◎文/楊 晨

京津冀都市圈環(huán)境保護問題初探

◎文/楊 晨

在京津冀一體化背景下，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升到了國家戰(zhàn)略層面。京津冀在快速發(fā)展過程中，由于缺乏資源管理措施，使得京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載力已十分脆弱，整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的矛盾也日益突出，京津冀地區(qū)的生態(tài)破壞與環(huán)境污染越來越嚴重，繼而影響了區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這些日益惡化的生態(tài)環(huán)境保護問題，單純依靠區(qū)域獨立治理已經(jīng)無法解決。由于區(qū)域性環(huán)境問題的不斷惡化，促使京津冀三地不僅在經(jīng)濟和政策方面一體化，環(huán)境方面也進入全面一體化日程。

京津冀地區(qū)；環(huán)境保護；一體化

京津冀都市圈是指以北京市和天津市為中心，囊括河北省的唐山、石家莊、保定、秦皇島、廊坊、滄州、承德、張家口、八座城市的區(qū)域，該區(qū)擁有中國的政治、文化中心和曾經(jīng)的近代中國經(jīng)濟中心。近年來，隨著都市圈一體化步伐的加快、各個行業(yè)的整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境的問題已經(jīng)成為焦點。環(huán)境保護一體化是京津冀一體化的重要抓手，是實現(xiàn)社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保證。在2014年2月26日舉行的京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上，習近平總書記明確提出，“實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個重大國家戰(zhàn)略，要加快走出一條科學持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來”。本文主要對京津冀生態(tài)環(huán)境保護一體化的現(xiàn)狀加以分析，指出相關(guān)問題所在，最后提出改進創(chuàng)新的策略。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境保護一體化的必要性

由于京津冀經(jīng)濟發(fā)展不均衡，污染物超出行政區(qū)域相互影響，環(huán)境問題正倒逼三地進入政策一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和環(huán)境保護一體化的新型區(qū)域治理階段。環(huán)境保護一體化對環(huán)保部門提出了更高的要求，也為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新機遇。2013年9月，環(huán)境保護部聯(lián)合工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門印發(fā)了 《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，標志著區(qū)域環(huán)境保護一體化進入了新的階段。

京津冀地區(qū)是目前全國大氣污染、水污染最嚴重，全國水資源最短缺，全國資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最為尖銳的地區(qū)。加強京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，是新時期國家重要戰(zhàn)略決策，是落實“四個全面”和生態(tài)文明建設(shè)的重大實踐，對于統(tǒng)籌京津冀區(qū)域環(huán)境與發(fā)展，破解區(qū)域資源環(huán)境約束、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、提升區(qū)域整體競爭力、提升政府公信力和國家國際形象都具有十分重要的意義。2015年的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》中明確，到2017年非首都核心功能疏解要取得明顯進展。其中，交通一體化，生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)對接協(xié)同為三個重點領(lǐng)域，要集中力量先行啟動并率先突破。其中把生態(tài)環(huán)境保護列為重點發(fā)展領(lǐng)域之一，這也是當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要前提。

二、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境一體化的現(xiàn)狀及問題

（一）區(qū)域大氣污染治標不治本的現(xiàn)象突出

為治理大氣污染，京津冀曾開展了“三北”防護林建設(shè)、壩上生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、退耕還林、首都周圍和太行山綠化等工程，并加大了工業(yè)污染防治力度，取締了“十五小”企業(yè)等。但由于能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和歷史因素的制約，區(qū)域性大氣環(huán)境問題依然嚴峻。目前，京津冀是我國空氣污染最為嚴重的地區(qū)，2013年京津冀地區(qū)所有城市PM2.5和PM10年均濃度均超標，部分城市空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%。其中，全國空氣質(zhì)量最差的前10個城市中，河北省就占了7個；北京市達標天數(shù)比例為48%，重度及以上污染天數(shù)比例為16%。

2008年北京奧運會期間，環(huán)境保護部和北京等6省區(qū)市成立了奧運空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組，和京津冀3省市共同制定了《北京奧運會殘奧會期間極端不利氣象條件下空氣污染控制應(yīng)急措施》。北京市采取了改善能源結(jié)構(gòu)、嚴格新車排放標準、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)、加強工業(yè)污染控制、嚴格施工管理等措施，并啟動了京津冀區(qū)域聯(lián)動應(yīng)急預(yù)案，確保了奧運會期間良好的空氣質(zhì)量。但京津冀尚未形成環(huán)境共建共治的長效機制，短期的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控雖能解一時之急，卻無法預(yù)防和根治區(qū)域性大氣污染問題。

