嚴(yán)曉玲

提高國(guó)有資本收益上繳比例的難點(diǎn)分析和建議

嚴(yán)曉玲

央企2007年試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，開始恢復(fù)國(guó)有企業(yè)紅利的上繳。國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，國(guó)有資本收益理應(yīng)全民共享。然而，國(guó)有資本收繳比例偏低、總體上仍屬于體制內(nèi)循環(huán)等問題的存在，使得全體人民并不能享有國(guó)企紅利分配收益。為此，必須提高國(guó)有資本收益收繳比例，使之更多用于保障和改善民生。

國(guó)有資本收益；利潤(rùn)上繳；國(guó)有企業(yè)分紅

一、引言：?jiǎn)栴}的提出

國(guó)有資本收益上繳比例問題一直是學(xué)術(shù)界和民眾熱議的問題。事實(shí)上，國(guó)有資本收益上繳比例經(jīng)歷了多次改革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家統(tǒng)分統(tǒng)銷，利潤(rùn)上繳100%，而后逐步過渡到1984年的利改稅制度，以稅收替代了利潤(rùn)，稅后利潤(rùn)留給企業(yè)，到了1993年，改為上繳部分按稅率征收稅，剩余部分留給企業(yè)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了十三年不用上繳紅利的年代，2007年才開始恢復(fù)國(guó)有企業(yè)紅利的上繳。由于2007年以來國(guó)有資本收繳比例偏低，因此，對(duì)于提高國(guó)企收益上繳比例的呼聲越來越高。直到2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十。此消息一傳出，再一次引發(fā)了社會(huì)各界人士激烈的討論。雖然《決定》給出了最新的參照，但30%的比例還是引起了廣泛的爭(zhēng)議。目前我國(guó)對(duì)國(guó)企利潤(rùn)的改革還處于不成熟階段，就單單國(guó)有資本收益上繳比例來說，還存在著很大的問題，因此國(guó)企紅利改革任務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)。今后對(duì)國(guó)有資本收益比例的研究仍會(huì)繼續(xù)下去，并且有著重大的意義。

二、提高國(guó)有資本收益上繳比例的難點(diǎn)分析

國(guó)有資本收益上繳問題不僅僅關(guān)系到國(guó)企的管理體制改革，更是關(guān)系到社會(huì)資源分配的公平性。國(guó)資委某位領(lǐng)導(dǎo)在被采訪的時(shí)候回應(yīng)道，國(guó)企上繳的利潤(rùn)不應(yīng)該大幅度提高，原因在于，第一，母公司可支配的利潤(rùn)僅僅占到利潤(rùn)總額的百分之二十上下；第二，國(guó)企在增加創(chuàng)新能力、解決歷史遺留問題和促進(jìn)改革等方面仍需投入巨額資金。針對(duì)上述觀點(diǎn)，以下從社會(huì)公平、國(guó)企管理體制和過度投資行為三個(gè)視角闡述了提高國(guó)有資本收益比例的必要性。

（一）國(guó)資委監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致國(guó)企出現(xiàn)各種管理問題

國(guó)資委受全體國(guó)民委托扮演出資人的角色，規(guī)范國(guó)企的各種行為，監(jiān)管國(guó)企資產(chǎn)的保值增值等，監(jiān)督管理者是否有舞弊等不正當(dāng)行為，建立健全激勵(lì)機(jī)制、懲罰機(jī)制，盡全力為作為股東的國(guó)民謀求福利。國(guó)資委在本質(zhì)上是國(guó)民代理人，它有著監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的職責(zé)，與此同時(shí)也要受到全體國(guó)民的監(jiān)督，代表民眾的利益。

但是，就監(jiān)督方面而言，國(guó)資委并沒有做好。國(guó)企的一些腐敗現(xiàn)象總是在經(jīng)過媒體曝光，公眾對(duì)之嗤之以鼻以后國(guó)資委才開始重視該問題，并著手展開跟蹤調(diào)查。2011年，國(guó)家審計(jì)署公開發(fā)表中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)等十幾家國(guó)企2007年到2009年3年間的審計(jì)報(bào)告。從有關(guān)的數(shù)據(jù)來看，有些國(guó)企存在偷稅漏稅、簽發(fā)假發(fā)票、違反規(guī)定濫發(fā)薪資和領(lǐng)導(dǎo)公款私用等一系列不良問題。其中更嚴(yán)重的是出現(xiàn)了投資項(xiàng)目“先上車后補(bǔ)票”、趕超工期造成一些豆腐渣工程、亂發(fā)福利等。甚至有的國(guó)企出現(xiàn)對(duì)主管的國(guó)資委有謊報(bào)瞞報(bào)現(xiàn)象，其中包括中國(guó)鋼鐵等國(guó)企。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的問題，主要在于國(guó)資委沒有及時(shí)有力地監(jiān)督國(guó)企，使之信息公開透明，沒有對(duì)國(guó)企內(nèi)部控制與管理進(jìn)行仔細(xì)謹(jǐn)慎的核查。導(dǎo)致國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人缺乏應(yīng)有的約束，國(guó)有財(cái)產(chǎn)分配不公正。國(guó)企之所以沒能夠很好反映國(guó)企的特殊本質(zhì)，在激勵(lì)機(jī)制、內(nèi)部控制和利潤(rùn)分配等方面處理不當(dāng)，造成國(guó)民利益損失，這大部分原因在于國(guó)資委監(jiān)管力度不夠和激勵(lì)處罰機(jī)制不健全。

