◎文/李　翼

當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)剖析及發(fā)展轉(zhuǎn)型之路

◎文/李翼

地方政府融資平臺(tái)，是指由地方政府及部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投融資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。融資平臺(tái)當(dāng)前存在著一定程度的政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)應(yīng)在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、市場(chǎng)化和規(guī)范化的發(fā)展轉(zhuǎn)型，參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。

融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)；轉(zhuǎn)型

一、地方政府融資平臺(tái)的概念及內(nèi)涵

（一）地方政府融資平臺(tái)設(shè)立的意義

地方政府融資平臺(tái)的成立，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制改革的一個(gè)創(chuàng)新，使得地方政府不必直接涉足具體項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及各項(xiàng)設(shè)施的日常維護(hù)等，形成以企業(yè)為主體開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的新模式，更好地完成各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，為城市可持續(xù)發(fā)展打好堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

地方政府融資平臺(tái)作為承擔(dān)城市投資建設(shè)任務(wù)的載體，其主要職能是：負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、和運(yùn)營(yíng)、管理；運(yùn)用政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)，為社會(huì)提供公共服務(wù)；實(shí)施城市國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和資本運(yùn)作等。

地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立，使純粹依賴(lài)政府財(cái)政收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展為可以以適度融資負(fù)債的方式加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)將市場(chǎng)化的方式引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不僅提高了資金使用效率，而且形成了“政府+市場(chǎng)+企業(yè)”的新格局，一定程度上促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府工作重心和職能的轉(zhuǎn)變，改變了政府包辦一切的格局，有利于提高整體經(jīng)濟(jì)效率和宏觀經(jīng)濟(jì)效益，是向著市場(chǎng)化方向改革的融資體制創(chuàng)新。隨著中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)和土地經(jīng)營(yíng)還有進(jìn)一步發(fā)展的空間，地方政府融資平臺(tái)必將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

（二）地方政府融資平臺(tái)的分類(lèi)

根據(jù)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模大小、產(chǎn)業(yè)特征和主導(dǎo)區(qū)域等指標(biāo)，地方政府融資平臺(tái)可以分為綜合性政府融資平臺(tái)、行業(yè)性政府融資平臺(tái)、區(qū)域性開(kāi)發(fā)公司和區(qū)縣級(jí)政府融資平臺(tái)等四大類(lèi)。

1.綜合性政府融資平臺(tái)

政府為了整合城市資源、實(shí)現(xiàn)城建融資、統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)以及提供公共服務(wù)而設(shè)立的綜合性投資公司，具有資產(chǎn)規(guī)模大、業(yè)務(wù)范圍廣、投融資運(yùn)作主平臺(tái)等特點(diǎn)。在我國(guó)，各類(lèi)綜合性政府融資平臺(tái)包括：城市建設(shè)投資集團(tuán)、城市建設(shè)開(kāi)發(fā)集團(tuán)、城市投資發(fā)展集團(tuán)、城市投資控股集團(tuán)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)控股集團(tuán)等，亦簡(jiǎn)稱(chēng)為“城投”。

2.行業(yè)性政府融資平臺(tái)

行業(yè)性政府融資平臺(tái)指的是投資領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)范圍主要集中在國(guó)民經(jīng)濟(jì)某一特定行業(yè)，通常在交通、水務(wù)、能源、地產(chǎn)、旅游等行業(yè)設(shè)立。最典型的行業(yè)性政府融資平臺(tái)就是重慶的“八大投”，即重慶市高速公路發(fā)展有限公司、重慶市高等級(jí)公路建設(shè)投資有限公司、重慶市城市建設(shè)投資有限公司、重慶市建設(shè)投資公司、重慶市水利投資有限公司、重慶市開(kāi)發(fā)投資有限公司、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、均由政府牽頭整合各類(lèi)分散的行業(yè)資源而設(shè)立。

3.區(qū)域性開(kāi)發(fā)公司

通常是依托某一區(qū)域、如開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)、園區(qū)等而設(shè)立的承擔(dān)政府職能且公司化運(yùn)作的建設(shè)投資主體。這類(lèi)公司的主要特征是立足本區(qū)域，獲取的主要資源和承擔(dān)的責(zé)任均來(lái)自本區(qū)域內(nèi)，同時(shí)作為區(qū)域開(kāi)發(fā)的投融資和建設(shè)平臺(tái)，有的區(qū)域開(kāi)發(fā)公司還享受一些有別于傳統(tǒng)城區(qū)的特殊政策扶持。