（二）平原地區(qū)面臨巨大的資源環(huán)境約束瓶頸

京津冀是海河流域水資源開發(fā)程度最高，但水污染卻最嚴重的區(qū)域。水資源稀缺和水污染問題削弱了水體的生態(tài)服務(wù)功能，進而影響了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，成為京津冀發(fā)展的最大短板。京津冀是典型的資源性缺水地區(qū)，水是京津冀地區(qū)重要的資源約束因子。

京津冀屬于資源型缺水地區(qū)，多年平均水資源量不及全國的1.2%。由于京津冀地區(qū)承載了巨大的經(jīng)濟社會功能，該地區(qū)的人口繁衍，城市建設(shè)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等都需要大量用水。長期以來，地表水已具有“有河皆干，有水皆污”的形勢，而地下水超采問題同樣不容樂觀。2011年北京市水資源總量26.8億立方米，人均119立方米，缺口主要依靠從周邊省份調(diào)水和地下水超采彌補；天津市水資源總量15.4億立方米，人均116立方米，主要依靠引灤入津工程、引黃濟津工程的跨區(qū)域調(diào)水和地下水超采彌補；河北絕大部分地市水資源極為貧乏，人均占有量遠低于國際嚴重缺水標準。經(jīng)濟快速發(fā)展導致水資源過度開發(fā)，造成河道徑流變化、河口生態(tài)惡化、入海水量銳減、地下水位下降、水土流失、濕地萎縮等一系列問題。京津冀水污染嚴重，一方面與水資源短缺密不可分，污染物排放量遠超過環(huán)境容量。除了上游山區(qū)及灤河水系之外，基本沒有自然徑流。另一方面，上游省市的污染排放直接導致北京市部分水體水質(zhì)惡化，進而影響到下游天津市與河北省的水環(huán)境質(zhì)量，京津冀的城市地表水和地下水源都受到不同程度的污染。

（三）生態(tài)性貧困和貧困性生態(tài)問題交織

將我國目前的貧困縣、生態(tài)脆弱區(qū)、水源保護區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)分布圖疊加，京津冀地區(qū)是少有的四重耦合區(qū)域。環(huán)京津生態(tài)貧困帶地處眾多城市上風上水的位置，是京津冀的生態(tài)屏障、城市水源地和風沙源重點治理區(qū)。

由于形成環(huán)京津生態(tài)貧困帶的原因復(fù)雜，其自身脆弱的生態(tài)環(huán)境也是貧困帶形成的基本原因，為保障京津良好的生態(tài)環(huán)境進而采取的多種治理措施，使貧困帶生態(tài)環(huán)境變得更加敏感。環(huán)京津生態(tài)貧困帶因保護生態(tài)環(huán)境造成的損失基本得不到有效補償，貧困縣生態(tài)建設(shè)的積極性無法被調(diào)動，陷入越墾越窮、越窮越墾的惡性循環(huán)，反過來又制約京津的可持續(xù)發(fā)展。在京津極化效應(yīng)下，環(huán)京津生態(tài)貧困帶又不斷受到國家和地方政府對其資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，也是貧困帶形成的原因之一。北京多次供水危機和應(yīng)急調(diào)水，天津、唐山頻繁出現(xiàn)供水水荒，官廳水庫失去飲用水質(zhì)功能等，均與環(huán)京津貧困帶的貧困性生態(tài)問題有直接關(guān)系。目前，形成了國家向京津要生態(tài)與環(huán)京津貧困帶政府要財政、農(nóng)民要致富的尖銳矛盾，區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作陷入困境。

（四）工業(yè)“三廢”的排放與處理

目前，京津冀都市圈大氣污染已經(jīng)演變成以高濃度細粒子和高濃度臭氧污染為特征的典型“雙高”污染區(qū)。首先，京津冀及周邊地區(qū)是我國重化工業(yè)集中的重點區(qū)域，工業(yè)發(fā)展水平較高，工業(yè)門類中，鋼鐵、水泥、電力等高能耗、高污染行業(yè)比重較大，“三廢”即廢水、廢氣、廢渣排放量一直處于較高水平。其次，任何一個大都市圈或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展過程中都會遇到環(huán)境變化的問題。我國城市大氣污染長期以來的特點是高二氧化硫和高總懸浮顆粒物（TSP）濃度，這是由于以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)造成的。例如，京津冀周邊地區(qū)每年供給建筑用石灰?guī)r質(zhì)砂石料大約需要6億噸，基本通過開山炸石取得，僅因這些炸石用的炸藥排放出的氮氧化物等污染氣體，就相當于746萬輛小汽車的年排污量，遠遠超過北京市全部機動車的排放量。再如，河北作為鋼鐵、水泥、電力等高能耗、高污染行業(yè)的生產(chǎn)大省，二氧化硫、煙塵和工業(yè)粉塵等主要污染物的排放量逐年增加，大氣環(huán)境面臨著環(huán)境容量小、污染排放量大的巨大壓力。

