徐春燕

(吉林財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130117)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，完善農(nóng)民工城市化的社會保障體系是社會保障制度改革的核心目標(biāo)，也是構(gòu)建和諧社會的必然要求。截至2015年，我國農(nóng)民工總量2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億人；全國就業(yè)人員中，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比最高，達(dá)40．6%。由此可見，農(nóng)民工對于城市的建設(shè)、社會的進(jìn)步和國家綜合實力的增強(qiáng)起到了至關(guān)重要的作用。因此，提高農(nóng)民工社會保障水平是迫切的課題，而通過立法建立和健全農(nóng)民工社會保障體系，引導(dǎo)和助推農(nóng)民工合理地規(guī)避醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的社會風(fēng)險，構(gòu)建公平合理的有中國特色的農(nóng)民工社會保障法律制度體系是當(dāng)務(wù)之急。

健全中國特色社會保障體系的基本思路首先是明確社會保障的公平價值取向。[1]社會保障法是基于公平的社會安全的價值取向，解決某些特殊社會群體的生活困難或提高生活質(zhì)量而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)互助行為的法律規(guī)范的總稱。社會保障法律制度體系的建設(shè)應(yīng)秉持公平優(yōu)先、兼顧效率的理念，這與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所提倡的效率優(yōu)先、兼顧公平的理念有著本質(zhì)的不同。社會保障法律制度旨在通過立法體系和經(jīng)濟(jì)手段，使社會經(jīng)濟(jì)資源的配置更加趨于公平合理，從而更好地促進(jìn)社會的和諧進(jìn)步；通過公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一，搭建一整套完善的社會福利設(shè)施與服務(wù)體系，促進(jìn)形成合理的勞動力資源配置和公平的分配機(jī)制。

在社會保障制度的變革中，既要強(qiáng)化政府和企業(yè)的社會保障職責(zé)，也要強(qiáng)調(diào)個人的責(zé)任承擔(dān)，而不是單純地將全部責(zé)任歸于政府和企業(yè)，從而構(gòu)建起國家、企業(yè)和個人三方共擔(dān)社會保障責(zé)任的體制機(jī)制。這充分體現(xiàn)了社會保障法律體系的公平理念。比如在現(xiàn)行的社會保險立法中，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險建立在用人單位與參保人繳費的基礎(chǔ)之上，再加上政府補(bǔ)貼，實質(zhì)上是三方分擔(dān)責(zé)任；在強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)社會救助責(zé)任的同時，民間的慈善公益事業(yè)也在不斷發(fā)展；在各項社會福利事業(yè)的發(fā)展中，福利彩票公益金也成為重要的資金來源。

一、農(nóng)民工社會保障法律制度的缺失

(一)農(nóng)民工社會保險法律制度的缺失

中國社會保險法目前在險種分配上尚未足夠波及各類人群，尤其是農(nóng)民工，甚至失業(yè)保險中并不包含農(nóng)民工這一群體。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員以及靈活就業(yè)人員尚未參加社會保險，而這部分人群占從業(yè)人員的比例卻在逐年增大。部分省份的統(tǒng)計數(shù)字表明，僅有1.2%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，1.6%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，2.1%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。目前的社會保險法沒有專門針對農(nóng)民工這一特殊群體的立法規(guī)定，且其繳費基數(shù)較高，制度設(shè)計不夠完善，比如沒有充分考慮到農(nóng)民工居住地和參保地往往不一致的情況，導(dǎo)致保險費用報銷方面成本增加。社會保險制度并沒有在全國各個省份之間建立有效的接軌體制。目前在農(nóng)民工的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險、養(yǎng)老保險等方面仍然沒有建立起完備的、統(tǒng)一的、適用范圍廣泛的法律制度，保障程度較低。農(nóng)民工是流動性較強(qiáng)的群體，而現(xiàn)行的社會保險法律制度規(guī)定繳費群體跨地區(qū)流動只移轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險個人賬戶，不移轉(zhuǎn)社會統(tǒng)籌資金，導(dǎo)致農(nóng)民工社保關(guān)系的移轉(zhuǎn)困難重重。而且現(xiàn)行的失業(yè)保險條例還沒有將農(nóng)民工這一群體囊括進(jìn)來。不僅如此，目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度存在城鄉(xiāng)分割、責(zé)任負(fù)擔(dān)失調(diào)、不能異地流動、缺乏風(fēng)險預(yù)防等問題，尤其是缺乏針對失地農(nóng)民的有效而統(tǒng)一的政策或法律規(guī)范。此外，由于缺乏社保糾紛解決機(jī)制，當(dāng)農(nóng)民工在社會保障方面發(fā)生爭議糾紛時，往往尋求不到法律的援助。