4.區(qū)縣級(jí)政府融資平臺(tái)

2009年，國(guó)家推出“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，不少地區(qū)的區(qū)縣政府，為了通過(guò)城市化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，區(qū)縣級(jí)政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。這類(lèi)投融資平臺(tái)普遍具有資產(chǎn)規(guī)模小，可運(yùn)作資源少和受到限制條件多等不足，加上區(qū)縣級(jí)財(cái)政和土地收入普遍不高、平臺(tái)成立較晚、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力較弱等特點(diǎn)，在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中相對(duì)困難較多。

截至2012年末，全國(guó)共有地方政府投融資平臺(tái)6576家，其中縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)4763家，占比72.4%。從平臺(tái)設(shè)置分布上看，平臺(tái)個(gè)數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，東部地區(qū)平臺(tái)個(gè)數(shù)占全國(guó)比重接近50%；雖然中、西部平臺(tái)個(gè)數(shù)相對(duì)較少，但其縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)占比較高。

二、當(dāng)今地方政府融資平臺(tái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)剖析

由于地方政府融資平臺(tái)自身的特殊性，其潛在風(fēng)險(xiǎn)必須引起足夠重視。歸納起來(lái)，有以下幾個(gè)方面：

（一）政策風(fēng)險(xiǎn)

從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面考慮，一方面，從宏觀調(diào)控角度看，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)自2009年起采取了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，這期間銀行資金集中投向地方政府融資平臺(tái)。為防止“半拉子工程”大量出現(xiàn)，銀行對(duì)平臺(tái)的貸款必然保持在相對(duì)較高的增長(zhǎng)水平上，這在一定程度上弱化貨幣信貸調(diào)控政策的效果，制約了宏觀政策的調(diào)整空間。另一方面，從地方政府融資平臺(tái)資金循環(huán)過(guò)程看，平臺(tái)所投資項(xiàng)目大部分需要利用土地開(kāi)發(fā)后出售的增值收益償還，土地價(jià)格的高位徘徊是維持當(dāng)前平臺(tái)融資模式正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支柱之一。土地價(jià)格的上漲將進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)，擠占購(gòu)房者其他消費(fèi)，進(jìn)而削弱其實(shí)際消費(fèi)能力，這與國(guó)家當(dāng)前調(diào)控房?jī)r(jià)，通過(guò)拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)，進(jìn)而調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的理念完全不符，加劇了投資和消費(fèi)比例的失衡。隨著貨幣信貸、財(cái)政稅收、房地產(chǎn)調(diào)控等一系列政策調(diào)控逐步到位，地方政府還貸壓力將逐步加大，平臺(tái)基于宏觀政策轉(zhuǎn)向而產(chǎn)生危機(jī)的概率大大增加。

（二）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

從整體負(fù)債水平的角度考慮，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)資金投向較為單一，主要還是公益項(xiàng)目，大部分缺乏足夠的自營(yíng)性，尤其是占絕大多數(shù)的區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)幾乎沒(méi)有盈利能力。盡管平臺(tái)貸款期限普遍較長(zhǎng)，5年期以上的貸款比重超過(guò)50%，而且也并不是所有政府擔(dān)保的貸款都是非營(yíng)利項(xiàng)目，但如果其中的大部分債務(wù)都需要政府財(cái)政來(lái)兜底償還的話，必將考驗(yàn)地方政府的債務(wù)管理能力。

國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的公告顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率為36.74%，兩類(lèi)或有債務(wù)折算后的總負(fù)債率為39.43%。這一指標(biāo)低于國(guó)際通常使用的60%的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)。

雖然從總量上看，我國(guó)地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)整體上尚處于可控制范圍，但個(gè)別地方政府負(fù)債率過(guò)高，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重也是不爭(zhēng)的事實(shí)。以四大直轄市之一的天津市為例，截至2013年6月底，天津市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2263.78億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1480.60億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)1089.36億元。截至2012年底，按政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年綜合財(cái)力比率計(jì)算的債務(wù)率為57.46%。如果將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)考慮，天津市總債務(wù)率高達(dá)72.45%，政府債務(wù)所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)由此可見(jiàn)一斑。

