張景蘭

（甘肅省疏勒河流域水資源管理局，735211，玉門(mén)）

基于水量—面積雙控的疏勒河流域水權(quán)方案設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)

張景蘭

（甘肅省疏勒河流域水資源管理局，735211，玉門(mén)）

結(jié)合流域正在推進(jìn)的水權(quán)試點(diǎn)工作，綜合分析現(xiàn)狀與目標(biāo)差值下的用水總量和灌溉面積，提出不同控制條件下的10組農(nóng)業(yè)用水水權(quán)分配方案。經(jīng)過(guò)方案的比較分析，確定切合實(shí)際的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配方案，以實(shí)現(xiàn)流域水資源分配的確權(quán)工作。

水量—面積雙控；農(nóng)業(yè)水權(quán)；方案設(shè)計(jì)；疏勒河

2014年水利部確定甘肅省為全國(guó)7個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省份之一，重點(diǎn)在疏勒河流域開(kāi)展行業(yè)和用水戶(hù)之間的水權(quán)交易，試點(diǎn)區(qū)涉及疏勒河干流區(qū)玉門(mén)和瓜州2個(gè)縣（市）及甘肅礦區(qū)。2015年2月，水利部和甘肅省人民政府聯(lián)合批復(fù)《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《試點(diǎn)方案》），試點(diǎn)主要任務(wù)是：以流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌考慮流域上下游和生態(tài)用水需要，對(duì)納入取水許可管理的取用水戶(hù)開(kāi)展取水權(quán)的核定，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水探索用水權(quán)確權(quán)工作，開(kāi)展灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶(hù)間、農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間等不同形式的水權(quán)交易，建設(shè)水權(quán)交易平臺(tái)和建立水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管配套體系。

一、疏勒河流域水資源及水權(quán)制度建設(shè)現(xiàn)狀

1.基本情況

疏勒河干流多年平均地表水資源總量10.82億m3，地下水資源量0.52億m3，水資源總量11.34億m3，流域人均水資源量占有2 172 m3。截至2013年年底，流域農(nóng)業(yè)灌溉面積191.26萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同），玉門(mén)市、瓜州縣用水總量達(dá)14.08億m3，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水13.30億m3。

2.初始水權(quán)分配情況

試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)省、市、縣三級(jí)水行政主管部門(mén)共核發(fā)取水許可證3 555套，許可水量12.19億m3。通過(guò)對(duì)流域內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉面積和各行業(yè)用水戶(hù)進(jìn)行調(diào)查摸底，對(duì)灌區(qū)水資源總量控制指標(biāo)分解，下達(dá)了酒泉市縣級(jí)行政區(qū)2015年、2020年2030年水資源管理控制指標(biāo)，其中玉門(mén)和瓜州兩縣（市）分別為 9.4億 m3、7.23億 m3和 7.58億m3。

二、農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案

1.方案設(shè)計(jì)

針對(duì)試點(diǎn)區(qū)可分配農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)用水的3種水量（“三條紅線”水量、敦煌規(guī)劃水量、取水許可水量）和3類(lèi)耕地面積（1997年開(kāi)始的二輪土地承包面積、國(guó)家土地占補(bǔ)平衡面積、2003年以前國(guó)家政策性新增耕地），在設(shè)計(jì)方案時(shí)按可利用的農(nóng)業(yè)總水量和需確權(quán)的總耕地面積確定畝均用水定額；按照灌溉面積和灌溉定額“雙控制”原則，對(duì)法定承包灌溉面積配置水權(quán)，計(jì)劃外發(fā)展的灌溉面積不配置水權(quán)；農(nóng)業(yè)用水戶(hù)的水權(quán)額度按承包的耕地面積和畝均耕地可分配水量核定，畝均耕地可分配水量按區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)可配置水量平均分配。