(二)農(nóng)民工社會救助法律制度的缺失

農(nóng)民工社會保障體系包括社會保險與社會救助兩大塊。在構(gòu)建社會保障制度的過程中，我們更多關(guān)注的是社會保險法律體系的改革和重塑，而對社會救助體系的改革則研究較少。按照現(xiàn)行的社會保障制度框架，社會保險項目與社會救助項目由不同的部門管理，這使得社會保障制度體系缺乏統(tǒng)一性，沒有充分考慮到某些無勞動能力、無固定工作單位、無法定贍養(yǎng)人這一類的農(nóng)民工，使這類人群在現(xiàn)行社會福利援助制度下無法獲得法定的救濟(jì)。2014年5月1日我國出臺了首部《社會救助法》，該法律主要涉及最低生活保障制度、農(nóng)村五保制度以及自然災(zāi)害救助制度，而并沒有針對農(nóng)民工這一特殊群體作出差異性的規(guī)定，也并未有效地建立農(nóng)民工應(yīng)急救助基金制度，致使農(nóng)民工在遇有突發(fā)和緊急情況時無法求助于法律迅速解決問題。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工的社會最低生活保障所依據(jù)的法律規(guī)范也不一致，城鎮(zhèn)居民適用的是國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，農(nóng)民工所適用的則是國務(wù)院發(fā)布的政策性文件，法律效力差別很大，欠缺對應(yīng)農(nóng)民工這一特殊群體的制度設(shè)計。

(三)農(nóng)民工勞動合同法律制度的缺失

勞動合同是具有法律效力的協(xié)議文本，也是保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益最有力的法律武器。但在我國，據(jù)統(tǒng)計，實際上能夠真正簽訂勞動合同的農(nóng)民工比例僅為40%，而且其中還不乏有很多損害農(nóng)民工權(quán)益的條款。一方面，農(nóng)民工的勞動法意識普遍淡薄，很少有機(jī)會和相應(yīng)的知識水平了解和掌握相關(guān)的法律規(guī)定；另一方面，政府及司法部門也缺乏有針對性地對農(nóng)民工開展法律知識普及。這使得許多農(nóng)民工不能有意識地通過法律途徑來保障自己的合法權(quán)益，也難以通過制度化渠道來表達(dá)自身的社會保障訴求?，F(xiàn)行的《勞動法》對農(nóng)民工社會保障權(quán)益的規(guī)定并沒有作出詳細(xì)的、具有可操作性的規(guī)定，且對違法行為的處罰力度較輕，企業(yè)違法成本較低；而農(nóng)民工維權(quán)的訴訟成本相對較高，農(nóng)民工群體的合法權(quán)益得不到法律與體制機(jī)制的充分保障。

二、經(jīng)濟(jì)法理念與農(nóng)民工社會保障制度

法理念是一種高度系統(tǒng)化、抽象化的終極法律意識，是對法的本質(zhì)的一種深刻反映，是法的生命之所在。正所謂“法律制度乃運用之最高原理，為之法律之理念”。[2]就經(jīng)濟(jì)法理念而言，其與農(nóng)民工社會保障制度的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)公平競爭理念與農(nóng)民工社會保障制度

經(jīng)濟(jì)法賦予競爭者平等的市場主體地位與公平的競爭環(huán)境。正如“天賦人權(quán)”、“人生而平等”的法則一樣，經(jīng)濟(jì)法所要賦予市場主體的也是一種平等競爭的權(quán)利，而不論市場主體的經(jīng)濟(jì)能力之強(qiáng)弱。就經(jīng)濟(jì)法的實質(zhì)公平原則而言，其目的是達(dá)到社會利益的全面均衡，為達(dá)此目的，就需要為某些特殊群體提供傾向性的保護(hù)。因此，經(jīng)濟(jì)法制度對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)是公平原則的體現(xiàn)，建立體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法公平理念的農(nóng)民工社會保障制度，符合經(jīng)濟(jì)法的精神和宗旨。

(二)可持續(xù)發(fā)展理念與農(nóng)民工社會保障制度

可持續(xù)發(fā)展以追求社會整體利益和資源的合理利用，實現(xiàn)人、自然與社會的和諧統(tǒng)一為最高準(zhǔn)則。而經(jīng)濟(jì)法作為國家調(diào)整和干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活的基本法律規(guī)范，旨在通過一系列法律制度的建立來促進(jìn)自然與社會資源的合理配置和有效利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧、有秩序地運行和發(fā)展。因此，堅持可持續(xù)發(fā)展理念就成為構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法律制度的重要原則，這也構(gòu)成了現(xiàn)代文明的重要基石。農(nóng)民工作為重要的社會成員，只有建立起保障其就業(yè)、生活等與生存和發(fā)展息息相關(guān)的法律制度，通過法律來保障其應(yīng)該享有的合法權(quán)益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法意義上的實質(zhì)公平，進(jìn)而促進(jìn)整個社會的和諧有序發(fā)展，才能真正實現(xiàn)全社會的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

