周湘東（恒財城市投資控股有限公司，廣東　陽江　529500）

市場經(jīng)濟環(huán)境下PPP項目的VFM評價方法及應用

周湘東
（恒財城市投資控股有限公司，廣東陽江529500）

本文對VFM的概念及發(fā)展進行了簡要的闡述，在此基礎上，對PPP項目的VFM常用評價方法進行較為詳細的探討。

PPP項目；PPP模式；VFM；物有所值

一、引言

自十八屆三中全會中明確指出要處理好政府和市場的關系后，PPP項目便作為極佳的結(jié)合手段，被廣泛應用在國家和地方性的基礎設施項目建設采購中。國家部門也從政策、法律上給予PPP項目大力扶持，與上世紀九十年代末以及本世紀初的兩次PPP熱潮相比，本屆中央政府更加強調(diào)確保項目“物有所值（VFM，Value For Money）”，引起業(yè)內(nèi)關注。

作為國際通行的，對PPP項目全生命周期進行價值評價與績效管理的標準，我國目前的VFM評價仍處于初步摸索和理論學習的階段?！敦斦筷P于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）要求“積極借鑒物有所值評價理念和方法”；《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金［2014］113號）強調(diào)，在項目論證過程中，政府應當對PPP模式進行物有所值評價；在《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中提出，特許經(jīng)營項目實施方案中應包括可行性分析、對降低全生命周期和提高公共服務質(zhì)量效率進行論證，但并未對評價的具體步驟和主要內(nèi)容作出規(guī)定；《國務院辦公廳關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)［2015］42號）強調(diào)了利用財政承受能力論證對PPP項目進行篩選，但對項目前期VFM的評價重視不足。

在PPP項目的前期，VFM主要用于決策，即項目“是否應該采用PPP模式”；在建設期和運營期，主要用于績效管理，即監(jiān)測項目“對預期目標的完成情況”以及“是否具備持續(xù)的運營能力”。本文擬采用歸納的方法，總結(jié)國際上具有代表性的VFM評價方法，并結(jié)合實際，試圖為PPP項目的VFM評價提供參考。

二、VFM的概念及發(fā)展

1、概念及內(nèi)涵

物有所值（VFM），即少花錢、多辦事、辦好事，是PPP的核心理念和最終目標，也是政府評價是否采用PPP替代傳統(tǒng)采購模式的一種技術手段。PPP的物有所值（VFM）是指，在符合一定條件的情況下，相較于政府傳統(tǒng)采購模式，PPP模式能夠更加節(jié)約成本、提高效率并實現(xiàn)預期，即最優(yōu)化的利用可用資源以獲取想要的結(jié)果。這里所說的“符合一定條件”即VFM的評價方法。

VFM的含義可以用3E來描述，即經(jīng)濟性（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness），這是包含了項目時間、費用、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)效率等全方面的定義。具體而言，“經(jīng)濟性”或稱“節(jié)約”是指謹慎的利用資源，從而節(jié)省費用、時間和精力，即所需的資源成本最小化，是從成本角度對投入進行度量；“效率”是指使用較少的成本、時間和精力而提供相同的服務，是生產(chǎn)力的度量，即度量從投入中獲得多少產(chǎn)出；“效果”是指使用相同的費用、時間和精力而提供更好的服務或獲取更好回報，是結(jié)果的定性和度量，表明項目可否有效地實現(xiàn)預期目標。

PPP范疇下的VFM則是一個相對概念，需要將PPP模式與傳統(tǒng)模式相比較，假設兩種采購模式的達到效果相同，則通過比較投入成本的多少判斷哪種模式更能實現(xiàn)物有所值；如果投入的成本相同，則應通過比較所獲得的效果的好壞判斷哪種模式更能實現(xiàn)物有所值。

2、發(fā)展過程

上世紀八十年代左右，西方國家興起了為改進政府工作效率，提高社會福利，弱化政府行政管理影響的新公共管理運動，社會資本進入基礎設施管理和政府采購領域成為這一運動的標志成果。其中英國是其中比較有代表性的，最早將VFM引入公共基礎設施項目采購模式的比選中的國家，隨后其不斷積累數(shù)據(jù)，完善VFM評價過程，目前已形成了較為規(guī)范的VFM評價指南。韓國、日本、香港、臺灣等亞洲國家和地區(qū)也加強了對物有所值評價的重視程度，物有所值評價越來越多的受到肯定并在政府采購和政府與社會資本合作方面得到了廣泛的應用。

三、VFM的兩種評價方法

目前較為常用的VFM評價方法主要有兩種：

1、完全的成本與效益分析法

成本與收益分析法是指通過比較項目的全部成本與效益來評價項目價值，其核心是以最小的成本獲取最大的效益。完全成本與效益分析法常用于評價需要量化社會效益的公共事業(yè)項目的價值，在不同的國家和項目中，成本效益評價法在指標選擇、收益率的確定等方面有所不同。目前在確定該方案的指標選擇方面，較多的做法是將凈現(xiàn)值（NPV）作為評價指標，即全部收益現(xiàn)值與全部成本現(xiàn)值之差。也就是說，在應用完全的成本效益分析法時，需要逐個計算項目的所有成本和收益的現(xiàn)值。采用完全的成本與效益分析法，需要大量的數(shù)據(jù)支撐，計算工作量較大，而且該方法需要進行較多的假設，在定價的準確性方面較差，在一定程度上限制了它的使用范圍。