2.制度框架及分配機(jī)制

根據(jù)流域水權(quán)制度變遷歷史和建設(shè)現(xiàn)狀，借鑒石羊河流域水權(quán)制度框架，提出疏勒河流域?qū)蛹?jí)化水權(quán)制度結(jié)構(gòu)框架，見(jiàn)表1。

表1 疏勒河流域水權(quán)制度結(jié)構(gòu)框架

3.確權(quán)基礎(chǔ)條件

農(nóng)業(yè)用水確權(quán)基礎(chǔ)條件包括可確權(quán)水量、耕地面積、渠系水利用系數(shù)以及灌溉定額等，其中總可確權(quán)水量直接決定了區(qū)內(nèi)各用水單位的水權(quán)水量，耕地面積則決定了各用水單位的水量分配比例。

（1）水量基礎(chǔ)條件

試點(diǎn)區(qū)有一定法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的3種可分配農(nóng)業(yè)和生態(tài)灌溉水量見(jiàn)表2。水資源總量和3種可分配水量關(guān)系見(jiàn)圖1。

圖1 疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)不同水量關(guān)系圖

表2 疏勒河流域可分配農(nóng)業(yè)和生態(tài)灌溉水量

（2）面積基礎(chǔ)條件

由于歷史原因，疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)耕地發(fā)展過(guò)程較為復(fù)雜，各級(jí)政府根據(jù)國(guó)家政策，在不同時(shí)期分配或確立了不同的耕地面積，另外，部分企業(yè)和個(gè)人也通過(guò)開(kāi)荒增加了一些計(jì)劃外耕地。本次確權(quán)選擇了1997年開(kāi)始的二輪土地承包面積、國(guó)家土地占補(bǔ)平衡面積和2003年以前國(guó)家政策性新增耕地這3類(lèi)由國(guó)家主導(dǎo)、取得了國(guó)家承認(rèn)的3類(lèi)面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并認(rèn)定這3類(lèi)土地面積為法定承包耕地。除了上述耕地外，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)個(gè)人或組織開(kāi)荒的耕地未取得相關(guān)法律認(rèn)可，本次將其歸為計(jì)劃外發(fā)展耕地面積。在上述耕地中，包含部分林草地，其用水應(yīng)被歸結(jié)為生態(tài)用水部分（見(jiàn)表3）。

表3 疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)耕地面積統(tǒng)計(jì)表

4.方案群設(shè)置

為盡可能合理設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案，結(jié)合現(xiàn)狀認(rèn)可度較高的“三條紅線”水量、敦煌規(guī)劃水量和取水許可水量3個(gè)可確權(quán)水量與國(guó)家二輪土地承包面積、法定承包耕地面積、總耕地面積3類(lèi)確權(quán)面積進(jìn)行遍歷組合，共產(chǎn)生9種農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案。另外，考慮到“人”是水權(quán)的主體，在水權(quán)配置中應(yīng)充分考慮公平等因素，形成第10種農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案（見(jiàn)表4）。

表4 疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)方案群設(shè)置

5.方案比較

在建立以上10個(gè)方案后，分別針對(duì)方案建立的條件、方案計(jì)算結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析（見(jiàn)表5），以得出最佳推薦方案。

表5 疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)方案建立基礎(chǔ)條件對(duì)比表

（1）各方案毛灌溉定額對(duì)比分析

從方案1～9的確權(quán)結(jié)果來(lái)看，不同的可配置水量結(jié)合不同的配水耕地，最終會(huì)影響耕地畝均灌溉定額。計(jì)算9個(gè)方案配水后的畝均定額，將其與疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)合理毛灌溉定額（609 m3/畝～979 m3/畝）進(jìn)行對(duì)比分析，從而評(píng)價(jià)各方案的合理性。各方案毛灌溉定額對(duì)比分析詳見(jiàn)圖2。