三、京津冀一體化環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展路徑選擇

（一）兼顧開源與節(jié)流，走資源環(huán)境的集約發(fā)展之路

從社會發(fā)展層面看，京津冀地區(qū)作為我國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展最為領(lǐng)先的地區(qū)之一，憑借其得天獨厚的自然優(yōu)勢和日積月累的社會發(fā)展優(yōu)勢吸引了大量人口的高密度聚集。而近年人口大規(guī)模向該地區(qū)聚集，一方面為促進其經(jīng)濟快速發(fā)展提供了充足的人力資源和勞動力保證，另一方面，也在很大程度上影響了京津冀地區(qū)維持合理的環(huán)境承載力，增加了該地區(qū)資源消耗的壓力。同時，從自然地理層面看，該地區(qū)由于地處中緯度地帶，屬于典型的暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，夏季高溫多雨，冬季寒冷干燥，降水季節(jié)分布很不均勻，導致該地區(qū)水資源短缺成為制約京津冀地區(qū)發(fā)展的瓶頸之一。因此，出于對自然原因和社會原因的綜合考量，堅持走資源環(huán)境集約的發(fā)展之路成為該地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。在資源利用的過程中，要注意以堅持開源、節(jié)流為原則，在大力保護內(nèi)部資源、挖掘內(nèi)部資源集約利用的潛力的前提下，積極調(diào)動外部資源，做好整體規(guī)劃并合理利用，通過內(nèi)外統(tǒng)籌實現(xiàn)集約發(fā)展。在環(huán)境保護方面，通過加強京津冀地區(qū)內(nèi)部和周邊地區(qū)自然地理環(huán)境的聯(lián)動發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域間的資源集約，一手抓內(nèi)部治理，一手抓區(qū)域聯(lián)動治理，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

（二）建立產(chǎn)業(yè)布局一體化協(xié)作機制

京津冀一體化的提出，意味著單純的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移已不能滿足發(fā)展需求，必須加強區(qū)域間的協(xié)作，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局升級及產(chǎn)能過剩調(diào)整，從源頭上解決污染問題，實現(xiàn)一體化污染治理和環(huán)境質(zhì)量改善的目標。因此，京津冀的產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)打破一畝三分地各自為政的規(guī)劃現(xiàn)狀，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和布局的一盤化協(xié)調(diào)機制。一是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護要變 “輸血”為“造血”。京津在享受環(huán)境質(zhì)量改善效益的同時共同承擔損失，幫助河北省實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。二是應(yīng)該著力構(gòu)建一體化的協(xié)作機制。從環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化程度和效率3個維度，分層次、分階段實現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，才有可能找到更好的平衡點，更科學地辨識優(yōu)化調(diào)整的重點領(lǐng)域。應(yīng)以國家對京津兩地的功能定位為依據(jù)，北京要著重發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；天津要以現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)為發(fā)展重點，努力建設(shè)成為高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)發(fā)基地、北方國際航運中心和國際物流中心；河北要做好與北京和天津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接任務(wù)，發(fā)展與天津和北京相配套的各項產(chǎn)業(yè)，成為京津兩地的資源提供者和產(chǎn)品制造者。三是逐步建立京津冀地區(qū)資源資產(chǎn)協(xié)同保護的市場化機制體系，通過建立健全資源資產(chǎn)的市場交易體系，實現(xiàn)排污權(quán)、碳排放權(quán)等的公平分配。充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，為資源資產(chǎn)的價值“明碼標價”，從源頭降低污染物的排放，促進生產(chǎn)者樹立"節(jié)能減排"的理念。

（三）嚴格排放標準制度，推進工程治污

京津冀地區(qū)是全國空氣污染最嚴重的地區(qū)，2013年P(guān)M2.5年均濃度為106微克/立方米、PM10年均濃度為149微克/立方米，平均超標2倍多，是74個城市的1.5倍，空氣質(zhì)量倒數(shù)10名城市有7個，倒數(shù)20名有11個。要統(tǒng)籌考慮整個京津冀地區(qū)環(huán)境容量，再進行三地排污指標的分配。通過總量控制制度，可以倒逼節(jié)約用水，倒逼企業(yè)使用清潔能源，開展節(jié)能減排行動，倒逼排污權(quán)交易市場開展交易。除從科學統(tǒng)一規(guī)劃體系、完善鐵路網(wǎng)絡(luò)交通體系、區(qū)域投入?yún)f(xié)同機制、區(qū)域立法體制推進外，還需要著力嚴格排放標準制度，推進工程治污。第一，完善排放標準限值體系，做到規(guī)范嚴密，清理地方標準，推進在天津、河北的現(xiàn)有污染源執(zhí)行國家排放標準特別限值；第二，開展標準執(zhí)行情況檢查、評估，落實標準實施制度；第三，完善標準的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)支撐體系，實施工程技術(shù)體表改造。