由于歷史、體制的原因，我國(guó)很多地方政府還存在著除融資平臺(tái)以外的各種顯性或隱性的或有債務(wù)，這部分債務(wù)同樣沒(méi)有納入地方預(yù)算中，缺乏有效的確認(rèn)、量化和披露，在特定條件下有可能轉(zhuǎn)化為具有政府償還責(zé)任的直接債務(wù)。一旦出現(xiàn)這種情況，其就可能與投融資平臺(tái)交互作用，成為加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定因素。

（三）金融風(fēng)險(xiǎn)

從融資組合結(jié)構(gòu)的角度考慮，目前銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這主要是因?yàn)橹苯尤谫Y對(duì)于融資主體資質(zhì)具有較為嚴(yán)格的要求，除對(duì)融資主體的資本、盈利能力、項(xiàng)目盈利能力等具有明確嚴(yán)格要求之外，還要求進(jìn)行全社會(huì)范圍內(nèi)的信息披露。地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀無(wú)法滿(mǎn)足直接融資的諸多要求，只有在政府信用的強(qiáng)大背景下通過(guò)銀行體系融資。而商業(yè)銀行基于平臺(tái)的政府背景而將其作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)予以積極的信貸支持，使得平臺(tái)負(fù)債主要集中在銀行體系，而且這些貸款普遍存在地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾、大額授信、貸款過(guò)于集中、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。

以天津市為例，截至2013 年6月，全市政府性債務(wù)來(lái)源中銀行貸款為1753.16億元，在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中占比高達(dá)77.5%。從政府性債務(wù)償還年度結(jié)構(gòu)上看，2016年和2017年到期需償還的分別占8.30%和8.68%，2018年及以后到期需償還的占比高達(dá)38.56%。

雖然目前融資平臺(tái)的不良貸款尚少，但是未來(lái)償還風(fēng)險(xiǎn)卻較為集中。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，平臺(tái)不良貸款顯現(xiàn)時(shí)滯約為3～5年。因此，必須要加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，嚴(yán)防金融體系風(fēng)險(xiǎn)。

（四）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

從管理水平和盈利能力的角度考慮，目前我國(guó)地方政府財(cái)政投融資制度還處于創(chuàng)建階段，經(jīng)營(yíng)管理體制仍不健全，因此地方政府融資平臺(tái)在法人治理結(jié)構(gòu)方面存在先天缺陷。從決策主體角度看，平臺(tái)與地方政府有著直接的“血緣”關(guān)系，無(wú)論在人事管理還是在具體業(yè)務(wù)上大多受到地方政府的控制，例如人事任免權(quán)限在地方黨委政府、資產(chǎn)管理權(quán)限在地方國(guó)資委、項(xiàng)目選擇權(quán)限在地方發(fā)改委、資金管理權(quán)限在地方財(cái)政部門(mén)。平臺(tái)決策主體不明確、行政化色彩較濃的缺點(diǎn)導(dǎo)致平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)決策隨意性較大、成本難控制、資金使用效率低下、財(cái)務(wù)不規(guī)范透明、信息不對(duì)稱(chēng)等一列問(wèn)題，特別是在項(xiàng)目選擇上往往缺乏科學(xué)翔實(shí)的論證，導(dǎo)致許多項(xiàng)目是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的低水平重復(fù)建設(shè)，平臺(tái)收入來(lái)源對(duì)地方政府補(bǔ)貼和土地出讓金依賴(lài)性較強(qiáng)，盈利預(yù)期得不到保證；同時(shí)，由于大部分融資平臺(tái)只負(fù)責(zé)融資，而不參與直接投資，因此在具體項(xiàng)目操作中實(shí)際控制主體與融資主體不一致，利益主體與責(zé)任主體不吻合。