圖2 疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案毛灌溉定額對(duì)比圖

從結(jié)果來(lái)看，以國(guó)家二輪土地承包面積為基礎(chǔ)的方案，整個(gè)試點(diǎn)區(qū)畝均定額超過(guò)了合理定額。在方案8、方案9情況下，每畝耕地的水權(quán)水量也接近了該地區(qū)合理定額水平，即按取水許可水量取水，基本能保證法定承包耕地面積或總耕地面積情況下的農(nóng)業(yè)基本灌溉。其他水量方案和耕地方案的組合方案，均不能滿(mǎn)足疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)充分灌溉的條件。

（2）各方案農(nóng)業(yè)水權(quán)最大承載耕地面積比分析

根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度“以水定需、量水而行、因水制宜”原則，假定在耕地合理灌溉情況下（即耕地灌溉合理定額情況下），分析9個(gè)方案確定的農(nóng)業(yè)水權(quán)分別能夠支撐的最大耕地面積，并與該方案下配置的耕地面積進(jìn)行對(duì)比，以此對(duì)各方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，3種可確權(quán)水量方案均能承載。但分縣區(qū)來(lái)看，玉門(mén)市水量條件針對(duì)其國(guó)家二輪土地承包面積不能完全承載。瓜州縣法定承包耕地面積和總耕地面積由于耕地面積基數(shù)較大，確定的農(nóng)業(yè)水權(quán)均無(wú)法充分滿(mǎn)足耕地需水要求。方案10采用人口及人均耕地的方案確定了試點(diǎn)區(qū)確權(quán)農(nóng)業(yè)耕地面積，與區(qū)內(nèi)已有實(shí)際耕地差距大，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)有土地灌溉。

6.選定方案

鑒于流域試點(diǎn)區(qū)已針對(duì)“三條紅線”水量進(jìn)行了水權(quán)確權(quán)分配，并通過(guò)政府文件加以確認(rèn)，該水量已在疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)獲得一定承認(rèn)。《試點(diǎn)方案》中也明確提出了應(yīng)采用水資源總量控制指標(biāo)水量進(jìn)行確權(quán)。

“法定承包耕地面積”相對(duì)于提出的另外兩個(gè)農(nóng)業(yè)確權(quán)面積來(lái)說(shuō)，“國(guó)家二輪土地承包面積”由于時(shí)間久遠(yuǎn)，與現(xiàn)狀情況相差較多，且有很多合法耕地未被包括，存在明顯缺陷。而“總耕地面積”中存在未被法律完全承認(rèn)的、計(jì)劃外開(kāi)墾的荒地；依據(jù)區(qū)內(nèi)總耕地面積分配，會(huì)造成畝均用水量嚴(yán)重偏離灌溉實(shí)際的情況；同時(shí)，向全部耕地面積配水也與流域內(nèi)將開(kāi)展的“壓地節(jié)水”計(jì)劃不符。

綜上分析，推薦采用方案2為疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案。

三、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)10組方案的對(duì)比分析，結(jié)合流域所劃定的用水總量和灌區(qū)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)灌溉面積，綜合考慮方案的合理性和可操作性，選定方案2作為本次流域水權(quán)試點(diǎn)的最終確權(quán)方案，認(rèn)定試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)水量為9.4億m3，確權(quán)面積為174.914萬(wàn)畝。

[1]水利部.關(guān)于開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知(水資源〔2014〕222號(hào)）[R].2014.

[2]水利部,甘肅省人民政府.關(guān)于甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案的批復(fù)（水資源〔2015〕106號(hào)）[R].2014.

[3]國(guó)家發(fā)展改革委，水利部.關(guān)于印發(fā)敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃（2011—2020年）的通知（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1498號(hào)）[R].2011.

[4]國(guó)務(wù)院.關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）[R]. 2011.

[5]劉紅國(guó).河西內(nèi)陸河河流初始水權(quán)分配方案建設(shè)初探[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2011（8）.

[6]常繼青，牛最榮，王啟優(yōu).甘肅省水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線總量指標(biāo)分析[J].人民黃河，2012（10）.