(三)有序競爭理念與農(nóng)民工社會保障制度

有序競爭作為經(jīng)濟(jì)法的一項基本理念，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的目的，即賦予每一個社會主體擁有基本的人權(quán)和自由，在平等、有序的法制環(huán)境下從事經(jīng)濟(jì)活動。其為了維護(hù)一種理性的自由秩序而對個體發(fā)展予以必要的限制，不同于民法的絕對自由以及對權(quán)利主體的絕對保護(hù)。[3]這就意味著，為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的有序競爭理念，為全體社會成員提供一個公平有序的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保障每個經(jīng)濟(jì)主體得到平等的權(quán)利和機(jī)會，就需要在法律制度上對有優(yōu)勢的社會主體的權(quán)利進(jìn)行必要的限制，而對農(nóng)民工這類弱勢群體提供實質(zhì)性的保護(hù)，在法律上對其進(jìn)行傾斜和扶持，以公平有序的法制環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

三、重塑中國特色農(nóng)民工社會保障法律制度

(一)完善農(nóng)民工社會福利立法體系

一套系統(tǒng)完備的社會保障法律體系應(yīng)涵蓋社會福利法。目前我國社會福利法律制度主要是針對殘疾人、兒童、老年人福利制度來進(jìn)行設(shè)計的，而對農(nóng)民工這一傳統(tǒng)弱勢群體卻規(guī)定甚少，也缺乏具體操作性，建立一套針對農(nóng)民工的社會福利法律制度勢在必行。首先，進(jìn)一步深化戶籍制度改革。國務(wù)院于2014年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對于打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)具有全局性和突破性的戰(zhàn)略意義。但是新的居住證制度卻又構(gòu)成了一道新的“鴻溝”，成為城鄉(xiāng)居民新的福利分水嶺。如有的城市推行的“積分入戶，積分入學(xué)”制度導(dǎo)致了一種新的對農(nóng)民工的差別對待，這對流動性較大的新生代農(nóng)民工是極不公平的。因此，進(jìn)一步深化戶籍制度改革是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法實質(zhì)公平的必然要求。其次，通過立法強(qiáng)制企業(yè)建立工會組織，且規(guī)定農(nóng)民工須在工會組織中占有一定的比例。讓農(nóng)民工對企業(yè)事務(wù)擁有一定的話語權(quán)和參與權(quán)，有利于疏通農(nóng)民工的維權(quán)渠道，對于提高和保障農(nóng)民工的社會福利權(quán)益至關(guān)重要。最后，加強(qiáng)廉租房建設(shè)。建立廉租房與公積金之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，簡化公積金租房手續(xù)，切實提高農(nóng)民工在城市居住的社會福利待遇。

(二)完善農(nóng)民工社會保險制度

目前，新生代農(nóng)民工問題已成為全社會關(guān)注的焦點。楊海坤在《憲法基本權(quán)利新論》中提出，根據(jù)弱勢群體的特點賦予特別的權(quán)利(如各種權(quán)益保護(hù)法)，是當(dāng)代保護(hù)弱勢群體的主要方式之一。[4]農(nóng)民工作為弱勢群體，其利益往往受到不公平的損害，因此有必要建立農(nóng)民工工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面一整套完備的法律制度。首先，立法機(jī)關(guān)可以參照國外成熟的法律制度，在全國范圍內(nèi)為每一個新生代農(nóng)民工建立一個個人社會保障賬戶，用以存儲其社會保險的信息和數(shù)據(jù)。針對新生代農(nóng)民工流動性特點建立個人社會保障賬戶，有利于實現(xiàn)農(nóng)民工社會保險關(guān)系的跨地區(qū)移轉(zhuǎn)，不影響其跨地區(qū)隨時提取養(yǎng)老保險。其次，借鑒蘭州市建立農(nóng)民工綜合服務(wù)平臺的做法，向全國推廣。2015年9月，蘭州市人社局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市農(nóng)民工綜合服務(wù)平臺建設(shè)的通知》，明確到2020年蘭州市基本建成覆蓋全市本級、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、社區(qū))的三級農(nóng)民工綜合服務(wù)平臺并形成網(wǎng)絡(luò)，其建立的農(nóng)民工綜合服務(wù)中心提供社會保險一站式服務(wù)。蘭州市的做法值得各地學(xué)習(xí)和效仿。最后，降低現(xiàn)行的養(yǎng)老保險繳費率?？煽紤]將企業(yè)的社會統(tǒng)籌比例從現(xiàn)行的20%降到12%，農(nóng)民工自繳比例降到8%，以增強(qiáng)企業(yè)與農(nóng)民工繳費的積極性和自主性。