三、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型之路

地方政府融資平臺(tái)是特殊時(shí)期的特有產(chǎn)物，具有生命周期。隨著城市建設(shè)高峰的過(guò)去，某些平臺(tái)在完成了某個(gè)領(lǐng)域的投資建設(shè)任務(wù)后就應(yīng)該歷史性地退出舞臺(tái)，要么關(guān)閉要么轉(zhuǎn)業(yè)成為經(jīng)營(yíng)實(shí)體。而從改革成本和改革穩(wěn)定性的角度來(lái)看，推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是更佳方案。未來(lái)平臺(tái)公司將會(huì)去平臺(tái)化運(yùn)營(yíng)，作為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的地方性國(guó)有企業(yè)存在，平臺(tái)公司應(yīng)在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、市場(chǎng)化和規(guī)范化的發(fā)展轉(zhuǎn)型，參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。

（一）融資平臺(tái)適宜涉足的業(yè)務(wù)領(lǐng)域分析

一是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和國(guó)有資產(chǎn)管理領(lǐng)域。按照地方政府產(chǎn)業(yè)布局要求，積極引導(dǎo)政府投資的方向，融資平臺(tái)可以履行政府投資導(dǎo)向的職能，同時(shí)在公用事業(yè)、軌道交通、廣告經(jīng)營(yíng)、能源開(kāi)發(fā)、地產(chǎn)置業(yè)以及文化旅游、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)等方面充分運(yùn)作，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

二是城市運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域。即運(yùn)用市場(chǎng)手段，對(duì)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、城市資源性資產(chǎn)（主要是城市土地）和城市無(wú)形資產(chǎn)（如廣場(chǎng)、道路冠名權(quán)）在內(nèi)的城市資產(chǎn)開(kāi)展的多種形式的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，以提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)為目標(biāo)，充分經(jīng)營(yíng)和利用城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮融資平臺(tái)公共產(chǎn)品提供者和公共服務(wù)提供者的作用。

三是城市金融服務(wù)領(lǐng)域。城市的持續(xù)健康發(fā)展離不開(kāi)銀行、金融機(jī)構(gòu)的支持，融資平臺(tái)作為地方性國(guó)有企業(yè)，應(yīng)著力打造金融板塊，力爭(zhēng)打造區(qū)域性金融控股集團(tuán)，可控股參股銀行與銀行聯(lián)姻，亦可涉足保險(xiǎn)、信托、金融租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種金融業(yè)態(tài)，金融板塊將成為一些融資平臺(tái)公司未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，不僅能為其盈利能力注入新動(dòng)力，還能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）融資平臺(tái)未來(lái)發(fā)展路徑分析

雖然融資平臺(tái)目前還無(wú)法做到完全撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但正在逐步遠(yuǎn)離單純的政府性融資平臺(tái)公司。在業(yè)務(wù)發(fā)展方面，平臺(tái)公司應(yīng)堅(jiān)持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，向多元化、跨區(qū)域化發(fā)展，進(jìn)一步夯實(shí)業(yè)務(wù)能力，并購(gòu)和整合將成為平臺(tái)公司發(fā)展的常態(tài)，生存下來(lái)的平臺(tái)公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。

一是跨區(qū)域方向發(fā)展。在融資平臺(tái)的初步發(fā)展階段，公司的發(fā)展主要是在本地完成。而進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段之后，有能力的融資平臺(tái)公司開(kāi)始實(shí)施橫向擴(kuò)張戰(zhàn)略。如通過(guò)整合城區(qū)近郊及各縣的各類(lèi)中小水務(wù)公司、房地產(chǎn)公司等，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；利用企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中所形成的如工程管理等各種專(zhuān)用知識(shí)、技術(shù)，對(duì)區(qū)域外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項(xiàng)目管理等業(yè)務(wù)。

二是多元化發(fā)展方向。目前融資平臺(tái)都在嘗試戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，一方面隨著其所在城市的發(fā)展，繼續(xù)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)；另一方面積極投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行多元化發(fā)展。大多數(shù)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型選擇依然圍繞土地開(kāi)發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級(jí)二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)。條件成熟時(shí)，融資平臺(tái)可憑借地方政府獨(dú)特的資源、機(jī)遇，大膽進(jìn)行非相關(guān)多元化的拓展，向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、金融控股、城市運(yùn)營(yíng)、城市旅游等多元化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)展壯大平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)板塊，增強(qiáng)平臺(tái)自我造血能力，形成新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)收益反哺公益性項(xiàng)目，減輕地方政府的財(cái)政壓力。