（四）引入高新技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)

2015年6月9日國務(wù)院頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，以此為契機探索三地通過創(chuàng)新驅(qū)動、促進科技資源共享和產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展的具體行動。三方將在聯(lián)合推進科技園區(qū)共建、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和科技型中小企業(yè)培育，以及引領(lǐng)異地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面，研究建立科技部門的協(xié)同工作機制，著力提升京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新能力，打造具有國際競爭力的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和治理大氣污染需要依靠科技，盡管河北省有毗鄰北京的區(qū)位優(yōu)勢，但在承接北京科技成果轉(zhuǎn)化方面卻沒能“近水樓臺先得月”，北京技術(shù)成果轉(zhuǎn)化到江浙和珠三角的占50%，而轉(zhuǎn)化到河北的僅為1%左右。京津冀協(xié)同發(fā)展的根本動力在創(chuàng)新驅(qū)動，核心是構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體。京津冀三地在抓好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的同時，更為重要的是加強三地產(chǎn)業(yè)連接，共建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟作為產(chǎn)學研深度合作的創(chuàng)新體，是實現(xiàn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新的最有效形式。京津冀三地要著力加強“十三五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展科學規(guī)劃和頂層設(shè)計，著力健全創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同工作機制，著力共同培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。同時要加大對京津冀創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同發(fā)展的參與和支持力度，積極探索促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的新模式和新路徑，努力打造京津冀經(jīng)濟發(fā)展新引擎。

（五）綜合利用行政、立法、市場等多種手段，走資源環(huán)境的高效發(fā)展之路

京津冀地區(qū)擁有龐雜的資源環(huán)境系統(tǒng)，京津冀環(huán)境污染具有獨特的區(qū)域性與復(fù)合性特征。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境污染問題在當下的京津冀地區(qū)集中出現(xiàn)，點源與面源污染共存，生活污染和工業(yè)排放疊加，水、大氣、土壤等不同介質(zhì)的環(huán)境污染相互復(fù)合，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)格局與環(huán)境安全交互影響，導致京津冀呈現(xiàn)出典型的環(huán)境復(fù)合污染格局。所以必須通過綜合性手段來使其高效發(fā)展。從現(xiàn)階段情況來看，立法系統(tǒng)有待完善、行政手段所占比率高，但成效不足、市場手段尚待發(fā)育，導致現(xiàn)有區(qū)域資源環(huán)境發(fā)展存在一定問題。如多頭管理、重復(fù)投資盲目治理、時治時停等現(xiàn)象。要破解京津冀環(huán)境復(fù)合污染的困局，三地必須突破行政區(qū)劃和條塊分割的掣肘，率先在環(huán)境綜合治理上實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”的基礎(chǔ)在于構(gòu)建基于物聯(lián)網(wǎng)的立體環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)、區(qū)域環(huán)境承載力評估與風險管理模式，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)科學制定統(tǒng)一的環(huán)境標準和政策，實現(xiàn)基于風險的科學管理和考核，實現(xiàn)京津冀生態(tài)修復(fù)與環(huán)境改善示范區(qū)的建設(shè)目標。同時，必須改變現(xiàn)有資源環(huán)境治理利用手段，完善立法體系，科學使用行政手段，引入市場機制等，使京津冀地區(qū)的資源環(huán)境利用保護能夠有合理的行政手段可用、有完備的法律可依、有市場的價值丈量可取，從而更為科學高效地運行。

四、總結(jié)

京津冀都市圈環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展是一個大戰(zhàn)略，有其豐富，復(fù)雜而深刻的內(nèi)涵，具體來看，生態(tài)環(huán)境一體化是京津冀一體化的重要一環(huán)。因為生態(tài)環(huán)境問題的嚴峻性已經(jīng)極為突出，而且到了難以承受和不可持續(xù)的程度，關(guān)于如何加強生態(tài)環(huán)境保護和治理問題刻不容緩。京津冀三省市同處在一個生態(tài)單元，地理相連，在生態(tài)環(huán)境問題上，京津冀區(qū)域任何一方都不可獨善其身，而必須是“同呼吸、共命運”，必須采取統(tǒng)一行動，實行聯(lián)防聯(lián)治。近年，加劇的“污染一體化”也在倒逼推動京津冀協(xié)同發(fā)展的進程，真正實行政治、經(jīng)濟、環(huán)境全方位一體化。

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責任編輯：祁春子

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1006－1255－（2016）05－0027-04

楊 晨（1992—），天津商業(yè)大學公共管理學院。郵編：300134