（二）盲目過度投資，極大浪費(fèi)全體國(guó)民財(cái)富

國(guó)資委某位發(fā)言人說國(guó)企不應(yīng)該大幅度提高國(guó)有資本上繳比例，所謂的原因在于國(guó)企現(xiàn)在還處于解決歷史包袱和推進(jìn)改革發(fā)展的階段，仍然需要大量資金的投入。但是由于重新配置內(nèi)部自由資金不像外部融資那樣需要嚴(yán)格地審查，在內(nèi)部治理機(jī)制以及外部治理壞境不容樂觀的條件下，國(guó)企內(nèi)部人士很有可能會(huì)為了私利而并非完全是為了規(guī)模經(jīng)濟(jì)來進(jìn)行過度的投資，因此導(dǎo)致投資過熱以及投資效率低下的結(jié)果。

就投資擴(kuò)張方面來說，就是因?yàn)閲?guó)有資本上繳比例低，國(guó)企擁有的閑置資本充足，便想方設(shè)法大量進(jìn)行海外投資擴(kuò)張，如此盲目行為致使海外巨虧事故頻頻發(fā)生。例如，2011年6月份，中國(guó)鐵建所投資的“沙特輕軌”項(xiàng)目遭受了巨大虧損，虧損額達(dá)到41.5億元，同年7月初，中方宣布澳大利亞一個(gè)國(guó)企投資的資源開發(fā)項(xiàng)目以失敗告終，該項(xiàng)目虧損總額達(dá)到3.4億元。據(jù)中國(guó)石油大學(xué)在2010年出具的一份報(bào)告中顯示：由于受到海外投資環(huán)境變化以及管理體制等因素影響，我國(guó)三大石油公司在海外投資的項(xiàng)目累計(jì)虧損達(dá)到三分之二。

就歷史包袱方面而言，國(guó)資委有關(guān)負(fù)責(zé)人稱國(guó)企存在很多歷史遺留問題，僅僅安置廠辦大集體職工這一項(xiàng)費(fèi)用就至少需一百個(gè)億。歷史包袱確實(shí)是國(guó)企改革需要解決的一個(gè)問題，但是如此之高的費(fèi)用讓人不得不對(duì)國(guó)企解決歷史包袱的效率產(chǎn)生質(zhì)疑，歷史包袱不應(yīng)該僅僅靠給予國(guó)企大量留存利潤(rùn)來解決，應(yīng)該更多依靠制度創(chuàng)新和市場(chǎng)化來給予解決，只有這樣方能節(jié)約改革國(guó)企的成本，堅(jiān)決杜絕這個(gè)問題成為國(guó)企資源浪費(fèi)的又一個(gè)源頭。

（三）國(guó)企收益上繳比例過低并且存在分配不合理的問題

在國(guó)外，國(guó)有企業(yè)收益上繳的比例差別很大。新西蘭國(guó)企在根據(jù)自身的盈利前景、資本結(jié)構(gòu)以及未來的投資計(jì)劃等方面制定合理的分紅計(jì)劃前，其董事會(huì)先與持股政府進(jìn)行了協(xié)商交流。

瑞典、丹麥、挪威以及芬蘭等國(guó)家其國(guó)企董事會(huì)為多個(gè)年度設(shè)定了合理的目標(biāo)分紅率。比如，把目標(biāo)分紅率設(shè)定為整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期預(yù)期盈利總額的33%、50%或者67%。很多國(guó)家上繳的國(guó)有資本收益比例一般為利潤(rùn)的三分之一到三分之二，有的國(guó)家上繳比例甚至高達(dá)80%～90%。國(guó)家收繳上來的利潤(rùn)一般用于民眾。

我國(guó)不僅國(guó)有資本收益上繳比例偏低，在用途上也沒有用于民眾，而是“取之國(guó)企，用之國(guó)企”，從央企來，又循環(huán)回到了央企內(nèi)。2011年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出一共為858.55億元，其中的723.55億元主要用于國(guó)企海外投資支出、國(guó)企科技創(chuàng)新項(xiàng)目支出、國(guó)企兼并與重組基金、國(guó)企社會(huì)保障支出以及國(guó)企預(yù)留資金等。資金重新投入國(guó)企，其中只有十幾億元是用于支持發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。五十億元用于補(bǔ)充社會(huì)保障基金，四十億元納入到財(cái)政預(yù)算體系中，用于社會(huì)保障等民生事業(yè)發(fā)展支出。