三是縱向整合方向。依托融資平臺(tái)既有的專(zhuān)業(yè)能力，積極在供水、污水、垃圾處理、燃?xì)獾犬a(chǎn)業(yè)培育立足本地、面向市政公用產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成較大規(guī)模的集投資建設(shè)、運(yùn)行管理、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為一體的集團(tuán)，帶動(dòng)整個(gè)市政公用產(chǎn)業(yè)向集團(tuán)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向健康發(fā)展，大型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對(duì)市縣的行業(yè)性公司兼并重組等將為常態(tài)。

以天津市為例，2016年1月，天津市人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化政府性債務(wù)管理改革的實(shí)施意見(jiàn)》（津政辦法【2016】4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》中指出，天津市政府要積極推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，逐步剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，除國(guó)家政策允許的在建項(xiàng)目后續(xù)融資外，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。融資平臺(tái)公司承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目要與政府脫鉤，按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，相應(yīng)債務(wù)界定為企業(yè)債務(wù)的，政府不得承擔(dān)償債責(zé)任。對(duì)有一定收益的公益性項(xiàng)目，天津市政府支持通過(guò)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目出租等途徑，吸引社會(huì)資本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，其債務(wù)由平臺(tái)公司按市場(chǎng)化方式舉借和償還。《意見(jiàn)》中要求，天津市級(jí)主管部門(mén)及區(qū)縣人民政府要積極推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，通過(guò)引進(jìn)民間投資等途徑，促進(jìn)投資主體多元化。

（三）融資平臺(tái)的能力培養(yǎng)

一是需要理清與政府的關(guān)系。融資平臺(tái)公司應(yīng)厘清與地方政府的關(guān)系，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則，明確平臺(tái)公司的服務(wù)提供商和地方政府的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者關(guān)系，同時(shí)在債務(wù)和平臺(tái)公司運(yùn)作方面，對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行定位。

在債務(wù)方面，按照國(guó)務(wù)院及人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的要求，金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)項(xiàng)目逐個(gè)開(kāi)展重新評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)排查，梳理落實(shí)貸款項(xiàng)目審批、項(xiàng)目資本金、還款來(lái)源和抵押擔(dān)保情況，地方政府在此背景下應(yīng)針對(duì)融資平臺(tái)的實(shí)際情況，采取有效措施，督導(dǎo)融資平臺(tái)公司做到已發(fā)放貸款與具體項(xiàng)目掛鉤，落實(shí)項(xiàng)目資本金，為融資平臺(tái)公司減輕債務(wù)包袱。

在此方面，天津市政府要求各融資平臺(tái)力爭(zhēng)調(diào)整優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，按照政策要求，經(jīng)國(guó)務(wù)院確定的政府存量債務(wù)還本付息資金應(yīng)納入年度預(yù)算管理。各區(qū)縣、各部門(mén)應(yīng)統(tǒng)籌運(yùn)用調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、債務(wù)重組、申請(qǐng)置換債券等方式，制定存量債務(wù)重組方案和置換發(fā)行計(jì)劃，調(diào)整優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。天津市和區(qū)縣財(cái)政部門(mén)結(jié)合每年財(cái)力情況及支出需求，適當(dāng)安排部分資金削減債務(wù)總規(guī)模。對(duì)有收益的公益性項(xiàng)目，積極推廣市場(chǎng)化運(yùn)作模式，利用融入的社會(huì)資本置換項(xiàng)目債務(wù)；新舉借的政府債券，可用于置換存量債務(wù)；必要時(shí)處置政府資產(chǎn)以?xún)斶€債務(wù)。

在資本方面，地方政府應(yīng)盡快為融資平臺(tái)公司注入有效可變現(xiàn)資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度，做實(shí)資本金，為融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)作提供資金基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)既有債務(wù)與地方財(cái)政徹底剝離，也為地方政府職能轉(zhuǎn)型提供保障。天津市政府發(fā)布的《意見(jiàn)》中指出，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目舉借的債務(wù)，項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的，通過(guò)項(xiàng)目收入償還；項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理等措施，提高項(xiàng)目盈利水平，增強(qiáng)償債能力，必要時(shí)通過(guò)處置政府資產(chǎn)等方式償還債務(wù)。與此同時(shí)，天津市積極拓寬融資平臺(tái)的投融資渠道，推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的投資和運(yùn)營(yíng)。支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展股權(quán)和債權(quán)融資，引導(dǎo)社?；?、保險(xiǎn)資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