[7]劉巖峰.甘肅省疏勒河流域水權(quán)分配方案分析探討[J].地下水，2008（6）.

責(zé)任編輯 安天杭

式中，Q集體指全國(guó)集體水資源量；Q全國(guó)指全國(guó)用水總量，可通過(guò)每年水資源公報(bào)直接獲得；Q地下水源指地下水供給的用水量，可通過(guò)每年水資源公報(bào)直接獲得；Q非農(nóng)業(yè)灌溉用水指地表水供水中用于非農(nóng)業(yè)灌溉的水量，包括生活用水量、工業(yè)用水量和生態(tài)環(huán)境用水量等，可通過(guò)每年水資源公報(bào)直接獲得；Q農(nóng)業(yè)取水許可量指通過(guò)取水許可有計(jì)量的由地表水供給的農(nóng)業(yè)用水量，可通過(guò)每年水資源管理年報(bào)直接獲得。

2011年《中國(guó)水資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)總供水量為6 107億m3，地表水供水量4 953億m3。其中，蓄水工程供水量占32.3%，用于農(nóng)業(yè)灌溉的占61.3%。由此推算2011年用于農(nóng)業(yè)灌溉的蓄水工程供水量為981億m3。

表5 三種估算方法和估算結(jié)果對(duì)比表

2011年《水資源管理年報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)實(shí)施取水許可管理的河道外實(shí)際取水量為3 410億m3，其中地表水許可水量占86.6%，用于農(nóng)業(yè)灌溉的許可水量占49.0%。由此推算2011年用于農(nóng)業(yè)灌溉的實(shí)際取用地表水許可量為467億m3。按照公式（2）計(jì)算可得，全國(guó)集體水資源量為514億m3。

五、綜合比選確定最終集體水資源量估算結(jié)果

溉的集體水資源，對(duì)用于農(nóng)村居民飲用的這部分集體水資源有所欠缺，因此該方法估算結(jié)果與其他兩種方法相比明顯偏小。綜合考慮上述三種方法的估算方法、數(shù)據(jù)來(lái)源等因素，本文認(rèn)為全國(guó)集體水資源量約為600億m3。

本文在收集整理分析第一次全國(guó)水利普查、2011年 《中國(guó)水資源公報(bào)》、2011年《水資源管理年報(bào)》等相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用上述三種方法對(duì)全國(guó)集體水資源量進(jìn)行了具體估算，結(jié)果見(jiàn)表5。其中，方法一與方法二的估算結(jié)果較為接近。但考慮到這兩種方法均使用第一次全國(guó)水利普查數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)收集過(guò)程中缺少了吉林、上海和重慶數(shù)據(jù)，導(dǎo)致估算結(jié)果整體偏小。方法三只考慮了用于農(nóng)業(yè)灌

六、建 議

我國(guó)集體水資源規(guī)模大，分布廣，是當(dāng)前水資源管理的“盲區(qū)”。如果不摸清楚“家底”，不對(duì)集體水資源進(jìn)行有效管理，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的成效將大打折扣。因此，建議各級(jí)水行政主管部門(mén)要把集體水資源管理提上議事日程，擺在深化水利改革的突出位置。

責(zé)任編輯 李建章

Designing of water right allocation in Shule River Basin based on double control of water availability and proportion

Zhang Jinglan

Combing with pilot projects implemented in the Shule River Basin,ten groups of agricultural water right allocation plans under different control conditions are worked out by taking the total water use and irrigated area under target dispersion rate and current situation into consideration.Realistic agricultural water right allocation plan has been worked out based on comparative analysis so as to make water right explicit for water allocation in the basin.

double control of water availability and proportion;agricultural water right;conceptual design; Shule River

TV213.4+D923.2

B

1000-1123（2016）12-0011-04

2016-04-26

張景蘭，工程師，主要從事水政監(jiān)察和水資源管理工作。