2、 公 共 部 門 參 照 標 準 法（Public Sector Comparator，PSC）

PSC是指政府根據(jù)項目的實際情況，在參照類似項目的基礎上制定的項目標桿成本。將PPP模式下的全生命周期成本與PSC成本進行比較，從而得出定量的VFM，以此數(shù)值判斷項目采取PPP模式是否更加物有所值，相應的計算公式為：VFM=PSC- LLC。通過上述公式可以看出，VFM 本質(zhì)上是兩個凈現(xiàn)金流折現(xiàn)值之差。當財務數(shù)據(jù)可獲得時，即可測算得出該數(shù)值，如當 VFM 為正值時，表示 PPP 模式更高效，此時才可以選擇采取PPP模式。

PSC除了適用指導政府方進行項目PPP模式?jīng)Q策外，也適用于社會資本對項目的投標決策、自身評價以及投標完成后的評價。

四、VFM定性評價方法

VFM定性評價主要是通過問卷調(diào)查與專家咨詢的方式來完成，目前很多學者與項目實施機構(gòu)針對VFM定性評價設計了問卷調(diào)查表，對可能影響項目VFM的各類因素進行了歸集，采用打分的方式，對項目是否可以采取PPP模式進行定性分析，以指導項目決策。對于VFM定性評價的結(jié)果，如果評價結(jié)果顯示項目不適合采用PPP模式，則可直接用于項目決策；如果評價結(jié)果顯示項目適合采用PPP模式，則需要進行進一步的定量分析。因此，從某種程度上來說，VFM定性評價是判斷項目是否需要進行定量評價分析的前期工作。

五、VFM定量評價方法

VFM定量評價是在定性評價的基礎上進行的，若定性評價判斷項目適合采用PPP模式，則需要進一步精確分析VFM的大小，需要通過定量分析來進行。定量分析主要用以評價項目采用不同的采購方式所對應的資本結(jié)構(gòu)與運行成本及可獲得的利潤，即上文提到的PSC與 LCC相比較，可獲得的 VFM。同時，還需要對項目利益相關者偏好、特殊風險、預計的交易成本加以調(diào)整。

理論上，只有當PPP 模式下的價值 LCC 優(yōu)于 PSC，也就是說， PSC減LLC的數(shù)值為正值時，政府才會選擇采用 PPP 模式。但在有些情況下，VFM存在某些局限性。例如政府缺乏資金，如項目采用傳統(tǒng)模式要若干年后才能實施，而采用PPP可以立即實施，項目越早投入運營，公眾就會越早享受其帶來的社會效益，政府方也會因此獲得社會效益的時間價值。可以設想這樣一個場景，雖然政府采用傳統(tǒng)模式會比采用PPP效率更高，成本更低，但是政府當期缺乏資金，無力實施經(jīng)濟社會發(fā)展的急需項目。那么采用PPP模式，引入社會資本，盡早實施項目帶來的效益本身將足以超過因采用PPP所增加的投入，因為也實現(xiàn)了物有所值。實踐中，許多發(fā)展中國家僅因為缺少資金就采用PPP，并沒有進行VFM評價。

六、PSC與LLC的計算

在假設滿足（1）相同的基準日期；（2）相同的折現(xiàn)率；（3）相同的通貨膨脹率；（4）相同的現(xiàn)金流時間假設的前提下，PSC與LCC兩者之差即為VFM，計算公式可表達為：

VFM=PSC-LCC

PSC=初始PSC+對競爭中立的調(diào)整+風險計量的調(diào)整

LCC=PPP合同價+轉(zhuǎn)移風險費用

1、PSC基準值的確定

（1）初始 PSC。是指傳統(tǒng)模式下，政府投資、建設、運營項目所發(fā)生的除風險成本外的一切費用，用公式表達為：初始PSC=直接成本+間接成本-項目收益。

（2）對競爭中立的調(diào)整。競爭中立調(diào)整在 PSC 的計算中增加了由于項目為政府方所有和管理而能帶來的純粹的競爭優(yōu)勢。如稅率，利率和監(jiān)管成本費用等方面的優(yōu)勢。

（3）對風險計量的調(diào)整。風險一般分為由政府部門承擔的保留風險和轉(zhuǎn)移給社會投資人承擔的轉(zhuǎn)移風險。傳統(tǒng)模式下存在的可識別并量化的風險類型主要包括投資超概風險、運營成本超支風險和物價因素變動風險等。

2、LCC 基準值的確定

LCC 基準值是通過預測 PPP 模式下，從項目建設、運營直至移交或拆除的整個特許經(jīng)營期間內(nèi)，政府部門的現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出情況，并按照與 PSC 相關的折現(xiàn)率計算的凈現(xiàn)成本值。具體的財物成本測算，及計算過程需要結(jié)合具體項目進行具體分析、計算。

七、結(jié)論

VFM是PPP項目追求的重要目標，符合政府方和社會資本方的共同需求，除了在前期為政府進行決策指導外，也是在建設、運營中構(gòu)建項目績效管理的基礎和績效管理的重要目標。

同時，我們應該注意到政府方采取PPP模式的動機，以及基于事前預期的定性和定量分析無法完全真實對實施效果做出判斷，加之物有所值評價自身不可避免的存在局限性，因此是否有必要進行VFM評價？是否真正的達到了VFM？相關財務測算標準應如何定義？仍需要我們在實踐中結(jié)合具體情況具體分析。

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