城市黑臭水體治理與PPP的雙重探索

薛濤，北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，

中國最早專注從事市政環(huán)境領域PPP咨詢的專家之一

如今，在“43號文”出臺兩年，“水十條”出臺一年半后，股市上才真正開始了一波為PPP所掀起的全面行情，形成了各方對PPP的樂觀情緒。

2014年10月2日，國務院發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，也稱“43號文”，對2008年以來日漸積重難返的投融資平臺模式舉起了手術刀，而PPP，則被委以重任。

恰在半年后，2015年4月2日，國務院發(fā)布關于印發(fā)《水污染防治行動計劃》的通知，業(yè)內稱“水十條”。 “地級及以上城市建成區(qū)應于2020年底前完成黑臭水體治理目標。直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。”據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院估算，各地政府為此所面對的投資需求，將近2萬億。

如今，“43號文”出臺兩年，“水十條”出臺一年半后，股市上才真正開始了一波為PPP所掀起的全面行情，形成了各方對PPP的樂觀情緒。而半年前落地的?？诤诔羲w治理PPP項目和剛剛塵埃落定的北京通州“帝皇級”水體治理的項目評標落地，又為城市黑臭水體PPP模式的火力全開做了清晰的注解。

“水利公司愛水沖，園林公司偏濕地，環(huán)保公司迷技術，排水公司玩地下?！惫P者這組排比略顯夸張，但用來描述當前的情況并非貶義，逐詞對應的都是一個城市黑臭水體治理必須考慮的不同專業(yè)方面。

據(jù)筆者所知，現(xiàn)在結合PPP落地的黑臭水體項目，真正能初步顯示一定進展的，只有南寧竹排江項目，實施兩年來項目受到了建設部和財政部的肯定，其主要被突出表揚的成就在于：一、初步探索了基于河道斷面的績效考核模式；二、為黑臭水體治理的PPP模式探索了一條道路；三、在黑臭水體治理這樣典型的岸上岸下原位異位雨洪污水等各方面復雜要素技術集成上結合老牌排水公司的經驗取得了一些進展。

隨后，程序相對規(guī)范，信息相對透明，影響力相對廣泛的黑臭水體項目，就是?？赑PP項目和剛剛發(fā)布的北京通州PPP項目了。結合這三個項目之間的比較，筆者有如下評述和總結。

主管部門大力推動

住房與建設部黑臭水體微信舉報平臺一年前上線，其后一直在有效運轉中，作為行業(yè)主管部門的住建部城建司，除了在黑臭水體的專家隊伍建設和經驗交流方面不斷有所建樹外，在信息公開和公眾參與方面的改革創(chuàng)新舉措也有聲有色，使地方政府對切實完成“水十條”所規(guī)定任務的重視程度日益增加，切實響應了近年來習近平總書記所要求的改革之風。與此同時，發(fā)改委和財政部各自的PPP信息平臺也都在建設中，也為公平環(huán)境的搭建、行業(yè)研究和經驗總結提供了寶貴的支持。

CNSphoto供圖

社會資本認知各有不同

正如住建部和水利部當前就黑臭水體治理方面的技術視角上有所不同一樣，據(jù)筆者觀察，來自不同行業(yè)領域的社會資本，也會在參與黑臭水體治理的答標中展示出其不同的技術偏重和認知?！八緪鬯疀_，園林公司偏濕地，環(huán)保公司迷技術，排水公司玩地下?！惫P者這組排比略顯夸張，但用來描述當前的情況并非貶義，逐詞對應的水動力學、結合園林景觀的原位修復技術、強化的污水處理或者生物技術、雨污管理，都是一個城市黑臭水體治理必須考慮的不同專業(yè)方面。

但是這些社會資本如果僅僅發(fā)揮自身所長而忽視在其他專業(yè)弱項上的補齊提高，則必然會在這個熱門領域面臨被淘汰的風險。而之所以能夠出現(xiàn)這么多公司共同參與這一局面，還是要歸因于PPP模式，它打開了曾經為地方排水公司壟斷的一個天量市場。

技術復雜性是挑戰(zhàn)