在資產(chǎn)整合方面，對(duì)融資平臺(tái)應(yīng)進(jìn)行規(guī)范和重組，按未來(lái)公司的發(fā)展定位，對(duì)于與業(yè)務(wù)不相關(guān)的公益性資產(chǎn)、享受政策支持的項(xiàng)目等進(jìn)行剝離，為平臺(tái)公司減輕運(yùn)作包袱；同時(shí)，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)和資源的重組和整合，將城市資源和國(guó)有資產(chǎn)集中進(jìn)行歸集，全力打造綜合性城建融資實(shí)業(yè)型平臺(tái)公司，做大業(yè)務(wù)規(guī)模，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)能力。在此之上此外，積極探索區(qū)域投融資平臺(tái)的協(xié)同發(fā)展，嘗試區(qū)縣平臺(tái)整合和跨地市區(qū)域的平臺(tái)整合。

二是規(guī)范融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)管理。在公司治理方面，融資平臺(tái)應(yīng)建立健全的法人治理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、科學(xué)管理的法人治理結(jié)構(gòu)，要推動(dòng)融資平臺(tái)公司由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型，真正確立其市場(chǎng)主體地位，實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化運(yùn)作。

在內(nèi)部管理方面，融資平臺(tái)應(yīng)充分考慮未來(lái)的職能定位、業(yè)務(wù)板塊等，設(shè)置合理的組織架構(gòu)及授權(quán)體系，并清晰部門(mén)職能、崗位職責(zé)分工等，做實(shí)平臺(tái)公司的內(nèi)部管理架構(gòu)，提高運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，針對(duì)集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，應(yīng)結(jié)合平臺(tái)的職能定位、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃等，對(duì)下屬參控子公司進(jìn)行系統(tǒng)梳理并分類(lèi)，針對(duì)性地設(shè)計(jì)管控模式，充分激活各子公司的發(fā)展動(dòng)力。

在人力資源管理方面，融資平臺(tái)應(yīng)做好人力資源發(fā)展規(guī)劃，多渠道市場(chǎng)化吸引人才，實(shí)現(xiàn)各方面人才在管理思想、經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展?jié)摿Φ暮侠泶钆?，形成既具有管理能力、又具有發(fā)展動(dòng)力的人才團(tuán)隊(duì)。注重人才梯隊(duì)的培養(yǎng)，確保引進(jìn)的人才符合公司未來(lái)發(fā)展的要求。同時(shí)建立產(chǎn)權(quán)機(jī)制，通過(guò)管理層持股、技術(shù)入股、職工持股等手段，推動(dòng)企業(yè)股權(quán)多元化和股份制改革，激發(fā)內(nèi)在活力。

綜上所述，地方政府融資平臺(tái)是特殊時(shí)期的特有產(chǎn)物，具有生命周期，推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是今后平臺(tái)公司發(fā)展的必由之路。未來(lái)平臺(tái)公司將會(huì)去平臺(tái)化運(yùn)營(yíng)，作為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的地方性國(guó)有企業(yè)存在。平臺(tái)公司應(yīng)在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、市場(chǎng)化和規(guī)范化的發(fā)展轉(zhuǎn)型，參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。

［1］王曉瑩.關(guān)于地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的思考［J］.商業(yè)時(shí)代，2012，（12）.

［2］劉萬(wàn)鈞.防范地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究［J］.天津經(jīng)濟(jì)，2010（5）.

［3］陳柳欽.規(guī)范地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的思考［J］.地方財(cái)政研究，2010，（11）.

［4］鐘磊.對(duì)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)防控的思考［J］.福建金融，2012，（10）.

責(zé)任編輯：張麗恒

F832

A

1006－1255－（2016）06－0038-06

李翼（1982—），天津新金融投資有限責(zé)任公司。郵編：300456