(三)完善農(nóng)民工醫(yī)療保險制度

首先，我國亟需建立統(tǒng)一的農(nóng)民工醫(yī)療保險制度。可以參照部分地區(qū)已經(jīng)建立的農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，由各省的勞動保障部門因時制宜地制定相關(guān)政策，起碼也要實現(xiàn)縣級統(tǒng)籌。其次，改革繳費方式和繳費標(biāo)準(zhǔn)。針對新生代農(nóng)民工流動性特點，打破統(tǒng)一的繳費模式，建立區(qū)別對待、類別管理、分別參保的繳費模式。與用人單位簽訂固定期合同的農(nóng)民工享受與其他城鎮(zhèn)職工同樣的參保待遇；對于簽訂無固定期限合同的農(nóng)民工則靈活對待，其可以自愿參加城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險，降低繳費標(biāo)準(zhǔn)，享受與城鎮(zhèn)居民相同的參保待遇；而對于下崗失業(yè)的生活困難的農(nóng)民工，各省要出臺政策保障其也能享受最低的醫(yī)療保障。通過建立健全農(nóng)民工醫(yī)療保險制度，保障農(nóng)民工基本的人權(quán)，實現(xiàn)低繳費、保大病的政策初衷。即使農(nóng)民工沒有交醫(yī)療保險費，也應(yīng)享有基本的醫(yī)療保障，真正實現(xiàn)社會資源的公平分配。

(四)完善農(nóng)民工勞動合同法保障制度

首先，依法監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行《勞動合同法》，規(guī)范企業(yè)與農(nóng)民工的勞動關(guān)系，依法簽訂勞動合同，保障農(nóng)民工社會保障權(quán)益。建立農(nóng)民工工資支付保障制度、工資支付監(jiān)控制度和欠薪保障制度，加大對企業(yè)拖欠和克扣農(nóng)民工工資行為的處罰力度。此外，還應(yīng)建立農(nóng)民工最低小時工資標(biāo)準(zhǔn)。最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度不僅能夠保護(hù)農(nóng)民工獲取合理的勞動報酬的合法權(quán)益，也有利于增強(qiáng)農(nóng)民工抵御不法用工企業(yè)盤剝工資的風(fēng)險之能力。其次，政府應(yīng)審查和監(jiān)督企業(yè)是否存在對農(nóng)民工不合理的就業(yè)限制，杜絕就業(yè)歧視，為廣大農(nóng)民工提供公平的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)環(huán)境。最后，簡化工傷維權(quán)程序，縮短工傷案件的審理期限，有效保障農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后及時獲得醫(yī)療及生活補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)益。

(五)完善農(nóng)民工社會保障執(zhí)法體制

建立嚴(yán)格的社會保障執(zhí)法體系是保證農(nóng)民工權(quán)益的最后一道屏障。首先，加強(qiáng)社會保障的監(jiān)督體制。各省市應(yīng)根據(jù)實際情況建立健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對于侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的企業(yè)要及時通報、及時處罰，并跟蹤監(jiān)督企業(yè)賠償農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)損失。其次，建立農(nóng)民工的法律援助制度。作為弱勢群體的農(nóng)民工，因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和法律意識淡薄，其合法權(quán)益受到損害時往往投訴無門。建立針對農(nóng)民工的法律援助機(jī)構(gòu)是政府和社會對農(nóng)民工進(jìn)行司法救濟(jì)的有效途徑，也有利于喚醒廣大農(nóng)民工的維權(quán)意識。最后，加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察部門的執(zhí)法工作。進(jìn)一步加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察職能，完善舉報制度，做好來訪農(nóng)民工的咨詢和舉報工作。有效開展勞動保障年檢工作，將范圍擴(kuò)大到各類非公有制企業(yè)。對嚴(yán)重違法的企業(yè)和責(zé)任人要移交司法機(jī)關(guān)，涉嫌觸犯刑法的要追究刑事責(zé)任，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

[1]解讀社保之惑——鄭功成教授訪談[J].中國社會保障, 2004,(7).

[2]史尚寬.法律之理念與經(jīng)驗主義之綜合[M]//刁榮華.中西法律思想論集.臺北:漢林出版社,1984:259.

[3]江帆.經(jīng)濟(jì)法的價值理念和基本原則[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005,(5).

[4]楊海坤.憲法基本權(quán)利新論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004:37.