正如大家所認識的那樣，黑臭水體治理的技術集成難度很大，而且一地一策，經驗也尚在摸索中。筆者在評標中發(fā)現(xiàn)，其實作為社會資本方，企業(yè)對黑臭水體的治理能力也亟待提高。今年已落地的?？陧椖?，在后期具體實施階段，還需要政府、專家和企業(yè)在一起繼續(xù)詳細會商。由此看來，不同于公路、管廊甚至地鐵，如果僅僅把黑臭水體作為類似性質的工程項目來看待，在后期會面臨極大的考核不過關的風險，這極有可能導致政府拒絕或拖延支付。

統(tǒng)計顯示，2015年1月到2016 年8月，全國245個PPP落地項目中，建筑承包商牽頭的項目高達74%；而在黑臭水體治理領域，非建筑承包商（工程類公司）類型的依然依靠自己的專業(yè)能力具有一席之地。比如在?？陧椖康闹袠私Y果中，投資運營公司、環(huán)保及傳統(tǒng)排水公司（桑德、博天、鐵漢、北排等）占了大半江山。而北京通州的項目就更加明顯，投資運營公司北控水務拿下了項目總金額的八成。

文本設計有待提升

目前筆者所看到的PPP方案、評審過程和項目協(xié)議，在南寧竹排江項目模式的基礎上又有了一定的進步，比如深圳萬德所負責的海口項目，結合黑臭水體的特點和PPP的基本要求有了不少突破性的設計。

當然，距離將黑臭水體PPP模式能夠較好地落地，從文本本身而言依然有需要提高的空間。這個主要表現(xiàn)在如下幾點：項目前期資料的籌備方面尚不足夠完善，也許是需要借助社會資本方的專業(yè)能力才能做到，但這方面與招標或磋商的選擇程序接軌較為繁瑣；對社會資本采購階段的技術方案不夠詳實，導致答標和評標過程更像表演賽，而實際在后期的技術改動會非常大，無法達到從競標到合同實施的一貫性要求，這方面實際的解決方案也是在前期就需要社會資本的積極參與才能有效改善，這方面在流程時間上也需要特別設計，且要對選擇程序進行改良；對于后期運營的各項協(xié)議細節(jié)設計，更多的是來自前期方案籌備期間的構想，需要更多的實踐和經驗交流來驗證完善。

不同于傳統(tǒng)采購格局的是，他們不但更積極地尋找先進技術，也更謹慎地通過實驗來確定效果，逐步推廣應用到自身的項目中，這恰恰是PPP的市場化方式給行業(yè)所帶來的變化，也是政府發(fā)動這個改革的初衷之一。

課題本身仍待積累

除了PPP方案和采購流程本身的特殊性以外，城市黑臭水體治理本身是個系統(tǒng)性極其復雜的課題。在一個“運動化”成慣性的系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)積累和經驗總結總是怎么強調也不過分。當然，正如前文所提到， 住房城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部印發(fā)的《城市黑臭水體整治工作指南》和后續(xù)的一些其他細節(jié)性文件也在努力提高各地水平，但在實施中的經驗更是彌足珍貴。值得注意的是，不同于各地排水集團，考慮到競爭的社會資本類公司在經驗交流上未必同樣的慷慨，由此，也許需要為此做特別的設計。

資本方與技術方需協(xié)同合作

由于黑臭水體的PPP模式，動輒需要10億元～20億元的融資能力，大型企業(yè)集團無疑成為主導方。但是，為了在激烈的競爭中突出自身的優(yōu)勢以及解決棘手的技術問題，社會資本方也在積極和各類技術細分企業(yè)探討技術和謀求合作。不同于傳統(tǒng)采購格局的是，他們不但更積極地尋找先進技術，也更謹慎地通過實驗來確定效果，逐步推廣應用到自身的項目中，這恰恰是PPP的市場化方式給行業(yè)所帶來的變化，也是政府發(fā)動這個改革的初衷之一。

未來，需要耐心

筆者本身屬于相對悲觀的類型，對PPP領域項目近期落地太急迫、采購過程不夠科學、項目設計工程化明顯、國進民退趨勢和地方融資風險等方面一直保持著“臭嘴”模式。而黑臭水體治理本身難度大，加之時間緊任務重，又要應用PPP這一種復雜的模式，確實令人擔憂。但話說回來，既然PPP和傳統(tǒng)公建模式（即原有地方政府及下屬國企所主導的投資建設模式）并存發(fā)展的大格局已經定型，批評可以促進兩個方向上各自的提高和比照，而更加耐心地愛護，則與此并不矛盾。