅確保了點源排放不對水質(zhì)造成影響，也避免了高品質(zhì)水體進(jìn)一步退化的風(fēng)險。最初的排污許可證僅依據(jù)技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)制定，后來發(fā)現(xiàn)即使所有的點源都達(dá)標(biāo)仍不能使水質(zhì)達(dá)標(biāo)。因此《清潔水法》規(guī)定必須要為點源制定基于水質(zhì)的排放限值，實施最嚴(yán)格的控制來保證水質(zhì)的持續(xù)改善，這也是美國的排污許可制度在發(fā)展過程中逐漸積累的經(jīng)驗。

實施日最大負(fù)荷管理計劃（TMDL）?！叭兆畲筘?fù)荷”是指一個水體能夠承受并能夠滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的一種污染物的日最大排放總量。該計劃是針對已經(jīng)污染、未達(dá)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的流域內(nèi)水體，制定單獨的控制戰(zhàn)略。具體做法是：各州首先對未達(dá)標(biāo)水體進(jìn)行甄別，然后根據(jù)污染程度的嚴(yán)重性和指定用途對水體進(jìn)行排序，對排在前面的水體制定某項污染物的日最大負(fù)荷量，并分配到具體的點源和非點源。在該計劃內(nèi)的點源，需要根據(jù)控制目標(biāo)反推污染物排放限值，并寫入許可證。同時，在TMDL計劃內(nèi)，允許點源和非點源之間的交易，這也為流域內(nèi)綜合管理點源和非點源提供了新的思路和模式。目前TMDL計劃主要是針對非點源控制，由于模型復(fù)雜、耗時長以及耗資巨大，目前實施的TMDL計劃以及適用的污染物仍較有限。

對我國的啟示

實施流域管理，建立多方協(xié)調(diào)的權(quán)威管理機構(gòu)。美國的水環(huán)境管理無論從機構(gòu)設(shè)置，還是從水環(huán)境規(guī)劃的制定和聯(lián)邦項目投入來看，都是在流域的基礎(chǔ)上開展的。我國目前以行政區(qū)為水環(huán)境管理邊界顯然不符合外部性內(nèi)部化的基本原則，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易導(dǎo)致政府失靈。因此，在責(zé)任的劃分上可以考慮行政區(qū)，但管理上一定是按流域進(jìn)行管理。我國目前推行的“垂直監(jiān)管”模式將責(zé)任上移，是一種進(jìn)步，但仍屬于過渡形式，水環(huán)境管理最終仍須采用流域管理。中國的流域管理目前尚沒有一個統(tǒng)一而權(quán)威的機構(gòu)，建議建立一個獨立的中國流域環(huán)境管理委員會，由各相關(guān)部門包括環(huán)保部、水利部、國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部等和各地方政府以及相關(guān)干系人共同組成，針對國家級流域的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，構(gòu)建一個綜合決策平臺。劃分區(qū)域設(shè)置區(qū)域流域環(huán)境管理辦公室，作為流域環(huán)境管理委員會的派出機構(gòu)。

加快制定流域規(guī)劃導(dǎo)則和規(guī)范。美國除了《清潔水法》等相關(guān)法律對流域管理提出了具體要求外，還制定了規(guī)劃指南和相關(guān)手冊等，如《美國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃手冊》對流域規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)收集、問題識別、污染負(fù)荷評估、目標(biāo)確定、方案制定等提供了技術(shù)路線和方法。部分州環(huán)保局也制訂了本地區(qū)流域規(guī)劃指南和流域評估手冊以指導(dǎo)流域管理。中國應(yīng)盡快出臺流域規(guī)劃指南和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，確定流域規(guī)劃制定的方法和程序，強調(diào)規(guī)劃制定中的公眾參與和效用分析，明確規(guī)定實施的責(zé)任主體、手段以及監(jiān)督與懲罰機制等。

完善地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，實施基于地表水質(zhì)的點源排放限值，并通過排污許可證落實。美國完善的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系是制定流域規(guī)劃、控制污染源排放、實現(xiàn)流域水環(huán)境改善的基礎(chǔ)和保障。我國的地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)還不完善，尤其是缺乏水質(zhì)基準(zhǔn)研究和禁止水質(zhì)退化的反退化原則規(guī)定。因此，我國需要加快相關(guān)基礎(chǔ)研究，并盡快將反退化原則納入我國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)法律，宣示國家保護(hù)水質(zhì)的決心和意志。對于點源排放管理，我國還沒有建立類似美國的排放標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其沒有明確的點源基于地表水質(zhì)的排放限值。但考慮到我國已經(jīng)執(zhí)行的建設(shè)項目環(huán)境影響評價具有基于地表水質(zhì)確定排放限值的功能，因此，可以在現(xiàn)有環(huán)評技術(shù)的基礎(chǔ)上制定和完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)許可證的編寫者計算基于地表水質(zhì)的點源排放限值，通過許可證實施來保證地表水質(zhì)持續(xù)改善。

建立流域內(nèi)點源和非點源綜合管理方式。美國長期以來對于單獨管理非點源并沒有很好的辦法。TMDL計劃實際上是一種從點源到非點源管理控制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，點源和非點源都被整合在該計劃內(nèi)，構(gòu)成一個流域污染源綜合管理體系。TMDL計劃的思想可以被借鑒到我國的流域管理中，為未達(dá)標(biāo)水體制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，制定特定污染物的減量計劃和分階段目標(biāo)，并將其分配到具體的污染源。點源可以通過滿足基于水質(zhì)目標(biāo)和減量計劃計算的排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到要求，也可以和其他點源進(jìn)行交易，還可以與非點源排放者進(jìn)行合作或交易，非點源通過源頭控制以達(dá)到最終污染物排放量的削減。由此形成一個基于水質(zhì)目標(biāo)、點源和非點源整合控制、流域整體改善、成本收益較好的流域綜合管理及共治體系。

（作者系河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、博士，研究方向：環(huán)境政策與管理）