國(guó)企上繳的利潤(rùn)，若只是成為國(guó)企的內(nèi)部使用基金，而沒有用于民生事業(yè)的發(fā)展。那么就違背了國(guó)有企業(yè)為“民之儲(chǔ)蓄”的本質(zhì)，也沒有履行應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。

三、政策建議

（一）正確認(rèn)識(shí)國(guó)企性質(zhì)，建立健全國(guó)企評(píng)價(jià)體系

國(guó)企與普通民營(yíng)企業(yè)，在本質(zhì)上有著很大的不同，它是屬于國(guó)民的財(cái)富，理應(yīng)服務(wù)大眾，為民謀福利。國(guó)資委的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（即KPI）導(dǎo)向誤導(dǎo)了國(guó)企，導(dǎo)致其濫用行政壟斷權(quán)，唯利潤(rùn)最大化是圖，而忽略了更為重要的老百姓利益和社會(huì)效益。建立完善的國(guó)企評(píng)價(jià)體系，把社會(huì)效益指標(biāo)納入到評(píng)價(jià)體系中，是使國(guó)企能夠重新正確定位自身的有效方法。

現(xiàn)今國(guó)企參照國(guó)外的激勵(lì)機(jī)制，把國(guó)企得利于行政壟斷所得利潤(rùn)納入到管理者的薪酬體系里，這從本質(zhì)上來說，相當(dāng)于把國(guó)民的利益轉(zhuǎn)移給管理層，是對(duì)社會(huì)分配的嚴(yán)重不公。針對(duì)這個(gè)問題，應(yīng)該重新建立合理的管理者與職工的薪酬體系，把其中含有國(guó)企壟斷效益帶來的收益從原有體系中剔除，以管理者及職工通過努力爭(zhēng)取而得的利潤(rùn)以及所創(chuàng)造的社會(huì)綜合效益取而代之，作為激勵(lì)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。

此外，從對(duì)全體國(guó)民以及企業(yè)職工負(fù)責(zé)的角度來說，應(yīng)該及時(shí)通過市場(chǎng)化運(yùn)作及制度創(chuàng)新來有效解決國(guó)企的歷史包袱問題，以求節(jié)約改革的成本。

（二）提高國(guó)有資本收益上繳比例，使之用于民生

在對(duì)國(guó)企自身定位正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提高國(guó)有資本收益上繳比例，使之服務(wù)于民生，這是情理之中的事情。國(guó)企利潤(rùn)上繳比例應(yīng)該高到什么程度，大體上有如下幾個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)：第一，國(guó)外國(guó)企利潤(rùn)上繳比例；第二,行業(yè)分紅比例；第三，國(guó)企的現(xiàn)金留存狀況。

綜合以上這幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看，對(duì)于資源壟斷型國(guó)企，其應(yīng)當(dāng)并且有能力承受上繳稅后利潤(rùn)達(dá)50%以上，也就是說要比新制度中所說的到2020年達(dá)到30%的利潤(rùn)比例要高很多。另外對(duì)于資源競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企，也應(yīng)該在原有的基礎(chǔ)上，參照同行業(yè)的利潤(rùn)上繳比例，提高比例。所收繳上來的這部分利潤(rùn)，應(yīng)該納入到財(cái)政預(yù)算體系或者成立一個(gè)專門的基金組織來進(jìn)行統(tǒng)一管理，主要用于醫(yī)療、社保、教育等方面的建設(shè)，真正使百姓的財(cái)富回歸到百姓的身上。

（三）規(guī)范國(guó)企的監(jiān)督機(jī)制，建立科學(xué)的決策機(jī)制

國(guó)企之所以經(jīng)常出現(xiàn)投資不善造成巨額損失、不受限制地隨意分配國(guó)有資產(chǎn)和缺乏應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任感等問題的一個(gè)很重要的原因在于沒有有效地規(guī)范國(guó)企的監(jiān)督機(jī)制。由于國(guó)企的信息不公開不透明，國(guó)資委往往沒有履行好監(jiān)督者的職責(zé)，不僅如此，還出于部門利益，成了為國(guó)企說話的代言人。所以，國(guó)有資本收益上繳比例的確定，應(yīng)該建立一個(gè)以國(guó)企及國(guó)資委信息公開透明為基礎(chǔ)的全體國(guó)民監(jiān)督機(jī)制。國(guó)有資產(chǎn)為國(guó)民所有，因此全體國(guó)民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)擁有監(jiān)督權(quán)。對(duì)國(guó)企施行全體國(guó)民監(jiān)督機(jī)制，可以促使國(guó)資委重視并認(rèn)真做好監(jiān)督者的角色，督促國(guó)企的管理者有效分配國(guó)有資本，并建立健全科學(xué)決策機(jī)制。

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嚴(yán)曉玲，女，福建詔安人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生，碩士研究生，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)、企業(yè)資本預(yù)算管理。

F276.1

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1008-4428（2016）06-19-02